抓住入世契机 加快推进我国行政改革——“加入WTO与我国行政管理体制改革”研讨会综述，本文主要内容关键词为：行政论文,我国论文,契机论文,研讨会论文,加快推进论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国行政管理学会、北京市行政管理学会、北京WTO事务研究咨询中心和北京经济技术开发区于2001年10月25日至26日在京联合召开了“加入WTO与我国行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2001年会。来自全国各地的专家学者和有关部门领导同志共150余人出席了会议，收到论文60余篇。中国行政管理学会名誉会长陈俊生专门发来了书面发言。国务院副秘书长徐绍史、北京市副市长张茅、中国行政管理学会会长郭济到会并讲了话。
本次研讨会是在中国即将入世之际召开的。由于会议选题准确，开会适时，领导重视，因此，到会人员层次高，准备充分，讨论十分热烈。与会同志围绕会议主题，着重研讨了转变政府职能、改进政府管理方式、建立政府法律体系等问题。现将研讨会的主要观点综述如下：
一、入世向我们提出了加快行政改革的任务
与会同志一致认为，中国入世，政府首当其冲。从形式上说，世贸组织是以政府为主体组成的国际组织，政府是入世协议的缔结者，也是WTO权利义务的承受者；从实质上说，WTO是由一整套规则体系构成的，且几乎所有规则都主要是针对政府的，是用来规范政府行为的。加入WTO，政府行为就要受到WTO规则的约束和规范。因此可以说，中国入世首先是政府入世。政府必须面对入世带来的机遇和挑战，积极应对，早做准备，最大限度地趋利避害。
世贸组织规则体系是以市场经济为基础的，其最终目的是要求各成员国政府按照市场经济规则运作，以促进贸易自由和经济自由。由于我国市场经济尚未完全形成，政府行政管理也相应存在着许多与WTO规则不相一致的地方。加入世贸组织，政府行为将受到WTO规则的规范，必将对我国行政管理的各个层面产生重大影响，现行行政管理的体制、方式和观念都将面临深刻的变革。我们应当充分把握入世契机，通过加快行政改革，切实转变政府职能，改进政府管理方式，建立政府法规体系，更新观念，培训人才，建立起适应社会主义市场经济需要并与WTO规则和国际惯例对接的政府行政管理体制。
二、在以往改革基础上进一步转变政府职能
政府职能是全部行政管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向。按照市场经济发展需要，转变政府职能，是我国行政改革的基本目标。随着入世日益临近，按照WTO规则的要求，进一步实现政府职能的转变显得尤为重要。对于这一迫切需要加以研究解决的问题，提交会议的论文大都有所涉及，会上，与会同志进行了更加广泛的探讨。
与会同志指出，改革开放以来，我国已进行了几次大的行政改革。在改革中也越来越重视政府职能的转变，政企分开取得了较大进展，相当部分的政府职能已转移给企业、社会组织和市场，政府的宏观调控、监督检查、提供服务等项职能得到加强。但从市场经济发展的需要看，特别是从适应WTO规则的要求看，政府职能转变还没有到位，政府管理中的“错位”、“越位”、“缺位”的问题十分突出，各级政府部门仍管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而许多该管的事却没有管好、管住。国务院总理朱镕基在2001年全国人大新闻发布会上表示，他最满意的是这次机构改革将中央政府和人员通过分流，精简了47.5%，但是最不满意的事情是不少政府主要领导对该部门在社会主义市场经济条件下的职能至今仍不清楚。对于总理的这一评介，与会同志深有同感，并结合实际指出了目前政府职能转变中存在的问题。
