从权力边界的确定探索中国行政改革，本文主要内容关键词为：边界论文,中国论文,权力论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当我们把行政定义为以公权力的运用为核心的政府管理活动时，行政改革其实就是一种公权力运用规则的变迁，或者说，行政改革的本质是行政制度的变迁。由于制度运行需要成本，一个制度运行的成本越低，制度的优越性越强，因此，行政改革的目标应该是降低行政制度的运行成本。怎样降低行政制度的运行成本？本文试图运用经济学常用的边际原理，通过对权力边界如何确定这样一个难题的研究，探索中国行政改革的方向与路径。
一、权力的两种边界：外边界和内边界
（一）权力的外边界
1.权力的价值约束。（1）政治国家的价值取向由市民社会所传递。 市民社会（civil society）一词借鉴于西方，又可译为公民社会。在现代意义上使用的市民社会一般指和政治国家相对应的一个概念。现代旨趣的市民社会一般指和公领域相对应的私领域，包括市场和非营利性的中介组织。（注：又称第三域，第三域和公域及私域都有所区别， 在第三域同样会有权力作为媒介但其权力并不具有强制性和垄断性，而是来自协商谈判；第三域同样有货币介入，但却不以营利性为目的。总之，第三域是公域和私域的消融地带。）而政治国家所代表的是普遍的利益，其运行的中介是公权力，所提供的是秩序。政治国家的取向是一种工具系统，正如潘恩所言：社会是各个人根据自己的私人利益而结成的经济联合，政治国家是人们为了避免社会的邪恶和混乱不得不采取的组织形式，前者用积极的方式增进人类的利益而后者用消极的方式增进人类的福利。市民社会所代表的是特殊的利益，其运行的中介是货币，所追求的价值是自由，其取向则是目的、意义系统。由此可知，政治国家是手段，市民社会是目的。就此而言，政治国家的价值取向是由市民社会所传递的，政治国家是市民社会为了追求某种价值理想（如亚里士多德的善、公平、正义）的一种工具。毋庸置疑，政治国家中贯注了市民社会的价值理想。（2）行政权力的界定受市民社会价值边界的约束。 有关政治和行政最经典的论述是古德诺的政治、行政二分法。“政治与政策或国家意志表达相关，而行政则与这些政策执行相关。”古德诺的观点可以表述为政治是一种价值理念，行政则是将这种价值理念付诸实践的过程。如前所述，行政是一种活动和实践，就此而言行政比政治更具有工具取向。换言之，从市民社会到行政，行政所实践的是市民社会的价值追求。因此行政必然受到市民社会的边界约束，正如罗尔斯所言：“一种理论无论多么精致和简洁，只要它不真实就必须加以拒绝和修正，同样某些法律或者制度，不管它如何有效率和有条理，只要它们不正义就必须加以废除”。
行政改革中的公权力的重新界定，必须受到市民社会价值边界的约束。 行政改革是一种有着价值贯注的制度变迁，行政改革的权力的界定不仅只是一种技术诉求而且是一种价值追求。
2.权力外边界的技术界定。市民社会和政治国家的边界的约定可以转化为权利和权力应如何界定，即探索权力活动的公领域和货币活动的私领域的边界性问题。新制度学派的代表人物科斯在分析企业为什么存在时提出了一个和古典主义经济学不同的观点，他不遵依传统的把企业当作一个生产函数分析方法，而是定义了交易成本，并将其引入了对企业组织的分析。
在分析企业组织时， 科斯得出这样的结论：企业将倾向于扩张到企业内部组织一笔交易成本等于通过在公开市场上完成一笔交易成本或在另一个企业组织同样的交易成本为止。在企业和市场之间相互替代取决于制度安排的边际成本，两者边际成本的持平处即是企业组织的规模边际。（注：彭德琳：《新制度经济学》，湖北人民版社2002年版，第56页。）将此引入权力边界的分析可以得到这样的推论，即公权力的边界在于政治国家的组织的制度边际成本，等于市民社会的边际制度成本。更确切地说是政府行政管理的边际成本等于市民社会的边际成本。只有在权力运行的边际成本等于社会的边际成本时才是公权力的最佳运行边界。推论可以成立依赖于这样的一些条件：第一，当用市民社会的组织替代政府原来的相关职能时，不会有悖于其中的价值理想如公平、正义。第二，市民社会的组织的发育足够完善，有能力接管权力退让出来的职能。引入这个理论可以说明，在理论上市民社会和政治国家，权利和权力之间的博弈互动有一个理想的最佳的边界。
