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近年来，我国大多数国有企业和城镇集体企业经济效益持续下降，大批企业陷入亏损、停产半停产和破产的困境。由于大批企业生产经营不景气，从而导致企业对劳动力的实际需求不断下降，现有的就业岗位也大量流失，使大批职工下岗或失业，并且下岗职工人数超过失业人数。下岗职工数量急剧增长及其再就业难的问题已经成为日益突出的经济问题和社会问题。
一、企业职工下岗规模及其发展趋势
据统计，1994年全国城镇企业有300多万企业职工下岗停工。 1995年全国下岗职工达到564万人。1996年下岗职工猛增到892万人，其中仅国有企业下岗职工人数就已达574万人。到1997 年我国城镇企业职工下岗情况更加严重，年末下岗职工总数已达1151万。由于政府为控制失业而限制企业辞退富余职工，这些下岗人员仍与企业保持劳动关系，并由企业发给一定的生活费，暂时避免公开失业，但实际上大多数已经濒临或处于失业状态。
从今后的发展趋势来看，由于我国劳动力供求总量与结构性矛盾在相当长的时期内难以根本解决，在继续推行“两个根本性转变”，进一步加大产业结构调整和企业改革力度（包括推行股份制）、对大批亏损企业实施兼并和破产措施、国有企业和城镇集体企业经济效益持续滑坡的局面在短期内仍然难以扭转的情况下，企业职工下岗或失业人数将会继续增加。据有关部门预计，今年新增下岗职工约有600万人左右， 加上去年结转的下岗人数，全年下岗职工总数将达到1700多万人。今后再就业工程所承受的压力更加沉重，下岗职工再就业的难度越来越大，并面临着严峻的挑战。
在市场经济条件下，劳动力供求关系主要通过市场进行调节，企业职工下岗或失业的现象是不可避免的。同时，我国潜在的相当严重的隐性失业的逐步公开化也将是一个长期的过程。随着就业市场化和隐性失业公开化，企业职工下岗或失业及其再就业问题也将长期存在。因此，再就业工程也将伴随着这一问题的存在而成为一项长期、艰巨的社会系统工程。正如朱镕基总理指出的那样：“再就业工程是百年大计，要坚持搞下去。”
二、下岗职工再就业所面临的主要难点
1.新增就业岗位非常短缺
根据劳动部劳科所的预测，“九五”时期我国城镇需要解决就业（包括再就业）问题的劳动力供给数量大约有7000多万人。其中，由“八五”期末结转失业人员520万人，城镇新成长的劳动力有1800万人， “农转非”劳动力有1700万人，由就业转失业的人员有1000多万人，企业下岗和其他富余人员大约有2000万人。同期由经济发展所创造的城镇净增就业岗位大约有2000万左右，城镇自然减员替补岗位约有1400万，这两项需求量合计为3600万。因此，在“九五”城镇中仍有3600—3800万左右的劳动力处于失业或隐性失业状态。此外，从农村流入城镇务工经商的数千万劳动力，对城镇劳动力市场形成强大的冲击，进一步加剧了城镇就业的紧张局势。这表明，尽管在“九五”时期我国经济发展保持较高的增长速度，但由于城镇劳动力供给量太大，使城镇劳动力供过于求的矛盾仍然相当严重，并且将长期持续下去，由经济发展所提供的新增就业岗位数量，远远不能满足大量下岗职工和失业人员的就业需要。这是下岗职工再就业所面临的最主要的矛盾。
2.再就业资金严重不足
目前，全国各级财政拨付的就业经费每年只有2亿多元， 在财政支出中所占比重不到1‰，与就业工作对资金的客观需求相比， 现有就业经费实在是微不足道。不仅如此，不少地方财政对就业经费的投入不够重视，拨款数额也越来越少，有的地方（如广西、吉林等省、区）甚至早已取消就业经费预算，使就业经费缺乏可靠保障。
我国失业保险基金也是再就业资金的一个主要来源。然而，我国失业保险基金的承受能力比较低，其设计承受能力仅限于救济参加失业保险的职工总数的2%的失业职工。从全国情况来看， 仅公开失业职工所占比重就早已超过2%这一限度（1995年就已达2.7%）。据劳动部就业司预测，1995—2000年全国失业保险基金收支缺口大约有255亿元。 如果将目前企业下岗的约1000万职工（约占企业职工总数的8.8 %）推向社会公开失业，那将是失业保险基金难以承受的。因此，我国失业保险基金远远不能满足大量企业职工失业或下岗后的救济与再就业的资金需求。