1.从政府与企业的关系看，政府对企业，尤其是对国有企业的行政干预仍旧大量存在，对企业的引导和服务则明显不足。这一点在地方和基层更为突出。其次，从表面上看，各种所有制形式并存已经成为人们的共识，但在涉及国家投资、贷款、技改项目时，就表现出政府部门对国有企业的偏爱，国有企业理所当然地成为财政、金融、工商、税务等部门支持的重点。再次，各地政府先后出台的一些对外商投资企业的优惠政策，涉及进口商品减免税、企业所得税减免、进口经营获得等等，是包括国有企业在内的国内企业也难以获得的，因此有“超国民待遇”之称。上述情况显然不利于企业在平等基础上展开竞争，优胜劣汰，也不符合WTO确定的非歧视、公平竞争等项基本原则。
2.从政府和市场关系看，政府，特别是地方政府，由于体制缺陷和利益驱动，既当“裁判员”，又当“运动员”的问题普遍存在，其结果直接导致了地区封锁、行业垄断，以及在政策执行上的“上有政策，下有对策”。这些问题的存在客观上阻碍了各种商品要素的自由流动和配置，不利于全国统一的自由市场的形成。
3.从政府与社会的关系看，我国各种社会组织，如行业协会、商会、仲裁机构、会计师事务所、律师事务所、咨询机构、资产评估机构等，已有了相当规模的发展，承接了相当部分原由政府行使的职能，但总体上仍大大滞后于发达市场经济国家的发展水平，政府仍然承担了大量的本可以由社会组织行使的职能。这主要由两方面原因造成的：一方面，一些社会组织的社会化程度较低，官办色彩浓厚，服务意识淡薄，缺乏群众基础；另一方面，一些社会组织又发育不足，缺乏自我约束、自我管理的机制，有的甚至弄虚作假，违法违纪，难以担负提供公共服务的职责。
与会同志在指出上述问题的同时，还结合入世需要，提出了进一步转变政府职能的思路，归结起来，主要有以下几点：
1.从政府全能向政府有限转变。政府要改变过去政府管理中无所不包、无所不能的传统习惯，坚持有所为，有所不为。凡是市场、社会、企业和公民能自我调节、自我管理的事，政府就不必介入；反之，政府就可以介入。具体地说，政府应当切实履行好宏观调控、监督协调、提供服务等项基本职能，在公共设施和基础设施建设、环境资源保护、发展科学教育文化事业、公共福利和保障、国家安全、法制建设等方面充分发挥职能作用。同时，政府要有意识地培育社会中介组织，提高社会的组织化程度，扩大社会组织自我管理的能力，为政府职能的转移提供承接载体，以形成“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的格局。
2.从微观经济管理向宏观调控转变。政府要适应市场经济需要，实行政企真正分开。政府不再对企业的微观管理进行行政干预，使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体。政府还应尽快改变对不同所有制企业的差别对待，逐步取消对外商投资企业的“超国民待遇”，使国内外企业在同一起跑线上展开公平竞争；另一方面，政府应当强化宏观经济调控职能，服务职能，维护国家经济安全职能，为企业发展和竞争创造良好的外部环境。
3.从市场参与者向市场秩序维护者转变。中国入世后，根据WTO规则的要求，政府有义务促成全国统一的自由市场，保证WTO规则在全国范围内的统一实施。因此，政府应当及时转变既当“裁判员”，又当“运动员”的角色，切实担负起维护市场秩序的职能，按照WTO规则要求统一市场，取消关税壁垒，打破垄断、制止补贴，为国内外企业创造一个统一、公正、自由的市场环境；同时，在国际市场竞争中要主动维护国内企业权益，积极参与国际市场规则的制定和修改，努力争取入世的正效应。
三、改进政府行政管理方式