经验的材料也可以证明。比如：在中国的明清时期， 国家的政权一般只到达县这一层面，但是权力的渗透仍可以达到基层。显然，达到这样的渗透不是依靠正式的行政管理，而是依靠乡绅和家庭两种组织。古代中国是依靠家庭对臣民进行道德化，依靠血缘关系进行社会控制，乡绅是基层的道德专家，其管理的权威并非来自国家而是来自道德，当然这种道德权威和国家的道德权威存在内在的一致性。以上两种组织并不是现代旨趣的市民社会，但这已经可以说明，在正式的行政管理组织和其他的非正式的行政管理组织之间存在替代，选择乡绅和家庭代替正式的行政管理是交易成本比较的必然选择。中国目前正在大力推动基层民主和基层自治，无论是基层民主还是基层自治，目的主要是以下两个：一是培育市民社会自治自理的能力，二是在培育市民社会的基础上力求调整原来的行政管理的权力边界。
合理的权力边界可以节约政府行政管理成本，达到权利和权力的帕累托最优。 从国家行政管理和市民社会的角度考察，权力的边界应设定在权力在公领域运行的边际制度成本等于私领域（市民社会）的制度边际成本。
概前所述，行政改革的边界约束主要有：一是来自政治国家的价值层面的约束，二是在市民社会和行政管理之间的替代遵循边际成本持平原则，三是在权利和权力的划分上同样适合经济学的边际原理。以上的分析是在政治国家和市民社会的理论框架下展开，所阐述的是权力的外约束，同时也是权力的价值（目的）约束，即公权力应如何确定其价值边界。
（二）权力的内边界
1.权力的内部分层。权力的内部边界是指行政组织内部应如何配置权力，即行政组织应构筑怎样的权力结构。权力结构要处理中央和地方、集权和分权等一系列问题。无论怎样的权力结构，最终都可化约为一个“元问题”，即权力是集权还是分权的选择问题。不可否认，任何权力结构都不能够单极化，不存在纯粹的分权或者集权。首先是因为人的理性是有限的，单一的权力主体（纯粹的集权）没有能力处理一切细枝末节；纯粹的分权同样不可行，因为这意味着高昂的无法承受的协调成本和混乱带来的效率损失。在集权和分权之间有一条合理的界线，这条界线将导致权力结构的帕累托最优。
集权和分权的关系可以转化为高位阶的权力如何界定低位阶的权力。 低位阶权力被界定的内容，相对于低位阶的权力行使主体来说就是“权利”，集权和分权仍然是权力和权利的问题。除此之外，高位阶的权力和低位阶之间的关系是一种委托代理关系。具体而言，高位阶的权力是委托者而低位阶的权力是代理者。对比政治国家和市民社会，根据社会契约论，政治国家是代理者而市民社会是委托者。基于这样的假设，有效的权力结构首先应该是代理成本最低的结构。
问题是，在共时性的维度，权力的边界是如何确定的？
2.共时性的权力的内部边界。承前所述，权力内部可以分层为高位阶和低位阶的权力，两者之间的关系是委托代理关系。似乎只有代理成本最低的权力结构（边界）才是最佳的边界。制度学派的康芒斯曾把制度内所有的关系类型分为3种：管理、交易、限额。在行政组织内部，人与人之间的关系归根结底是一种管理关系，下级的行动必须基于上级的权威。行政组织是根据公权力提供公共产品，在这过程中选择集权还是选择分权提供公共产品其实是制度成本的比较问题，即分权和集权对应不同的管理成本，两者之间存在边界，在价值同等的条件下，管理成本最低而又能提供同等的公共产品无疑是最优的制度安排。具体而言，管理成本包括以下几个方面：监督成本、决策成本、执行成本和协调成本。（注：本文“四个成本”的建构参考了埃莉诺·奥斯特罗姆：《制度激励与可持续发展》，三联书店2000年版，第138页。）
探索集权和分权的边界线， 其实就是在探索集权和分权两种不同的制度安排中不同的边际成本（即上述4个成本）之间的边界线。制度是一种稀缺资源。 集权或者分权的制度安排及其供给都适合边际成本递增线。两种制度安排在不考虑价值因素下，可根据成本的大小互相替代。根据古典经济学的理论模型，当两者的边际成本相等时，即是集权和分权的边际线，在这一边界线上制度的运行成本最低，单纯从经济的角度考察，此时权力内部结构呈帕累托最优状态。
一直以来，中国的行政改革都是在非此即彼的抓权和放权之间进行选择。 而经验显示往往“一抓就死，一放就乱”，原因在于不存在单极最优。选择集权还是分权来自两种制度安排成本的比较。在行政权力的内部界定中，无须考虑权力的价值因素，而倾向于纯技术的界定。这种纯技术的界定将求诸于法律技术，行政改革应该在法治背景下展开。
二、权力边界的现实选择
由以上的阐述可知，行政改革的权力边界的重新界定， 包含两大方面：一是权力的外边界，二是权力的内边界。中国和西方由于不同的历史传统和不同的制度背景，对行政改革中在外边界和内边界界定的孰先孰后、孰重孰轻的问题上作出了不同的选择。
（一）西方行政改革实践：双边界调整
