社会发展与政府职能转变，本文主要内容关键词为：社会发展论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代化并不是仅仅追求经济的高速增长，还应包括社会发展。社会发展在现代化过程中有着不可或缺的地位和不可替代的特殊作用。在人类即将进入新世纪的时候，社会发展已成为世界范围的重要话题。1995年3月， 全世界一百多个国家的首脑及高级官员来到哥本哈根出席冷战以后的首届社会发展世界首脑会议，会议的主题是向贫困等社会问题宣战。同年金秋，来自全世界的3 万名妇女在中国首都出席第四届世界妇女大会，这个以提高妇女地位、保障妇女权益为宗旨的大会，其人数之多、影响之广是前所未有的。在中国，社会发展是近几年两会关注的焦点。党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，把社会发展放在非常突出的战略地位加以审视，明确提出了社会发展的总要求和基本政策，具有特别重要意义。
严格而言，社会发展有广义和狭义之分。广义的社会发展是指经济增长和社会发展两项事业的总和；狭义的社会发展，是指经济增长以外的社会事业的进步，主要内容包括控制人口、缩减贫困、发展教育、卫生保健、劳动就业、社会保障、公共安全、社会稳定、民族团结、生态保护。工业革命以来，尤其是本世纪以来世界范围迅猛的经济增长，并没有同时很好解决生态环境恶化、贫富悬殊、犯罪剧增等社会问题，因而阻缓了社会持续进步。国际社会开始对片面强调经济增长提出质疑，主张社会进步必须注重全面发展，即经济增长与社会发展的协调与齐头并进。
一、社会发展何以成为世界共同的课题
十九世纪末，人们是以满腔热忱来企盼新纪元的到来。的确，廿世纪人类创造了新奇迹：经济高速发展，卫星上天，通讯技术日新月异，许多危及生命的疾病得到根除。与此同时，人类一天也没有摆脱经济增长过程中社会问题的羁绊，人类为此付出了极大代价。
从纵向看，廿世纪除两次世界大战对人类生命和财产造成极大摧残和破坏外，各种大量的社会问题的产生和滋长，冲撞了社会秩序，破坏了生态平衡和环境。第一次大战以后，美国经济呈现一片兴旺发达景象。作为美国经济发展重镇的芝加哥，却面临了严重的犯罪问题。工业化及城市化吸引了大量农村人口和外来移民，多民族和多种族同处一城，结果造成大量的诸如贫困、卖淫、犯罪、种族冲突等社会问题的出现。大量青少年犯罪团伙竟达1300多个。黑社会组织控制或直接参与的卖淫、贩毒、违法制酒等违法犯罪活动，是芝加哥城在以后几十年中存在的不光彩一面。英国大量社会问题早已在十九世纪中下叶已显露出来。进入廿世纪，贫困、医疗、污染和犯罪一直是英国政府面临的问题。到五十年代，伦敦城市上空还是黑烟滚滚、蔽天遮日，伦敦成了名副其实的雾都，泰晤士河成了黑河。二战后日本在经济复兴中面临历史上未有的持续上升的青少年犯罪，又要对付严重的工业污染，以至于到70年代东京街头还出现过头戴空气过滤器的景象。
从横向看，当今世界各国，不管是发达国家还是发展中国家或多或少存在社会发展问题。生态、贫困、就业、治安、道德等方面的问题是各国力图解决的棘手的现象。
沙漠化、大气臭氧告竭、酸雨肆虐、地球升温已成全球性生态问题。在非洲，撒哈拉沙漠化在五十年内减少了100万平方公里， 目前仍以每年6万平方公里速度继续扩大。发达国家产生的生活垃圾、 工业垃圾甚至是核废料对环境造成极大污染。
目前世界上有10多亿人缺少基本生存条件，每年有1800万人死于贫困。每年有4万儿童因食品缺乏或因病得不到治疗而死亡。 在世界人口收入表上，20%的富人与20%的穷人的收入差距在60 年代是30 倍， 1991年增至60倍，1995年为150倍。10 亿富人（多数人在发达国家） 拥有80%的世界总收入，而生活在最低层的10亿人只占总收入的1.5%。 即便在欧美，生活在贫困线下的人口占总人口15%。
