公共服务均等化维度下我国财政体制改革路径的构建_转移支付论文

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       改革开放以来我国经济社会发展取得了重大成就，而社会公共供给及服务却仍然滞后，城乡差别、区域差别、行业差别依然严重，这在一定程度上阻碍了我国经济社会的可持续发展。公共服务事关社会民生，事关社会总体福利，为此，提高我国社会公共服务供给水平及均等化程度，已成为我国政府机构改革的重要目标，亦契合由管制型政府向服务型政府转变的基本要义。

       一、现行财政体制下我国社会公共服务均等化水平

       我国现行财政体制承接计划经济体制下的财政模式，并随着我国市场化的改革取向，逐渐走向财政分权。然而，分权化的财政体制改革，不仅没能促进我国区域间和行业间财政供给的均等化水平，相反还强化了由于财政供给不均而导致的社会公共服务非均等化的发展趋向。现阶段，由于财政分配不均，导致了我国社会公共服务供给的非均等化，主要表现在以下两个方面：

       一方面，我国社会公共服务城乡供给不均。长期以来，由于国家政策的偏颇，我国城乡二元社会严重分割，农村居民和城镇市民享有的社会福利政策全然不同：城市公共产品及其服务由公共财政提供，而农村公共产品由农民兄弟“自给自足”。在这种差别性国家政策的导引下，公共财政的重点落到了城镇公共服务的供给上，农村社会公共服务长期以来得不到公共财政的有力支持。由此，造成了我国城乡结构失衡，加剧了城乡社会公共服务非均等化程度。城乡社会公共服务的非均等化，已成现阶段我国城乡统筹发展的瓶颈。

       另一方面，我国社会公共服务行业供给不均。从目前我国财政资金投向的领域看，公共资金在公共卫生、文化教育、社会保障、再就业服务、自然生态环境等方面的投入严重不足，而投向大城市基础设施建设的资金比例偏高。据中国人民银行调查统计司2008年的测算，我国财政对北上广等10个特大城市基础设施建设的财政资金投放占全社会固定资产投资的比例高达30％，这一数据远高于世界银行拟定的合理比例15％。同时，相比较而言，我国公共财政在义务教育、生态环境保护等领域的投资严重不足，这在一定程度上引发了一系列诸如环境破坏严重等社会问题。

       中央与地方财权事权不匹配的现象也较为严重，财政纵向支付与横向支付水平不对等问题严重，这进一步加深了全国范围内公共服务供给的严重不均，这些问题都需要加大研究予以解决。2013年11月召开的十八届三中全会提出了建立与国家治理能力现代化相适应的现代财政体制，重申公共服务均等化与财政转移支付现代化问题。此背景下，如何构建我国财政体制现代化的具体路径，以促成公共服务均等化，是当前我国经济社会发展亟须解决的重要课题。

       二、我国财政体制与公共服务均等化之逻辑关联

       财政体制是一种处理中央政府与地方政府以及各级政府之间利益关系的制度安排。从构成要素看，财政体制主要涉及政府间的财政转移支付制度、中央与地方各级政府间事权财权的合理划分等问题。

       1994年分税制改革之前，我国财政体制实行的是包干制，之后出现了“过渡期转移支付办法”。当前，我国中央政府和地方政府以及各级地方政府间的财政转移支付主要有以下三种方式。(1)财政性转移支付。由中央政府拨付给地方政府的资金既不指定用途也不需要配套，完全由地方政府自己统筹合理安排，所以财政性转移支付又被称为无条件转移支付。具体形式包括：县乡财政奖补资金、调整工资支付形式、农村税收改革支付形式等。财政性转移支付手段的运用能够极大增强地方公共服务的供给能力。(2)体制性转移支付，该支付方式又称税收返还。1994年分税制改革之后，对于地方政府的部分增值税、消费税进行返还，而且消费税和增值税每增加1％，相应地按照0.3％的比例增加消费税和增值说的税收返还。中央在2002年实施了所得税共享改革，确定以2001的所得税为基数，此后各年地方取得的所得税小于基数，由中央按差额进行税收返还；若大于基数，则差额上缴给中央。(3)专项转移支付。专项转移支付财政资金地方政府不得挪作他用，这种资金既有明确的使用方向，又有既定的用途，专项转移支付旨在实现特定的宏观经济政策和社会发展目标。此种支付方式主要应用于农村社会发展、社会公共医疗卫生、国民社会保障等社会公共服务领域。专项转移支付的资金配送方式有配套型与非配套两种支付类型。配套型专项转移支付有赖于地方政府的配套资金，并结合中央财政综合使用；非配套型专项转移支付与无条件转移支付类似，地方政府不需要提供配套资金。

