我国养老保险体制改革的财政学分析，本文主要内容关键词为：财政学论文,养老保险论文,体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与世界上许多国家一样，我国自20世纪80年代起实施的计划生育政策，使我国的人口年龄结构不断演变为“蘑菇状”的老龄化人口年龄结构。《光明日报》2003年2月17日报导，“据有关部门最新统计，中国60岁以上的人口已超过1.32亿，占全国总人口的10%，已经进入老龄化时代。”另根据有关预测，中国到“2050年，总人口15.22亿，其中劳动年龄人口9.39亿，60岁以上人口老人4.38亿”，“2050年，65岁及以上人口比重20.8%”；另一方面，我国养老保险体制目前所实行的社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，由于在具体的实践过程中没有能够合理地承认和消化新旧制度转制过程中的成本，导致了统账结合的部分积累制名不副实，空账问题严重。因此，我国已经并即将更为严峻地面临着人口老龄化所带来的养老保险体制的财务平衡问题。所以，我国必须寻找一条可以规避不足清偿风险，消化转制成本，实现体制长期平衡的改革之路。
为实现养老保险体制的长期财务平衡，学者们提出了许多进行改革的应对举措，包括：由现收现付制向基金制转轨、降低养老保险金发放水平、增加养老保险税以及推迟退休年龄等。进而，学者们还对这些应对举措的利弊得失进行了探究与商榷。如袁志刚、葛劲峰就曾从经济学的角度指出，我国目前仍处于宏观经济有效需求不足期，加速养老保险体制由现收现付制向基金制转轨尚为时过早。在他人研究的基础上，本文试图从财政学（注：关于财政和财政学，不同时期、不同学者有着不同的认识。自由竞争时期，在西方财政学界占统治地位的古典学派认为，财政是政府收入和支出的管理，而财政学是政府收支管理的科学。古典学派着重于探讨政府的收支分配活动，既不强调财政与经济的联系，也不去揭示分配活动背后的经济关系；混合经济时期，财政及财政学的定义发生了重大变化。哈维·S·罗森认为：“财政学是研究政府税收和支出活动的经济学分支。”“财政学，也称为公共部门经济学或公共经济学，以政府收支活动及其对资源配置和收入分配作为研究对象。”财政学成为研究公共部门经济的科学，尤其着重于财政政策对总体经济的影响。本文“财政学分析”之“财政学”采用哈维·S·罗森的定义。）的角度，对我国现行养老保险体制的财政困境及其改革之路作浅显分析。
一、现行养老保险体制概述
根据基金的管理和支付，养老保险体制可以分为三类：现收现付制、完全积累制和部分积累制。
1.现收现付制。是政府用在职职工的缴费来支付已退休老年人的养老金，并承诺该时期在职职工老年后的养老金支付。在现收现付制度下，老年人的养老金实际上是以隐性债务的形式存在的，即退休老年人的养老金债务由当代在职职工的养老保险贡献支付。在人口总量变化不大，人口年龄结构合理的国家和时期，现收现付制养老保险体制基本能实现财务均衡，也几乎不存在清偿风险，而且还具有管理简单，能够实现代际之间和同一代人之间收入的再分配的特点；但随着人口老龄化的到来和加速，缴纳养老保险贡献的人数下降，而养老保险受益人数却不断增加，严重的财政失衡不可避免。目前，美国是采用现收现付制的典型国家。
2.完全积累制。是本代人对自己的收入进行跨时间的分配，即将自己年轻时缴纳的养老保险费积累起来，供自己退休后使用。这种模式有较强的自我保障激励机制，在度过人口老龄化高峰时有足够的基金，不存在支付危机，也不会引起代际冲突，国家和资方的负担较小，而且不受年龄结构变动的影响。此外，完全积累制还有利于国家积累资金，是国家调控中、长期宏观经济的手段。但它的缺点也是非常明显的，即它不但难以抵制通货膨胀的影响，面对基金保值增值的压力，而且基金投资和管理的难度大。当今采用这种制度的典型国家有智利、新加坡等。