在世界30亿劳动力人口中，有1.2亿人处于失业之中。1994 年经合组织25个国家的失业者达3500万人，失业率为8.5%；欧盟95 年失业率约为10%；美国黑人失业率比白人高出两倍。
发达国家的犯罪率近十年处于高位，发展中国家节节攀升。美国为对付犯罪所花费用一年达6千多亿美元（94年）； 发展中国家犯罪率增加速度要超过国民经济增长率。自1981年出现艾滋病以来，1994年全球有1700万人感染艾滋病病毒，有400万人是艾滋病病人，预计到2000 年全球将有4千万人染此疾病。1994年全球有吸毒者达2亿，每年有30万人死于毒品。毒品交易每年达4千亿美元，占世界贸易额的15%。 全世界的精神病患者达5亿。
上述社会问题，伴随工业化及城市化而来，有的与不合理的工业布局有关，更重要的是没有考虑到在发展经济的同时，有预见地采取措施防止社会问题的大量滋长。早在二战期间，英国率先把社会安全法作为解决贫困、犯罪等社会问题的有效途径，这即是著名的贝弗利奇报告（《The Beveride Report》）。六十年代出现了著名的罗马俱乐部， 这一震惊世界的非正式国际协会认为：经济增长乃至人类进步是有极限的，“人类处于转折点”，认为人类未来正受到人口、工业、污染、粮食、资源消耗等五大因素的严重制约；必须建立新的世界模式重描社会进步的蓝图，使世界“实现一种具备全球性经济、社会和生态平衡的协调状态”。〔1〕罗马俱乐部的社会发展观引起各国政府和学术界的重视，人类未来研究很快成为热点，研究成果层出不穷，对八十年前中期的中国经济学界也产生过一定影响。冷战结束后，发展成为全球性呼声更大的愿望，1995年社会发展世界首脑会议的召开是时值必然。
二、中国社会发展问题和社会发展战略
“经济增长第一”是改革开放以后中国实事上的发展战略。这对于一个贫困落后的中国来说，发展经济和摆脱贫困理所当然是头等大事，“贫穷不是社会主义”已成为中国人民的共识。改革开放的十七年来，中国经济取得举世瞩目的成就：国民经济增长率达到9.8%， 提前完成国民生产总值比1980年翻两番的目标，城乡人均实际收入比1980年提高了130%；同时，社会发展水平从1989年的世界第71位上升到1992 年的67位，综合国力得到增长，科教文卫体各项社会事业也取得了显著成绩。但是在发展经济过程中，伴随着多种社会问题的产生，特别明显是以牺牲生态环境作为代价，经济与社会出现不协调现象，在许多地区是不鲜见的。一些社会问题的聚合作用导致的不稳定因素，影响了社会全面发展及社会日常秩序。主要社会发展问题是：
1.人口增长过快 1994年底我国人口已达12亿， 比1978 年增加2.36亿，年均增长1500万，自然增长率在11.2‰左右，提前达到2000年的预期人口数。庞大的人口基数和较快的增长率。消耗了创造的大量物质财富，使人均粮食、耕地、森林占有率仍处于世界排名后列，给衣、食、住、行等基本需要的满足以及就业、教育、医疗、福利等事业造成了很大压力。
2.贫困和贫富差距依然严重 到今年我国还有7000万人口处于绝对贫困之中，他们的人均年收入不到300元。3000 万城镇职工人均收入只有全国平均水平的50.8%。企业富余和破产企业中游离出的2000万职工的生活相当困难。沿海地区居民收入与中西部地区差别甚大，并呈扩大之势；5%的高收入者与5%低收入者之间的收入悬殊不亚于发达国家。
3.教育拖了后腿 几十年来， 教育投资占国民生产总值的比例在3%以下，比中等和发达国家少2～3个百分点， 庞大的受教育面和绝对数较小的教育经费，不仅与发达国家相形见绌，而且与9.8 %的经济增长率相比极不相称。目前我国仍有15岁以上的文盲1.8亿人， 占总人口的16%。中小学生流失严重。老、少、边、穷地区教育事业难以为继，拖欠教师工资情况严重。国际经济竞争的关键是人才竞争，经济和发展的主要因素是人的素质。落后的教育对中国现代化自然是个不利因素。