此外，各地为弥补资金不足而建立的再就业（工程）基金的资金来源和征集标准缺乏可靠的制度保证，所能筹集的资金极为有限，因而收效并不大。
3.下岗职工的再就业能力较低
（1）下岗职工的文化与技能的整体水平较低
据国家统计局统计，1996年在全国892万下岗职工中， 初中及以下文化程度者占70.6%、高中、中专、技校文化程度者占27.1%，大专以上者占2.3%，即大多数人只有小学或初中文化程度。 许多地方的有关调查结果都反映下岗职工的职业技能水平也是比较低的。 据河南省对9917名下岗职工的抽样调查显示，非技术工人（熟练工）占68.9%，技术工人占17%，而专业技术人员只占7.2%。 文化技能素质较差不仅往往是导致职工下岗或失业的主要原因之一，而且也是影响他们寻求再就业的一个主要制约因素。
（2）下岗女职工居多并且再就业难度较大
据国家统计局统计，1996年下岗女职工占下岗职工总数的59.2%。据全国妇联于1996年在11个省份所做的调查，下岗女职工年龄偏大，文化技术素质较低，加上生理原因，尤其是在目前社会上还存在对女性的就业歧视的情况下，使女职工在就业竞争中往往处于劣势。这不仅表现在女职工被企业列入下岗的可能性较大，而且下岗女职工再就业更加困难。例如，在宁夏水利系统下岗女职工中有7%是因为怀孕、 哺乳而被企业指定下岗的；上海市下岗女职工中只具有初中及以下文化程度又无一技之长的人占80%以上；宁夏地区部分企业下岗女工重新就业的只占8.5%。因此，大多数下岗女职工都面临再就业难的境地。
（3）年纪偏大的下岗职工再就业难
目前，在失业或下岗职工中年纪偏大的人员所占比重较大。据1996年国家统计局统计，在下岗职工中24岁以下的人员占11.1%，25—40岁的人员约占70%，40岁以上的人员占18.5%。由于目前大多数招工单位对招工年龄有严格的限制，许多企业都要求招25岁以下的年轻人，因此对于年纪偏大的失业或下岗职工来说，往往因年龄超过限度而失去许多就业机会，不容易找到合适的工作。尤其是年纪较大的下岗女职工再就业就更加困难。
（4）对社会保障的后顾之忧
许多下岗职工（尤其是工龄较长的下岗职工）不愿轻易与企业解除劳动关系去另谋出路，其中一个重要原因是一旦他们脱离企业之后，他们原先在企业享有的社会保险和福利待遇往往也将随之丧失，尤其是失去养老保险、医疗保险和住房后所造成的损失就更大。目前有的地方针对这一问题采取“买断工龄”的办法，一次性发给下岗职工一笔1 万元左右的“补偿费”后便解除与下岗职工的劳动关系，将他们推向社会另谋职业。由于发给“补偿费”的数额较少，实际上远远不能弥补下岗失业职工蒙受的损失，所造成的副作用很大。因此，现在有不少职工下岗之后都不愿与企业解除劳动关系，达种状况对下岗职工再就业也产生消极影响。
4.就业观念保守落后
由于过去长期实行的计划经济体制在人们的就业观念上所造成的影响根深蒂固，至今仍然有许多下岗职工对国家和企业安置就业的依赖性很大，缺乏自主就业的责任感和自立自强的精神。不仅如此，现在有不少人在择业上贪图轻松、安逸、体面、挣钱容易的工作，不愿从事苦、脏、累、险、技术难度高和社会声望低的职业，对职业和工作单位挑肥拣瘦。目前，在失业职工和企业富余下岗职工中，有很多人宁愿闲赋在家，消极等待政府和企业的救济和安置比较理想的工作，对再就业的期望值过高，不愿去条件较差的企业或岗位工作，也不愿或不敢自谋职业。正因如此，在许多地方都出现有事无人干和有人无事干的结构性失业与自愿性失业交织在一起的怪现象。
目前在企业下岗职工中存在着以下七种心态：一是不知所措的依赖感；二是择业上的贵族感；三是竞争上的自卑感；四是对回首往事的委屈感；五是对主人翁地位的失落感；六是得过且过的满足感；七是没有归属的失望感。实际上，许多下岗职工不仅在就业观念上保守陈旧，而且在就业方面的心理素质较差，缺乏自强不息和敢于冒风险的拼搏精神，对就业市场化和失业公开化缺乏足够的心理承受力，这成为影响他们实现再就业的一大障碍。
