试论政府对合作社的财政支持，本文主要内容关键词为：合作社论文,试论论文,财政论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对合作社财政支持的理论基础
当今，全球有超过8亿人口是合作社社员，另外，据联合国1994年估算，全球一半的人口即将近30亿人的生计依靠合作社企业来保障。在美国有超过30家合作社的年收入超过了10亿美元，2003年美国前100强合作社共收入117亿美元，另外，大约30%的美国农产品通过3400家农民拥有的合作社买卖。在欧洲，4500家合作银行享有17%的储蓄市场份额，通过60 000家分支机构为1亿3千万名顾客服务。在日本，91%的农民是合作社社员，日本农业合作社的产出达到了900亿美元。①合作社在经济、社会、民主政治以及教育等各个方面发挥着重大作用。
1.经济功能。首先，社员们通过合作社的利润返还可以把原来由中间商取得的利润留在自己手中，从而增加自己的收入。第一个最为成功的现代合作社罗虚代尔公平先锋社的设立初衷就在于此。其次，合作社可以降低社员们参与经济活动的风险性和不确定性。单个的社员在面对瞬息万变的市场时常常信息闭塞，无所适从，只能根据以往的经验作出粗略的判断，而合作社则可以依据其规模优势从宏观上对市场加以把握，并能收集大量的市场信息，借助专业分析作出精确判断。再次，合作社可以延长社员的增收链条。这一点在农业合作社中表现得最为明显。农业合作社通过对农民提供产前、产中和产后的全方位服务，加速科技成果的转化和普及，推进农产品的深加工及多次增值。在这一方面，日本农协的做法值得肯定。日本农协作为农民的合作组织，在组织农民从事农产品生产、加工、销售，向农民提供生产资料购买、金融、共济、技术经营指导等产前、产中、产后服务，增加农民收入方面发挥了积极作用。最后，合作社还可以依靠自身的经济规模反抗垄断资本的压迫。一方面，合作社可以通过中小生产者的联合，使自己成为原材料的大购买者和产品的大供应者，以集体的力量与垄断资本相抗衡，防止垄断资本贱买高卖；另一方面，合作社按照成本价与社员进行交易，当合作社发展壮大后，垄断资本若要维持市场份额就不得不降低商品和服务的价格。因此，合作社是一种促进竞争的力量，它能改善不完备市场的绩效，增进社会的经济福利。
2.社会功能。就合作组织的社会功能而言，由于合作组织具有社员间的互助性及公平性、追寻内部服务最大化而非营利性、主要从事经济活动的经济性特征，使得合作经济在解决就业问题及提供社会保障尤其是农村社会保障等方面能够充分发挥其社会功能。农村医疗合作及养老保险合作等合作组织可以成为农村社会保障的主体，同时在城镇的社会保障制度建设中合作组织可以作为补充形式。②在就业方面，合作社自助与互助相结合，在农业、工业、商业或服务业等活动中可以安置弱势人员就业。而且，合作社作为一种社会中介组织，可以有效地沟通政府和群众，疏导群众的不满情绪，平抑群众的过激行为，避免群众的无组织行为和突发事件对社会秩序的破坏。因此，合作社还是缓解社会矛盾的重要阀门，是保障社会稳定的重要基石。
另外，合作社还承担了大量的社会责任。合作社作为存在于一个特定区域的经济组织，必然要与其所在的社会发生千丝万缕的联系，合作社有责任促进所在地区经济、社会和文化的全面发展，有责任对环境及地区可持续发展、社会公益事业与社会慈善事业作出贡献。现在，传统以股东利益最大化为唯一目的的营利性公司都被要求承担越来越多的社会责任，作为非以营利为目的的合作社承担相应的社会责任更是合作社的题中应有之意。“‘穷人联合’的经济学基础和平衡协调个人与社会的利益、平衡协调公平与效率的追求、平衡协调‘个人本位’与‘社会本位’理念的法学基础”都促使合作社承担起“对职工的最密切责任、对消费者的最普遍责任、对投资者和债权人的最直接责任、对社会的最重要责任”。③合作社原则的最后一条“关心社区”，就是对合作社社会责任的根本体现。