4.生态、环境遭到破坏 城乡生态遭破坏主要因工业污染、生活垃圾和沙漠化等因素引起。1993年全国废气排放量达11万亿标立方米，废水排放量在350多亿吨；半数流经城市的河流遭到中度以上的污染； 全国7大江河与5大湖泊有20%～30%的水体受到污染。农田被三废污染1.2亿亩。到1993年草原退化已达9千多万公顷，占可利用草场面积的三分之一以上农田；被污染面积达6.6万公顷。 据专家估计严重的环境污染和生态破坏对人、劳动生产率造成的损失达每年2千亿元。
5.犯罪、吸毒、卖淫等标志性社会治安问题十分严重 犯罪，在以往十七年中一直是个大问题，刑事发案率年均上升10%左右；重大刑案每年以20%的速度上升；经济罪犯和腐败分子越抓越大，犯罪种类已与国际接轨，某些沿海城市、内地农村治安恶化，群众缺乏安全感。几十年来一度绝迹的吸毒和卖淫如洪水涌来。在云南、广西及西北、沿海城市中的被查到的吸毒者达四十万，青少年占其中80%；从事卖淫和变相卖淫的女性难以计数， 以致女性劳教场所人满为患； 性病报告患者到1994年30万例，比1993年增加20%。
社会发展问题，尤其是那些与人民日常生活和公共权力运作有关的问题对社会秩序、社会稳定乃至改革开放大量产生着负面作用。这已是有目共睹。社会发展问题引起了广大群众的极大关注；1994年据对京津沪1500 名市民随机抽样调查表明， 市民最关心的社会问题是：住房（14.77%）、廉政（11.05%）、工资（10.68%）、价格（10.44%）、通货膨胀（10.01%）、子女教育（7.73%）、社会治安（6.63 %）、贫富分化（5.52%）、社会保障（4.42%）〉〔2〕近年来， “两会”代表对社会问题予以高度重视，议论的五大问题是腐败、通货膨胀、治安、教育、贫困。可见，社会发展问题是众所关心之事。如果再不重视经济增长中出现的众多社会问题，社会全面发展是不可能的，经济增长也是难以持续的。
针对上述社会发展问题，结合其它国家现代化过程中的经验，党在制定“九五”计划及2010年远景规划时，高度重视了社会发展。大胆采纳了当前国际和学术界通用的关于人类进步的新理念，即可持续发展和全面发展观，明确提出今后相当长时期内的社会发展要求、任务和政策，这在历史上是少见的，将对中国可持续和全面发展产生深远影响。《建议》概括的我国社会发展主要任务是：控制人口增长、提高生活质量、扩大劳动就业面、完善社会保障、加强环境保护。为实现这一任务，提出了与之相配套的一系列政策，主要是增加收入、鼓励储蓄和适度消费政策；以地方为主的社会发展管理体制政策；多渠道广泛筹资的政策；经济政策与社会政策相协调的政策。社会发展抓住了当前主要的社会问题及其与经济增长不相协调的主要方面，而社会发展政策为任务的完成提供了体制、组织、资金的保证，政策之间相互联系和相互促进，必将对任务的完成起保证作用。
三、促进社会发展要解决的两大问题
重视社会发展，加速现代化实现，已是一项重要战略。完成这一战略，必须在宏观上解决两大问题，即观念转变和政府职能转变。观念转变是改变单一经济增长观，树立可持续发展和全面发展的观念；政府职能转变是从微观经济统制转到宏观经济调控，从把社会发展当作软任务转到硬任务上面来。
1.树立可持续发展观和全面发展观 可持续发展和全面发展观是近几十年来人们在探索发展经济中汲取诸多经验教训中得出的重要结论。本质上，可持续发展和全面发展都要强调经济增长与社会发展的相互协调，以达到社会全面进步。可持续发展是八十年代兴起的发展理论，这种理论不主张经济的持续不断的上升，即短期和中期保持社会总供求基本平衡和宏观经济稳定，而是在谋求经济增长与人口、资源、环境的协调，以实现经济和社会的长期可持续发展。可持续发展观与罗马俱乐部观点并无二致。社会全面发展是针对传统的片面追求经济增长的观念，认为发展进程中，经济增长和社会发展都要得到重视，而且两者在发展速度、规模和效益上能做到有规划、按比例、协调有序地进步。