进入20世纪以来，西方各国先后进行了行政改革。 尽管各国具体的改革进程和改革安排不同，但仍然具有一些共同之处：在行政权力的边界重新界定上都偏重于双边界的调整，既调整行政权力和市民社会之间的边界，又对权力内部进行重新的划分和界定。首先是将一部分原来由公权力运行的空间腾挪出来，交付给市场。最典型的是英国，英国推动了国有企业私有化的进程，国有企业的产值占国民生产总值比重由1979年的10％下降到目前不足1％；拥有股份的股民的数量也由1979年300万增加到1000万；近100万的原国有企业职工转为私有企业职工。同时，英国还积极实行合同出租的制度创新，将原由政府包揽的事务通过合同出租的形式将其转移给市场。其次，将原来福利性、服务性的事务通过授权等形式转移给私营企业或者非盈利性组织，从而实现服务社会化。比如：政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私人资本到政府包揽的社会保险、退休保障、中小教育、医疗服务等公共事业领域，或者以招标的形式吸引私营企业提供各种服务，等等。再次，注重权力的内部边界的调整，主要体现在：（1）精简机构。如英国60年代末70 年代初的改革将政府部门的机构精简到21个。（2）精简人员。如德国统一后的行政改革，到1993 年原东德地区公务员从210万降至130万，减少38％。（3）调整中央和地方分权。
（二）中国行政改革实践：偏重内边界的调整
中国迄今为止共进行了7次行政改革。总体而言，中国行政改革偏重内部权力结构的调整。（见表1）（注：根据张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第391—413页整理而成。）
表1
时间改革的主要内容
第一次改革 以加强中央集权为中心
（1952-1954）
第二次改革 权力下放；精简调整
（1955-1956）
第三次改革 收回下放权力；强调集中统一；
（1960-1965） 干部精简
第四次改革 改革领导体制；精简机构；
（1982）精简干部
第五次改革 转变政府职能；原则：政企分开，在
（1988）转变职能的基础上定机构定编制
第六次改革 职能转变；重新界定内部权责，
（1993-1996） 精简人员
第七次改革 转变政府职能；调整政府组织结构
（1998）
由右表可知， 中国行政改革的演进路径是从权力的内边界的调整逐渐开始调整权力的外边界。前4次的改革基本上没有涉及权力外边界的调整， 而从第五次改革开始，“转变职能”开始走上中国行政改革的历史舞台，这标志着一个新的开端。笔者以为这是在“精简—膨胀—再精简—再膨胀”多次试错之后，寻找新的突破口的必然选择。调整权力的外边界一般趋向于权力的收缩。前面已有论述当市民社会的组织成本低于政府的行政管理的成本时，公权力的边界必然向内收缩。而调整权力的内边界所做的努力极为有限，其或许可以解决权力内部的最优配置，实现权力结构的帕累托最优，但由于权力退出之后（职能转变）市民社会假如无能力接管，反而行政组织的权力会趋于扩散，即权力的边界向外推，导致行政组织膨胀。对比中西方的背景，中国选择以权力的内界定为切入点有其历史依据。 首先是中国市场发育不完善，这体现在两个方面：一是市场的实体性组织发育不完全，二是市场的制度不完善。这主要是因为：（1）中国探索建立社会主义市场经济体制的历程还不够长，无论从支持市场发育的其他要素（如理性文化、法治环境、民主政治）还是市场本身都缺乏历史的积淀。另外，中国的民间组织（第三域）必须有一个成长的过程。和美国相比，美国民间的自治组织十分发达，托克维尔曾在《论美国民主》里将其原因归纳为：地理环境、法治（制度）、民情习俗（心理习惯）。美国1995年的非营利性部门花费近5020亿美元，大约是国内生产总值的6.9％。（注：[美]莱斯特·M.萨拉蒙著，贾西津、魏玉等译：《全球公民社会——非营利视角》，社会科学文献出版社2002年版，第285页。）而中国在20世纪50年代初全国性社团只有44个，1965年不到100个， 地方性社团在此期间有600个，1992年地方性社团有18万个，全国性的社团为1200个，1997年全国县级以上的团体发展到181318个，21404个在省域内活动，1848个在全国范围活动。（注：俞可平：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，社会科学文献出版社2002版，第2页。）由此可知，中国在第五次改革才提出转换职能和中国民间组织的发展情况密切相关。（2）历史惯性和执政党的选择。 中国共产党在革命战争时期积累了大量的组织、动员、权威资源。进入社会主义建设时期以后，执政党为了防止权威资源的丧失，继续保持权力的渗透性以及保证改革的稳健进行，从调整权力结构入手，提高政府权力的效能，增强政权的合法性成为了其必然的选择。事实也证明，没有一个强有力的“利维坦”，改革通常会陷入泥沼，如俄罗斯。