3.民主政治功能。农民、工人和小手工业者等社会弱势群体不仅经济实力弱，而且力量分散，只有联合起来才能对国家和政府施加必要的影响力，促进自身利益的最大化。合作社无疑为社会弱势群体提供了一个最佳的联合表达自身利益诉求的平台。同时，合作社自身具有的民主控制的特点更是唤醒了广大社员参政议政的意识，培养了广大社员参政议政的能力。
西方国家的合作社就不仅是一股强大的经济力量，而且是一股不可忽视的政治力量。各个政党、政治派别为了在选举或其他政治活动中取得广大社员的支持，十分热衷拉拢合作社领导成员，在合作社内部发展党员。其中，意大利合作社和日本农协就是典型代表。目前，意大利合作社分为三大系统：第一大系统为全国合作互助同盟(LEGACOOP)，思想观点倾向于左翼政党，被称为红色合作社系统；第二大合作社系统是意大利合作社联盟(CONFCOOPERATIVE)，思想观点倾向于中右派的政党，被称为白色合作社系统；第三大系统是意大利合作社总会(A.G.C.I，Associazione Generale di Cooperative Italiane)，思想观点倾向于共和党，被称为绿色合作社系统。④日本农协在历史上就作为政府的政策渗透机构而设立，在单位农协、府县联合会及全国联合会这自下而上的三级机构里，许多农协理事都是自民党党员或属自民党一派，系统农协既是政府行政的基层组织，同时也是对政府施加压力的团体。⑤
但同时我们应该注意到，西方近代合作经济运动在一个半世纪的发展中，越来越脱离其发展的政治目的，变得只注意合作的经济取向。在当代合作经济运动中，合作经济组织已经不再被当做改造资本主义的手段。⑥
4.教育功能。合作社的教育功能突出体现在现行合作社原则的第五条“教育、培训和宣传”中。合作社要为他们的社员、被选出的代表，管理人员和雇员提供教育与培训，以使他们有效地为合作社的发展服务。他们还要对普通公众宣传合作运动的本质及其带来的好处。
所有致力于合作社运动的人都需要不断接受教育和再教育。其中，社员是合作社的最终控制者；行政人员(包括被选出的代表和专业人员)则一方面是社员和他们的理事会的决议的执行者，另一方面又是社员的指导者。社员和行政人员都需要相应的知识与技能，他们不仅需要了解他们所致力于的合作社运动的专门知识，而且需要知道合作社所处的经济与社会环境。同时普通公众被认为是合作社的潜在社员，合作社要不断地告知他们参与合作社能带来的各种直接的和间接的好处，通过教育和宣传将他们争取到合作社运动中来，这样，合作社就对全社会都有一种教育的功能。
同时，与具体的合作运动专门知识和技能的传播相比，社会互助的价值观等合作文化理念的宣传在合作社的教育中应占有更大的比重，应力求使平等、互助、合作的理念成为全社会的信念。合作社存在的意义不仅仅在于微观层次上改善了社员的利益，更重要的在于对整个社会文化发展不可或缺。“人人为我，我为人人”，“于爱人中爱己”的精神的传播，可以打破人们之间的隔阂，使社会更加和谐的发展。
合作社在经济、社会、民主政治以及教育等各个方面发挥着重大作用。但同时合作社自身的发展又面临困境。在激烈的市场竞争中，合作社为了生存和发展，需要逐步扩大经营规模、不断采用最新技术，对资本的需求越来越大。但资本问题又一直是制约合作社发展的软肋，处于弱势地位的社员群体个人资金十分有限，使得合作社创立资金先天不足；社员资格的开放性又令社员可在退社时将其股金抽回，使得合作社资本又时刻处于不稳定状态；合作社公共积累的不可分割性又让社员倾向于将盈余划归个人名下，使得合作社发展缺乏后劲；合作社虽然开始设法吸引外部投资，但受制于资本报酬有限的原则，对外部资本吸引力有限。而国家财政的基础性、公益性和服务性职能，则决定了其扶持合作经济组织的必然性。
政府的财政补贴，对农村合作经济组织而言，可以视为其投入品的价格下降。这种财政补贴有两个方面的经济效应：短期内，农村合作经济组织不改变生产规模，但由于投入品与产出品的比价降低，因此会产生更高的利润、或更少的亏损。长期内，农村合作经济组织将扩大生产规模，得到的利润则更高。政府财政补贴，是政府扶持特殊产业群体的有力措施，通过扶持极具发展前景的农村合作经济组织，可以扩大未来的社会总供给和改善供给结构，促进国民经济的持续增长和产业结构的优化调整。