可持续发展观和全面发展观，就是强调社会发展对文明进步、对经济增长有着不可替代的作用，做到经济与社会同步协调，才能确保人们免受失调、失衡及冲突的侵害；就是强调人的生活和发展不仅需要物质基本满足，还有精神的、生态的、人文的、安全的需要。目前我们国家实行“以经济建设为中心”的方针，不是说要等经济发展之后才来促进社会发展。社会是个有机整体，需要各项事业的配合和协调，相互促进；除有以企业为主体的经济取向的行动外，还需存在非经济的人文行动，以配合和约束纯经济行动。经济增长不等于社会发展，经济增长也不会自动推动社会发展，相反需要对社会发展去规范经济增长。社会发展的大量工作是由地方政府来完成和管理，对于热衷于经济建设和增长的地方政府来讲，尤要树立全面发展的观点，力图避免牺牲生态、教育等社会发展因素来保障经济增长。
2.积极促进政府职能的转变，是完成社会发展的必要保证 如果说经济的主体是企业，那么作为涉及众人利益的社会发展的主体必是政府。长期以来，政府把企业作为行政组织加以微观的具体管理，即实行高度统制的计划经济；各级地方政府无不把经济增长、经济效益作为硬指标纳入政府实绩考核的头号内容。其结果，经济活力受到体制制约而僵化、地方经济保护主义盛行、经济和社会明显脱节，社会发展变成了软任务或不十分重要的任务，大量的社会问题出现并对社会进步产生副作用。这一现象与政企不分、企业行政化密不可分。
《建议》已考虑到进一步转变政府职能的迫切性，指明了改革方向。在经济增长方面，提出要“转变政府职能，形成以间接方式为主的宏观调控体系”，“增强国家宏观调控能力”，并认为“政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织”。这一按政企分开原则实行的政府职能转变，除给企业松绑把企业最终推入市场体系外，重要意义还在于：一、政府经济管理职能已从无所不包的、直接的微观控制转到间接的、宏观经济调控上来。这表明政府正逐步向国际通行的一般政府职能靠拢，可以致力于制定公平竞争的市场原则，加强国民经济的宏观管理。二、从对企业微观管理摆脱出来以后，可腾出一只手加强政府职能空间中的薄弱面——社会发展。
社会主义市场经济的政府职能，不是为“法人”谋利，更不是为某个具体“法人”谋利，政府并不关心某个企业兴衰停转。政府的职能是制定社会竞争的公平合理的规则，让经济实体去自由竞争。政府行为应远离具体的企业经济行为和自然人的经济行为，这是政府职能转变、真正实现政企分开的基点之一，这也是国际上管理国家的通则，是一种成功的可以借鉴的经验。具体而言，社会主义市场经济下的政府职能应是：（1）制定和实施税收制度， 这是政府运行和社会发展的经济支柱和基本保证。（2）确立竞争的游戏规划。（3）制定产业政策，利用税率和税收促进产业健康发展，保持经济总供给的基本平衡。（4）促进社会发展。前三项属于政府宏观经济调控职能，后者是政府的社会管理职能。作为社会发展的主体，政府对社会发展管理有别于对经济的管理方式，那是宏观和微观、间接与直接的结合。宏观方面，政府社会管理职能是：制定与经济增长相匹配的社会发展战略、规划及政策；制定社会发展总体及具体事业的法律、法规；建立健全社会发展管理的组织体系，督促各级政府完成社会发展规划及目标；为国家重点社会发展事业提供资金。微观方面，按管辖地域分解社会发展目标，把社会发展的具体内容落实到基层、社区；多渠道筹集发展资金，并使其用好、用活、增值；监理从事公益服务的中介组织和基层管理组织及活动的成效；搞好每个基层、社区的各项社会事业的配套和功能发挥。
谋求现代化过程的中国，社会发展不应落后于经济增长，社会发展是可持续发展和全面发展的不可缺少的内容。政府在调控宏观经济，确保供给总量平衡的同时，应当花大力气注重社会发展事业。社会发展的主体非政府莫属，社会主义市场经济中的政府更应重视社会发展。
注释：
〔1〕（美）D.美多斯，《增长的极限》第148页，商务印书馆1984年版。
〔2〕《社会学研究》杂志第29页，1994年第2期。