与会同志认为，随着社会信息化进程的加快和全球经济一体化的推进，特别是加入世贸组织后，我国必将面临更为剧烈的国际竞争环境，进而对政府管理水平和服务质量提出了更高的要求，政府行为也要符合WTO规则的要求，与国际惯例接轨。这就要求我们必须加快行政改革的步伐，改进政府行政管理方式，提高管理水平和服务质量，实现政府管理的高效、协调、廉洁、规范。
与会同志根据WTO规则的要求，结合我国政府管理方式的现状，指出目前政府管理方式上存在的问题有：
1.许多政府部门和地方仍习惯以“内部文件”、“行政命令”等随意性大、透明度低的管理方式开展工作，“暗箱操作”、随意裁决等问题时有发生。在行政过程中，屡屡出现内部文件的权威大于部门法规政策，部门和地方规定大于国家法律法规的现象，甚至有时依据内部决定或领导口头指示就可以改变或变通既定规则的执行。
2.政府仍然对社会经济事务进行具体的干预，行政审批事项过多过细，办事程序过于繁琐。有些政府部门和地方热衷于行使权力，承担责任却不足，而且出现了政府权力部门化、部门权力利益化、不当利益合法化的非正常现象，进而导致滥用权力、权钱交易、以权谋私、以权设租等消极腐败问题，损害了政府形象。
3.行政执法混乱，行政行为不规范，乱收费、乱摊派、乱设卡等问题屡禁不止，工商、规划、国土、城市建设、公安、司法等热点部门的执法不规范问题较为突出。
4.行政监测方法不科学，统计数据缺乏透明度和可靠性。“上级压下级，层层加码，马到成功；下级骗上级，层层加水，水到渠成，”以及“数字出官、官出数字”的现象时有发生。数据信息失真，使政府宏观调控失去准确依据，决策失灵。对此，与会同志反映较为强烈，并呼吁改进数据统计方法和管理体制，与国际通用标准接轨。
5.行政过程中的环节过多、彼此推诿、公文旅行、效益低下、长官意志等官僚主义问题仍然大量存在。
针对上述问题，与会同志建议采取以下改革措施：
1.严格依法行政，根据世贸组织要求，政府要保证法律法规在全国的统一实施，有比较完善的依法行政体制，政府行政过程应当是透明的、可预见的、公开的。各级政府部门应当摒弃陈旧的管理方式，严格依法行政，由权力行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。在从事行政决定、行政监督、行政处罚、行政强制的活动中，都要以法为据，依法进行。
2.推行政务公开。透明度原则是世贸组织的一项基本原则，也是改进政府管理方式的一个基本方法。各级政府在管理过程中应尽量做到决策公开、过程公开、结果公开，并建立相应的政务公开制度，如听证制度、信息查询和咨询制度、公开信息发布制度等，增加政府法规和决定的透明度、公开度。
3.健全监督机制。切实加强行政管理系统内部的层级监督制度，建立健全相应的行政复议制度、行政检查制度、追究行政责任制度。及时发现和撤销行政机关有悖于WTO规则的政策和决定，及时纠正和制止不当行政行为。
4.加快政府管理信息化、网络化建设进程。目前，世界上许多国家的政府都在加快进行电子化进程，以期提高管理水平，我国加入WTO后，对政府信息处理能力提出了更高要求。构建全新工作方式的电子政府迫在眉睫。离开了电子化政府，行政效率将大打折扣，也失去了与国际接轨的基础条件。因此，必须大力推进电子政务建设，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，减少行政成本。
5.改进公共服务方式。加入WTO，政府管理中需要引进新的管理观念和管理方式，提高政府提供公共服务的质量和水平。可以采取以私补公的服务方式，鼓励和吸引社会资本参与原来由政府包办的公益事业和公共服务，如教育、医疗、文化、体育事业，公共设施和基础设施建设，社区自我管理等等，使财政资金起到“四两拨千斤”的功能。再有，可以采用政府业务合同工程，将某些公共事务以合同形式承包给企业等方式。政府则可以集中力量管秩序、管公平。