中国行政改革的历史选择是从权力的内边界开始逐渐过渡到权力外边界（国家—社会）的调整。确定权力的外边界是行政改革的目的，同时也是彻底的行政改革的必走之途。
但是，本文所探讨的还只是一种理想中的行政改革的演进路径， 在现实中是否能够依照这样的路径演进，换言之，这种演进是否可能仍然是一个问题。任何一种制度变迁都有其内在的阻力。诺斯曾将意识形态作为考察制度变迁的一个重要变量。不可否认，意识形态刚性是行政改革（制度变迁）的阻力之一；同时，行政改革涉及到利益格局的重置，内在的利益分配不均衡也是牵绊行政改革的阻力之一。除以上两点，行政改革是一种基于政治制度变迁的回应型变迁，制度本身是否具有变迁的活力，也是考察制度变迁阻力大小的一个重要参数。关于中国政治制度的归属性问题，有外国学者将其划入“追求‘权威主义——技术官僚——动员’战略的‘渗透性——激进——权威主义’”（注：詹姆斯·汤森、布兰特利·沃马克著，顾速、董方译：《中国政治》，江苏人民出版社2003年版，第129页。）。不管这个模式在多大程度上符合事实，但用权威主义去描述，和真实情况不会相差太远。就中国现实的政治环境而言，一个不可回避的事实是：一党执政、多党参政，这符合中国现实的国情，执政党全面渗透到每一个组织，（注：关于党政关系的历史考察可参见陈红太：《从党政关系的历史变迁看中国政治体制改革的阶段性特征》，载人大复印资料《政治学》2004年第1期。）由此而来的特征是：社会事务的政治化、官僚系统的政治化、公共权力组织的政党化。权力的运作模式则是“权威—服从”式的，行政改革的外边界的外推首先要转变的是权力运作模式，即在某些领域从“权威—服从”权力模式转变为一种来自于协商和谈判的权力模式，这是行政改革外边界调整首先要遇到的障碍。“批判的武器不能代替武器的批判”，理论能否在现实中铺陈，需要实践者不断地探索。
三、结束语：双重性的行政改革
无论是权力的外边界还是权力的内边界，涉及的都是一种利益的重新分配， 前者是国家和社会之间的利益重新分配，后者是行政组织内部权力（利益）的一种重新分配。而将行政改革仅仅理解为一种利益的重分配似乎并不切题，任何一种分配的方案最终都会转化为一种利益格局，这样的理解是一种静态的理解。彻底的行政改革应该是能够使整个系统动起来，具有新陈代谢的生命力。而条件是：市民社会和政治国家之间存在博弈，行政组织内部存在博弈。因为只有不断地互动才会不断地克服制度刚性。存在博弈的条件是：有一个充满生机的市民社会和一个充满活力的行政系统。一个充满生机的市民社会至少依赖于这样的两个条件：一是市民社会拥有一定界限的制度设计的话语权，这个权力并非来自行政系统而是来自宪法层面的“元规则”；二是拥有一定制度生长能力，这依靠市民的素质（如自治意识、法治意识、民主观念）和社会内在的本土化的伦理资源和文化资本等。一个充满活力的行政系统则至少具备以下的两个特征：制度有足够的弹性和制度具有自我更新的能力。
始终不能忽略的是，行政改革只是大系统中一个子系统的制度变迁。 因此行政改革具有双重性：一是行政改革首先是一种有意识的自主选择，二是行政改革是对整个系统其他的制度安排变迁的一种回应。根据回应的类型和自主选择的类型，行政改革可以分成以下4种类型。（见表2）4种类型的本质区别在于是对内边界调整还是对外边界调整，由以上的分析阐述可知并不存在一种固定静态的权力边界最优，而只遵循某种边界约定的动态最优。这种动态的最优仍然是一种理想中的最优，在经验的世界里须以不断地进行试错、不断进行反思的形式予以靠近。如前所述，这不但依赖支持制度的本土资源，同时制度内部要素的特点及构成也极为重要。准确地把握行政改革的双重性，才能合理界定权力的最优边界，才能前瞻性地获知行政改革未来的轨迹。
表2
回应类型积极消极
自主选择主体
市民社会
社会主导型 社会消极回应型
行政官僚
国家主导型 国家消极回应型
标签：政治论文; 市民社会论文; 公权力论文; 社会结构论文; 中国边界论文; 分权管理论文; 社会改革论文; 行政管理论文; 边际成本论文; 政治社会学论文;