3.部分积累制。是介于现收现付制和完全积累制之间的一种混合模式。在这种模式下，社会养老保险分为两部分：社会统筹部分和个人账户部分。社会统筹部分实行现收现付制的财务制度，个人账户部分实行完全积累的财务制度。这种混合模式在理论上既可以保持现收现付制的代际转移和收入再分配功能，又能够发挥完全积累制刺激个人缴费积极性、培养个人责任心以及提高储蓄率等作用。同时，混合模式还能克服现收现付制无法应付的人口老龄化和完全积累制没有再分配功能的缺陷。因此，部分积累制是一种比较理想的模式，目前很多国家的养老保险制度都朝这个方向改革，我国亦不例外。
但我国现行的养老保险体制实际上仍然是现收现付制。尽管1997年以来，我国确立了“统账结合”的混合养老保险模式，但由于转制成本问题，加上我国目前经济中存在的种种不利于积累制运行的障碍，实行个人账户的积累制部分在我国尚难以运作，个人账户其实还是“空账”。因此，我国现行的养老保险体制仍主要是现收现付制。
二、现行养老保险体制的财政困境
我国现行的现收现付的养老保险体制，无疑不能应对人口老龄化所带来的财政失衡。更为严峻的是，我国目前的财政理论、财政收入结构、养老保险费的征缴及财政支出结构，都无力应对即将到来的严重财政失衡，现行养老保险体制将陷入难以克服的财政困境之中。
首先，传统的计划经济体制决定了国内财政理论界对养老保险理论思考的不足。在西方市场经济条件下，社会主要的经济活动是由无数独立的私人资本在市场机制引导下展开的，作为无数私人资本集中代表的西方政府活动必须符合私人资本的要求，反映私人资本的愿望。这就直接决定了西方财政收支的具体内容表现为：财政收支这种社会性的活动是直接以个人为对象和基础进行的。政府收入是以个人所得税、社会保障税和财产税等为主，政府支出中的相当份额则直接用于个人的社会保障。正是因为用于个人社会保障的基金在财政收支中占据重要份额，特别是因为养老保险在社会保障中占有极其重要的地位，在美国养老保险制或日老年保险(OAI)更是社会保障制度的核心，所以，西方财政理论学界长期以来一直注重对养老保险理论的研究，并致力于养老保险体制改革的实践。与西方不同，在传统计划经济体制下，我国存在的几乎只是资金不属于个人而属于国家的国营经济，而且国营企业不具有独立性，仅仅是行政机构的附属物。这样，整个社会的生产资料几乎都集中到政府手中。国家的财政收支活动本身就具有生产资料所有者运用自身权力的性质，活动的对象也几乎都表现为直接对企业、事业单位进行，对个人直接发生的分配行为很少进行。因而，国内学术界所关注的主要是如何使对企事业单位进行的收支与分配行为更加合理，而很少对与个人联系密切的养老保险理论进行思考与关注。自经济体制改革以来，我国财政收支的对象虽然有所变化，开始注重对个人的收支活动，但由于长期以来我国“缺乏要求个人直接参与和影响政治决策，以及制约与监督预算制定和执行过程的经济理由，从而也就难以形成产生公共选择的财政理论。”所以，无论是个人，还是财政理论界，对养老保险理论的思考及对其体制改革的探讨，仍然显得相对薄弱，仍处于宏观理论研究多，框架体系的定性分析和设计多，定量分析研究少的状态。而且，在已有的定量研究中，把人口变动、经济发展、社会转型等和养老保险联系起来，建立系统模型定量测算的就更少了。显然，这种研究状况难以满足亟待进行的养老保险体制改革的需要。
其次，现有的财政收入结构将是制约养老保险体制改革、导致养老保险体制严重财政失衡的关键因素。根据财政收入的形式，财政收入可以划分为税收、公债和其他收入三大类。其中，税收是中国和西方各国财政收入的主要来源（见表1）。
②（注：中国财政总收入数字来源于项怀诚“关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告”（2003年3月6日第十届全国人民代表大会第一次会议），数字为18914亿元（不含债务收入）。不同文件和档案资料中统计数字可能有些差别。新华网2003年6月25日“我国去年财政收支情况良好，财政收入18903.64亿元”一文中的统计数据为18903.64亿元；税收总收入数据来源于国家税务总局“税收收入年报”(http：//www.chinatax.gov.cn)，数字为17003.5亿元。）
资料来源：马骏.西方财政实践[M].北京：中国财政经济出版社，1997.393.