三、促进下岗职工再就业的主要对策
1.制定有利于促进再就业的经济计划与政策
各级政府应制定有利于增加就业的经济增长计划和产业政策，促进经济与就业协调发展。在投资方面，在今后一段时期内，应向劳动密集型行业倾斜，并可以由国家和地方财政投资、吸引外资以及社会集资等多种方式兴办大型公共工程，以吸纳大量劳动力就业。在税收政策上，对招收失业职工和富余职工较多的各类企业应提供税收优惠。在信贷政策上，应当对小企业、劳服企业、民办企业以及个体户提供适当的信贷扶持。在控制“民工潮”方面，应通过政策引导民工向中、小城市集聚，充分发挥中、小城市所具有的城市规模经济带来的完全就业效率，在抑制大城市过度膨胀和促进农村剩余劳动力向城市转移有序化之间探索出比较合适的结合点。在对外贸易方面，应当大力发展劳动密集型的外向型企业，并积极组织劳务输出，拓宽境外就业渠道。
2.大力开发就业岗位
在通过大力发展经济来创造新的就业岗位的同时，还应当积极采取其它一些政策和措施来尽可能开发更多的就业岗位。譬如，可以通过推广灵活多样的就业形式来增加就业机会，充分挖掘潜在的就业岗位，广泛推行非全日制、临时工和弹性工作制，通过政策引导下岗职工以非正规部门就业的方式从事各种劳务活动。要促进劳动力市场的开放和统一，鼓励职工跨地区、跨行业、跨所有制合理流动，并利用职工大流动所产生的就业岗位替补倍增效应来提供更多的就业机会。要引导企业充分利用现有的资源（如厂房、土地、设备以及其它生产资料等）开拓新的生产经营领域和就业空间。要全方位发展街区经济，并组织引导一些下岗职工向社区服务业转移。要通过政策鼓励下岗职工转入个体私营经济中去，使个体私营经济成为下岗职工再就业的一个主要渠道。
3.要大幅度增加就业资金投入
在中央和地方各级财政预算中，应当将“就业经费”列入一类款项，由劳动部门提出就业经费预算拨款的详细申请报告，由财政部门根据财政预算收支的总体情况和就业经费的客观需求制定预算，并将就业经费占GDP 和财政预算支出中的比重与城镇失业率和企业职工下岗率挂钩，从而可以大幅度增加国家对就业经费的投入，并使之得到制度上的可靠保证。
在增强失业保险基金承受能力方面，要把重点放在提高统筹层次与增加基金来源上，并相应提高从失业保险基金中提取再就业资金的比例。要尽快从市、县统筹提高到省级统筹，并设立国家级调剂基金。同时，应尽快将广大职工作为失业保险基金投入的一大主体，这将会在很大程度上改变失业救济与再就业资金的格局。譬如，目前全国城镇企业职工有1.1亿，如每人按现有全部职工平均工资总额的0.5%交纳失业保险金（人均每月为2.5元），每年可筹集资金33亿元。 增加这一巨额资金将会大大增强失业保险基金在失业救济与促进再就业方面的功能。
4.建立以自主就业为主体的市场再就业机制
从长远的观点来看，今后我国建立再就业机制的长远目标模式，应当是适应社会主义市场经济需要的多元化的再就业机制体系，即在政府运用宏观经济规划和政策促进就业的条件下，以覆盖面广、统筹层次高、基金雄厚、管理现代化的失业保险体系为基础，以自主就业为主，其它模式并存的市场再就业体制。
5、大力提高下岗职工对失业风险的承受能力
要加紧建立以劳动力市场需求为导向的多层次、多渠道、多功能的职业培训体系，尤其是鼓励兴办社会民办培训实体，加强对下岗职工的转业转岗培训。同时，政府对就业困难群体（尤其是大龄下岗女工）应当采取必要的特殊扶持政策和措施，帮助他们尽可能获得再就业的机会。不仅如此，要尽快将大多数城镇集体企业、“三资”企业、民办企业（包括私营企业）以及其他股份制企业纳入到社会保险范围之内，并且在职工流动、失业、下岗或转入非正规部门就业后，要从制度上确保职工的社会保险关系能够转移和衔接。此外，为引导下岗职工转变落后的就业观念，树立自主就业意识和自立自强的精神，还应加强舆论宣传工作，使市场就业观念深入人心，为促进下岗职工再就业创造有利的社会氛围。
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