二、财政补贴的国外经验
从国外的经验看，作为承担一定社会公益事业的合作经济组织，各国政府对其发展都给予了一定的财政支持。
德国对合作社的财政支持一直力度较大。在联邦德国时，合作社就得到了国家财政上的大力支持，联邦政府对合作社的管理费用进行补贴，第一年补贴费用总额的60%，第二年为40%，第三年为20%；补贴的总额要达到合作社投资总额的25%，以便合作社购买运输工具、仓库设备等生产性用具来发展生产，增强经营实力。⑦现在德国对农村合作经济组织的财政补贴占到全部财政补贴额的12%。联邦财政部通过“东部地区合同研究开发计划”，向东部农村合作经济组织提供资助，资助额占项目费用的1/4。⑧德国巴伐利亚州每年州政府为农业各类投资和补贴约20亿马克，其中10%用于支持各类农民经济组织。⑨
法国政府采用“技术咨询补贴”的方式鼓励农村合作经济组织接受技术咨询，其补贴额度相当于企业咨询费的30%。法国政府还创立了研究人员补贴制度，适用对象是十人以下的农村合作经济组织，政府补贴额相当于一个研究人员第一年研究经费的20%。对研究人员到农村合作经济组织任职超十年者，还可获得红利补贴。⑩
在意大利，一般企业必须向国家银行缴存相当于资本总额30%的储备金，而合作社可以免缴。此外，意大利政府还向合作社提供优惠贷款，非合作社贷款利率在15%～22%之间，而合作社贷款利率仅为4%～5%。对于购置农业机械的合作社，政府还给予财政补贴。为鼓励合作社购买国产的农业机械，提供贷款的利率下降到3%。国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%，农业用电价格比非农业用电低1/3。(11)
韩国政府为了有效地扶持农村合作经济组织，给予了强有力的财政补贴政策支持。例如，在农村合作经济组织开发新产品和改进现有产品方面给予财政援助，援助农村合作经济组织的开发成本。如果农村合作经济组织的受助项目取得成功，则要偿还部分的政府资金。另外政府还鼓励农村合作经济组织与学术界和公立研究所共同进行研究开发，政府可为合作研究方提供财政补贴。联合体的研究开发活动由中央政府、相关地方政府和参与的农村合作经济组织共同出资，地方政府需要向进行合作研究开发活动的农村合作经济组织提供配套的资金。(12)
印度建立了以下的国家基金，为农业合作社的发展提供资金支持：(1)在印度储备银行一级，建立全国农业信贷基金，向各个邦政府提供信贷，使他们能够参与合作社的股份资本；向农业提供中期贷款；向合作社农业和农村发展银行提供资金，支持它发行债券；向各个邦合作社银行提供中期贷款，以帮助合作社银行在合作社成员遇到干旱等自然灾害时，将合作社成员的短期贷款转为中期贷款。(2)在印度政府一级，建立全国合作社发展基金、全国仓储设备发展基金，以及农业救济和保障基金，帮助农业合作社扩大农产品的储备能力，抗御饥荒、洪水等自然灾害，以促进农业合作社的发展。(13)
三、我国政府对合作社财政支持的方向
基于合作社在一国经济社会发展中的重要作用，新中国成立以来，我国财政对合作经济组织始终给予了大力支持，并在支持中积累了丰富的经验，取得了很大的成绩。尤其是近年来，党中央、国务院出台的一号文件中都有相关的支持政策。中央财政和地方财政陆续安排了专项资金。2003年，财政部设立了中央财政支持农民专业合作经济组织的专项资金，当年额度是2000万元，此后逐年加大支持力度。2003～2005年累计投入115亿元。据统计，总共支持了800多个农民专业合作经济组织。截至2006年，专项资金已经增加到8000万元。
结合我国国情，借鉴国外的经验，我国财政支持合作社需要在以下方面继续做好工作：
1.完善基础设施建设。帮助农民专业合作经济组织完善基础设施，添置必要的服务设备，扩大农民专业合作经济组织的硬件规模，为提高服务能力打下牢固的物质基础。
2.技术培训和信息服务。支持开展面向农民的各类政策理论、科技文化知识和新技术引进推广的培训，提高农民合作组织成员的综合素质和技能；以农业信息网络体系建设为重点，支持完善农业信息服务体系，强化信息化技术在农业生产经营管理领域的推广应用，全方位地为农民合作组织提供信息服务。