从表1可以看出，要分析中国的财政收入结构，应主要分析税收收入结构。我国自1994年税制改革以来，虽然税负更为公平、税制更为简化、分权也更为合理，但与西方发达国家相比，我国新税制存在的一些缺陷仍十分明显，有待于进一步完善。西方各国的税收收入主要由个人所得税、公司所得税、社会保险缴款（又称社会保险税或社会保障税）、遗产税、物品及劳务税组成。除丹麦、意大利两国外，社会保险缴款在税收收入中占有极其重要的地位（各种税收收入占税收总额的百分比见表2）。
表2 各种税收收入占税收总额的百分比（1994年）
国别 个人所得税 公司所得税
社会保险 遗产税 物品及劳 其他 全部
缴款
务税
法国
14.0 3.745.85.327.14.1
100.0
德国
26.5 2.939.12.828.7- 100.0
英国
27.5 8.018.310.6
35.30.3
100.0
荷兰
20.1 7.242.84.025.50.4
100.0
美国
33.5 8.829.211.3
17.2- 100.0
日本
24.5 16.1
33.611.1
14.40.3
100.0
资料来源：朱明熙.西方财政研究[M].成都：西南财经大学出版社，1999.152.
与西方各国不同，我国社会保障税至今仍未开征，且税种多为税负易于转嫁的间接税。直接税和直接向个人征收的税收收入，在税收总额中所占比例较小。这种情况可从表3窥之一斑。
表3 1998～2002年各税种收入占税务部门总收入百分比
年份 增值税 消费税 营业税 个人所得 企业所得 外商投资企业和 其他
收入④ 收入⑤ 税税
外国企业所得税
199843.69.4 18.1 3.8
9.6 2.1 13.4
1999③ 44.58.6 1.7 4.2
10.2 2.2 28.6
200044.17.2 15.6 5.4
11.9 2.7 13.1
200149.16.6 14.4 6.9
14.7 3.6 4.7
200236.96.2 14.5 7.1
11.6 3.6 20.1
③（注：国家税务总局1999年的公布数据有误。税务总局“1999年税务部门组织收入分税种情况表”的总计为99204827万元，而实际上，各种税收的综合为83935827万元，差额为15269000万元。）
④（注：2002年增值税收入的实际名称为“国内增值税”。）
⑤（注：2002年消费税收入的实际名称为“国内消费税”。）
表3显示，我国税收中，直接向个人征收的税收收入在税收总收入中的比例，虽然逐年上升，但所占比重仍然很低，特别是作为现代社会保障制度实施主要资金来源的社会保障税的未开征，使得我国财政难以“专款专用”，而且在其他支出项目的支出要求不断增加的情况下，很难将大部分资金用于个人社会保障，从而制约了养老保险体制的改革。而且，如果我国目前的税收收入体制保持不变的话，在人口老龄化到来或加速之时，由于财政统一协调管理的困难，它又将成为导致养老保险体制财政失衡的关键因素。
再次，养老保险费征费率的不合理与不平衡是导致我国养老保险体制失衡的又一重要原因。根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发<1997>26号）的规定：“企业缴纳基本养老保险费（以下简称企业缴费）的比例，一般不超过企业工资总额的20%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费（以下简称个人缴费）的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。”可见，我国养老保险金的支付仍是以“费”而不是以“税”的形式进行的，它的征缴、管理、使用由各地劳动和社会保障部门负责，而未纳入国家财政部门的统一管理规划，因而存在费率不统一，缴费率偏高，遵缴率偏低，负担不公等现象。最近的调查和研究表明，由于这些现象的存在，不但老职工的个人账户是空的，而且新职工个人账户资金也被挪用，个人账户普遍成为空账，从而使得社会对已退休者和在职职工的隐性债务显性化，增加了社会保障风险。特别值得指出的是，直到90年代中期，改革主要是针对企业职工养老制度和公费医疗制度进行，机关事业单位的养老保险制度变化不大，其工作人员个人所缴纳的基本养老保险费的比例为工资的2%，国家承担23.5%。（注：机关和事业单位与职工所承担的基本养老保险费的比例，各地可能有所不同。）机关事业单位养老保险费的缴纳费率，既限制了属于财政转移支付性质的收入再分配，又加剧了我国的财政困难和养老保险体制的财政失衡。
最后，我国当前的财政支出结构也不利于矫正将至的严重财政失衡。由于社会保障税的开征尚处于酝酿阶段，而养老保险费又由各地劳动和社会保障部门负责，因而财政部门无专款用于社会保障。目前，我国财政的主要支出为：基本建设支出、支援农村生产支出和各项农业事业费、国防费、行政管理费、政策性补贴支出，在社会保障方面的支出仅局限于“抚恤和社会救济”。这种支出结构与英国形成了鲜明的对比（见表4、表5）。
表4 中国1999年财政支出数额及比例
资料来源：国家统计局网站，“年度统计数字：2000年财政”(http://www.gov.cn)。
⑦（注：行政管理费中包括公、检、法、司支出和外交、外事支出。）
⑧（注：抚恤和社会福利救济费包括：抚恤支出、离退休费、社会救济福利费、救灾支出等。）
⑨（注：其他包括：增拔企业流动资金、地质勘探费、工交商业部门事业费、政策性补贴支出、挖潜改造资金和科技三项费用等。）
表5 英国1999年预算中各项支出
资料来源：根据财政部税收制度国际比较课题组.英国税制[M].北京：中国财政经济出版社，2000.197.