6.按照国际市场经济通行规则，改进行政审批制度，大幅度筛选和减少行政审批事项，改进审批方式，规范审批程序和时限，将不必要的“审批制”改为“注册制”、“登记制”或“备案制”逐步与国际惯例接轨。
四、建立与WTO规则对接的政府法律体系
加入WTO，意味着政府有义务在中国执行世贸组织规则，保证国内有关法律法规与WTO规则相一致。与会同志指出，抓紧建立与WTO规则相对接的政府法律体系，不仅是我国入世应当履行的义务，而且，也是我们利用WTO规则发展自己、保护自己的重大举措。
首先，要抓紧清理、修改或废止与WTO规则和政府承诺不相符合的法律法规，使之与WTO规则相一致；另一方面，针对欠缺的国内法律空白，及时制定相应的政府法规，做到废、改、立同步进行，建立健全符合WTO规则要求的政府法律体系。
其次，维护中央政府法律法规的统一性和权威性，是加入WTO的一项根本性要求。这就需要各地方、各部门在有关行政工作中必须执行中央政府出台的法律法规，各级地方政府、各政府部门有关的现行法规及规范性文件凡与中央法规不一致的地方也需要加以纠正或废除；中央政府应当借助加入WTO带来的强大推动力尽力消除地方保护主义和部门利益，从法律上打破行业垄断、地区封锁；地方政府和部门新出台的各种入世应对措施也应注意保持与中央政府规定的一致性；在执法过程中，中央政府需要加强协调监督，采取有效措施确保政令畅通，推动全国统一的自由市场形成。
再次，按照WTO规则的要求，政府应当设立或指定咨询点，为国内外企业提供有关法律信息服务，对于WTO成员咨询的问题在规定时间内提供权威性答复。对于政府管理提出的这项新要求，各级政府需要做好相应的准备工作。据与会同志了解，北京、上海等地政府已经成立了WTO咨询机构，并在信息网络、人员培训、预警服务等方面做了大量准备工作。
五、在管理观念、人员培训、人才开发等方面做好入世准备
与会同志认为，入世在即，不仅需要加快行政改革步伐，而且，还需要在管理观念、人员素质、人力资源等方面做好应对准备。
1.及时更新观念
加入WTO，政府管理的环境发生了变化，“游戏规则”有了改变，政府的管理观念也需要跟上形势的变化，及时更新。
有的同志提出，应培育竞争意识，以适应国际激烈竞争；增强效率观念，以适应国际办事效率；强化质量意识，以适应国际质量标准；提高服务意识，以适应国际服务水平；加强法律意识，以适用国际规则。
还有同志指出，应摒弃单纯行政管制观念，树立服务观念；摒弃政府万能观念，树立市场观念；摒弃随意裁量观念，树立依法行政观念；摒弃传统效率观念，树立现代成本效益观念等。
2.加强公务员培训
与会同志认为，WTO规则体系的内容广泛而具体，堪称一部“国际行政法典”。入世在即，必须及时对政府公务员加以培训，才能适应新形势下政府管理的需要。政府应当制定专项培训计划，对公务员，特别是经济部门的公务员进行WTO知识的培训，尽快造就一批熟悉WTO规则，善于运用WTO规则的行政管理人才。同时，对各级政府公务员也要进行普及性培训，改变目前许多地方公务员对WTO知识知之甚少的状况。
3.开发人才资源
与会同志指出，人才资源短缺目前已成为一个世界性现象，世界各国均在想方设法网罗人才，以提高本国竞争力。加入世贸组织后，我国将面临更趋激烈的国际人才竞争。而我国目前在人才的培养体制和吸纳人才政策等方面都存在诸多不足，不仅难以吸引国外高级人才，而且国内人才也大量流向外国或外企。因此，必须从战略上高度重视人才问题，采取措施，建立适合我国国情的人才培训、吸引、使用机制，使人才资源的开发与国际通行做法接轨。
另外，许多地方同志还结合地方行政管理的特点，就地方政府如何推进行政改革，应对入世挑战等问题进行了研讨。北京市政府的领导，北京市经济技术开发区的领导还分别介绍了应对入世所采取的改革措施和经验，使与会同志对地方行政改革的实际进展情况有了更加深入的了解。