3.品牌培育、整合与营销服务。支持农民合作组织培育有自主产权的农产品及其加工品品牌，或对现有品牌进行整合，提高品牌效应，规范销售秩序；支持农民合作组织产品营销服务网络建设和产品推介，扩展销售渠道，提高销售服务能力，实现生产与市场有效对接。
4.制定农产品标准和组织标准化生产。支持农民合作组织在制定区域性生产技术规范、组织标准化生产和组织农产品生产标准化综合示范等方面发挥积极作用。
5.新品种、新技术的引进和推广。一是财政支持农民合作组织引进新品种和新技术，使富有科技含量的新品种和新技术得以迅速转化为生产力。二是农民专业合作组织聘请专家和技术人员参与经营管理或从事技术指导，财政可在一定时期内给予适当支持。三是对农民合作组织兴办的有一定基础的农产品整理、储存、保鲜和加工的经济实体，择优给予扶持，帮助其迅速扩大生产，带动千家万户，形成商品竞争力。四是支持农民合作组织与大专院校、科研机构合作，系列开发农产品，提高加工深度和产品档次，增加附加值，从而迅速拉动农民收入增长。五是支持实施有利于农民合作组织巩固、发展、提高的设施性项目，推动农民合作组织有效扩张，逐步改善技术装备条件，完善服务功能，提高服务能力。
6.农产品的检验检测。当前，农产品安全问题已经成为制约高效农业发展的瓶颈。一方面由于大部分农民素质较低，没有绿色环保意识，无法对农产品进行疫病防治及检验检测；另一方面，分散的农户生产使农产品检验检测成本高，费用无法落实。因此财政可以对农民专业合作组织在检验检测建设方面给予一定的资金扶持，以提高产品的优质率和市场竞争力。
四、结束语
我们应该认识到，政府对合作社的财政支持既有积极的一面，也有消极的一面。积极的一面是财政支持的导向作用可以加速合作思想的传播，有利于合作社的建立和快速发展，使合作社可以与普通商业企业相抗争。消极的一面是政府提供的大量资金及财政援助往往变成吸引人们参加合作社的重要原因之一，政府的资助一旦停止，合作经济组织就会面临解体的危险。同时，政府为了保证财政资金的正确使用，常常干预合作社的经营，使合作社具有浓重的“官办”色彩。而且财政支持运用不当还可能导致助长合作社的惰性和依赖性，破坏原有的正常市场秩序。
那么政府到底应不应该对合作社进行财政扶持?答案是肯定的。关键是要适度，要遵循资源优化配置的原则，采取审慎的态度，经科学评审后才予发放，并且要充分尊重合作社运动的自治和独立原则，不对合作社的经营管理进行过多干预。
注释：
①Statistical Information on the Co-operative Movement，http：//www.ica.coop/coop/statistics.html，2006-5-24.
②欧阳仁根：《试论我国合作经济法律体系的构建》，载于《中国农村观察》2003年第2期。
③李长健：《农民合作经济组织社会责任研究》，载于《法商研究》2005年第4期。
④丁薇薇著：《意大利社会合作社发展及其对中国的借鉴意义》，对外经济贸易大学硕士学位论文。
⑤[日]酒井富夫：《日本农业经营的现代化与农政》，焦必方主编：《日本的农业、农民和农村——战后日本农业的发展与问题(复旦大学日本研究中心第七届国际学术研讨会论文集)》，上海财经大学出版社1997年版。
⑥孙亚范著：《新型农民专业合作经济组织发展研究》，社会科学文献出版社2006年版。
⑦洪远朋：《合作经济的理论与实践》，复旦大学出版社1996年版。
⑧⑩(12)单学勇：《农村合作经济组织发展与政府财政支持》，安徽财经大学合作经济研究中心《中国合作经济发展研讨会论文集》。
⑨刘雅静：《论政府在促进农村合作经济组织发展中的作用》，载于《农村经济》2003年第6期。
(11)洪远朋：《合作经济的理论与实践》，复旦大学出版社1996年版。
(13)农业部农村合作经济指导司、合作经济经营管理总站编：《1993：亚太国家农村合作社经济》，中国农业出版社1993年版。
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