⑩（注：其他包括：住房与环境130亿元、运输90亿元、预算及其他支出410亿元。）
上述两表表明了中英两国财政支出结构的巨大差异。英国预算用于社会保障、健康和教育的转移性公共支出占预算总支出的58.46%；而中国仅用于基本建设、国防和行政管理的消耗性支出已占总支出的35.78%。这说明，英国的财政支出结构履行着较强的调节收入分配职能。政府公共支出中所发生的资金转移主要是在社会成员之间的资源再分配，资金转移到了特定的领受者手中。英国政府的这种公共支出结构既有利于收入分配趋于公平，又特别有利于保持社会保障体制财政平衡；中国的财政支出结构则履行着较强的资源配置的职能。政府实际上直接以产品或劳务购买者的身份出现在市场上，用其所掌握的资金与其他经济主体所提供的物品或劳务相交换，因而，这种支出结构对于生产、就业、资源配置以及社会总需求有着直接影响。但另一方面，这种支出结构虽然也会影响到国民收入再分配，但这种影响是间接的。因此，中国目前的财政支出结构不利于收入分配的公平。1998年，在大量体制外收入无法在基尼系数中得到反映的情况下，中国城乡合计的基尼系数已到达0.456，超过了国际公认的0.4的警戒线，分配不公平的现象相当明显。同时。因为这种支出结构调节收入分配的职能相对较弱，所以也不利于实现养老保险体制的财务平衡。在养老保险体制改革需要大量转制成本的特别时刻，这种支出结构的缺陷将更加明显。
三、养老保险体制改革的财政学设计
前文已述及，我国养老保险体制改革的关键是：规避不足清偿风险，合理消化转制成本，实现体制的财务平衡。然而，无论是目前的财政理论，还是财政收支结构，都还不能满足目前改革的需要。因此，有必要对现有养老保险体制的改革作框架式的财政学分析。
首先，加强对公共选择理论和与养老保险制度改革有关的财政学问题的研究。公共选择机制本质上是一种把社会成员的个人偏好转换成社会公共选择决策依据的机制。只有充分了解民众的偏好，让民众讨论并参与重大决策，决策才能符合民众的利益。具体到财政学和养老保险体制的改革，就是：惟有加强对公共选择理论的研究，我们的财政收支决策及行为，才能符合民众的利益，才能克服当前财政活动中的各种浪费、腐败、失误、低效等现象，才能真正重视养老保险体制改革过程中出现的与个人利益休戚相关的转制成本消化问题。当然，仅仅有宏观理论研究是远远不够的，必须要对养老保险体制改革过程中所出现的各种财政学问题做定量研究。国内有些学者和机构在这方面已经做出了有益的尝试。如顾志家先生的《上海市退休养老保险制度的模式研究与仿真模拟测算》，在上海市退休职工养老状况万人调查分析的基础上，对养老保险目标模式的可行性进行了定性研究，为我们提供了一个地区性改革研究的范例；江西财经大学和南昌市劳动局联合课题组的《企业统筹与个人账户结合的养老保险制度的研究》，研究了个人账户中的养老基金保值率，确定了职工退休前后保值率的标准，设计和论证了结构式养老金的计发办法，并且对新养老金计发办法的过渡进行了深入、细致的研究。这些定量研究都是相当成功的，但与养老保险体制改革的需要还相差甚远，有关这方面的研究还急需加强。
其次，调整财政收支结构，合理消化转制成本。中国现行社会保障基金的筹集和发放形式不规范，覆盖面窄，统筹范围小，社会化程度低，负担不公平，也不利于国家对社会经济的宏观调控。这种方式继续下去，根本无法实现转制成本的合理消化。为此，必须对社会保障基金的筹集形式加以改革，调整财政收支结构。
(1)开征社会保障税，调整财政收入结构。社会保障税是以一切社会成员的劳动报酬和其他收入为课税对象的一种税种。目前，世界上已有70%的国家开征了社会保障税。社会保障税的征收有利于养老体制的社会化和法制化管理，有利于财政对资金的统一调度，也有利于公平负担。
(2)调整财政支出结构，建立“专款专用”制。与其他税种不同，社会保障税应作为一种特殊税收对待。社会保障税尽管由财政和税收部门统一管理与征收，但收入不计入一般财政性收入，而是进入专门的信托基金账户，通过信托基金的形式实行“专款专用”，用以支持养老金等社会保障支出。这方面美国已有成功的先例。1983年，为了解决出生高峰时期那一代人的社会保障问题，美国政府建立了社会保障信托基金。将社会保障工薪税收入大于社会保障福利支出盈余存入该基金；当高峰期出生人口退休时，社会保障工薪税收入将会小于社会保障福利支出。这个差额可由该基金来弥补。据预测，美国社会保障信托基金总额在2025年之前会一直处于增长状态，届时资产将达到4.9万亿美元，然后将在2040年耗尽。我国由于人口过于庞大，老龄化所带来的问题与美国相比更为严峻，因而仅仅靠储存盈余是远远不够的。因此我国应根据实际需要将盈余部分一分为二：一部分盈余用于储存，以保障最低需要的养老金支付；一部分盈余用于积累，以期增值，合理消化部分转制成本。
(3)营造盈余积累部分安全有效的营运机制和环境。盈余积累部分要在长期内安全营运并保值增值，就必须具备良好的养老基金营运公司。这也是政府财政职能转变的客观要求。现代政府财政的一个重要特征是为社会提供公共物品，不再直接干预经济活动。养老保险虽然具有公共物品的某些特征，但因为它没有同时具备不可分割性、非竞争性和非排他性，所以它不是纯粹的公共产品。因而，养老保险不应该也不再需要完全由政府垄断经营。政府财政部门应授权一些特定的私人机构即养老基金管理公司API(Penion Fund Administrator)来管理，以调动社会成员参与养老保险的积极性。智利在这方面为我们提供了成功的借鉴。“1981年，智利政府决定对现收现付式养老保险制度进行改革，在国内建立了一定数量的养老保险基金管理公司负责经营管理全国养老保险业务，出现了显著的效果。一是养老保险基金投资实际收益率较高，从1981年7月至1994年实际收益率在3.6%～29.7%之间波动，该期间的平均年收益率是14%，大大高于同时期政府统一管理养老金的新加坡(3.0%）和马来西亚(4.6%)；二是养老金积累总额较高，截至1996年8月，智利养老基金积累额已达273.09亿美元，相当于国内生产总值的40%，到21世纪初，智利养老基金总额将与其国内年生产总值持平。”当然，盈余积累部分能否安全营运并保值增值，仅仅靠养老基金管理公司自身的运作是远远不够的，还取决于金融市场、法律监管体系等诸多因素，其中，储蓄能否有效地转化为投资是关键因素之一。目前，中国仍严重存在着存贷差额居高不下、连续降息政策难以抑制储蓄率不断上升和资本外逃等现象，这就意味着中国的储蓄不能有效地转化为投资。换言之，盈余积累部分在这种状况下营运是低效的，甚至是无效的，不能够解决养老保险体制转制面临的财务困难。因而，政府必须运用财政金融手段，努力营造盈余积累有效运行的经济、金融环境。
最后，加大财政对教育的投资。一般说来，养老金增长的主要源泉来自于年轻一代人口的增长和劳动生产率的提高。就我国而言，独生子女政策的实施和人口年龄结构老龄化的到来与加速，使得我们寄希望于将来就业人口的增长是不现实的，因而只能求助于劳动生产率的提高。而劳动生产率的提高在很大程度上依赖于教育，依赖于财政对教育的投资。虽然，“中国财政性教育经费占国内生产总值的比例连年提高，2002年这一比例达到3.41%”。但与西方国家相比，我们的投入依然不足。1991～1995年法国的教育支出已占中央政府支出的7.0%，日本占6.2%。英国1996～1997年，“教育是第三大支出，占12%”。中国在教育投入中的相对不足，制约着劳动生产率的提高，从而影响养老金的增长。相反，加大财政对教育的投入，提高劳动生产率，或许是消化转制成本的另一种方式。
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