       现阶段，我国公共财政建设的重要目标为满足全体国民对基本公共服务的需求，实现公共服务均衡化。具体而言，财政体制与公共服务均等化之间存在如下三大逻辑关联：(1)公共服务均等化是财政体制改革之核心要义。我国“十一五”规划指出：公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，政府要为社会公众提供标准的公共产品和均衡的公共服务。作为计划经济向市场经济转型的国家，我国要切实增强政府的公共服务水平与能力，首要任务就是要在政府职能合理界定的前提下，确定好财政的职能范围。随着我国政府职能由经济建设型向公共服务型的转变，财政职能也要相应地作出调整，努力做到从生产投入型财政向公共服务型财政的转变。(2)完善财政体制是实现公共服务均等化之关键环节。财政体制的一个重要社会职能就是规范政府财力分配以强化社会公平与公正，所以，健全国家财政分配体制是实现社会公共服务均等化的重要手段。政府是社会公共服务的主要供给者，而各地方各时期的社会公共服务供给内容和方式要由各级政府不同时期的财政体制来规定。因此，保障各地政府相当的财政能力并促进各地基本公共服务均等化的关键就是完善国家财政管理体制。(3)完善财政体制是推进公共服务均等化之制度保障。现代经济学意义上的公共服务概念，理论上尚未做出统一界定，Ver.Eecke(1999)的研究表明，对“公共服务”的概念界定，学界多达18种之多，且具体所指也不尽相同。根据萨缪尔森的观点，“公共服务”是指那些具有非排他性和非竞争性的产品和服务，然而，这一界定过于宽泛，难以指导实践。于是，有学者主张采用“市场—政府”二分法对此概念加以界定：从市场层面，公共服务是指市场不能提供或提供不足的产品和服务；从政府层面，公共服务就是政府职能范围内的产品和服务。政府职能范围内的产品和服务都应由政府承担责任，并通过社会公共财政予以购买，于是，如何实现政府购买的公平与公正，也成了公共服务均等化的重要组成部分。所以，推进政府购买公平与公正，必须强化财政体制中政府购买的制度设计，为提升社会公共服务均等化水平与能力提供制度支持。

       三、我国现行财政体制对公共服务均等化影响的经验证据

       (一)研究假设与提出

       要衡量基本公共服务均等化可以通过财力均等化来表征，研究的对象是基本公共服务均等化指数，用字母Y来表示，以此设定为因变量；F表示人均本级财政收入；财力均等化是自变量，因变量为财政转移支付后人均支出及收入情况。V为财力均等化变异系数，其数值由不同区域内人均财政收入和支出的标准差δ与相应人均财政收入和支出绝对数P的比值得到，即V=δ/P。于是，变异系数中包括财政支出和财政收入，

和

分别代表财政支出和财政收入的变异系数。假设V是

和

之和的平均值，平均变异系数与基本公共服务均等化水平呈负相关关系。由于基本公共服务均等化无法量化，所以，影响因素也就无法确定，即可将基本公共服务均等化作为随机扰动项。

       根据影响公共服务均等化的原因作以下五个假设：

       假设一：基本公共服务均等化指数Y与人均财政收入F呈正相关关系；

       假设二：基本公共服务均等化程度与一般性转移支付呈正向相关关系；

       假设三：基本公共服务均等化程度与专项转移支付呈正向相关关系；

       假设四：基本公共服务均等化程度与税收返还呈负向相关关系；

       假设五：影响基本公共服务均等化程度的关键因素是总体财政转移支付。

       V=δ/P表示平均每一元钱所代表的标准差，用其体现均等化效果，而政府投入到基本公共服务的支出也是需要考虑的内容。基本公共服务包括基础服务类和基本保障类两个大类共8个项目。如果将用于这8项服务的支出加总可以得到基本公共服务支出，用G来表示。根据前面的分析可以得出Y=(1-V)×G/总人口，在这个公式中，V越小G越大那么代表Y越大。在此，引入四个自变量，进行分析。

      

       (二)各变量的影响研究

       采用2003年—2012年的相关数据，对上面的模型进行多元线性回归分析，于是，得到社会基本公共服务均等化回归模型：

      

       式中因变量

为公共服务均等化水平。

       这个结果需要进行协整性检验。可以通过检验残差是否具有平稳性来检验各变量的协整性，这个过程是通过是否具有单位根来实现。那么对

这样的五个变量作ADF检验，可以发现存在一个单位根，所以各个变量是非平稳的，但是进行一阶差分后，各变量均是I(1)序列，表明各变量平稳，即

五个变量存在协整关系。

       根据上述结果做进一步分析，可以对各个解释变量进行t检验，结果对应

的α=0.0253，对应

的α=0.0115，对应

的α=0.0325，对应

的α=0.0176，对应常量C的α=0.0101，所以这些变量的t检验均是显著的，即各解释变量显著。由于F=191，此结果表明模型具有显著性；

=0.9938，说明模型的拟合性非常好。于是，可设定一元线性方程，

。Y表征公共服务均等化指数，X表征人均财政转移支付总额，方程统计估算值为：

      

       对Y、X分别做ADF检验以及对残差进行单位根检验，可以得出Y和X之间是存在着协整关系的，表明模型的可行性，这对于基本公共服务均等化中总体财政转移支付效应可以做出很好的解释。

       (三)研究结论：我国现行财政体制之症结

       第一，地方政府本级财政收入

变量的回归估计值为-0.3210，表明地方政府本级财政收入与地方公共服务水平差距呈正相关关系，而与地方社会公共服务均等化水平呈负相关关系。当下，我国部分省市地方年度基本财政支出占其标准收入的比重较高，地方财政困难，如果仅凭借地方自身财力根本无法平衡地方用于公共服务支出的资金缺口。所以，整体而言，我国地方财政不均衡，社会基本公共服务均等化水平较低。

       第二，上述经验证据表明，我国一般性财政转移支付变量

的相关系数为0.8001，说明一般性转移支付与地区基本公共服务均等化呈显著正相关关系，而且一般性财政转移支付对基本公共服务均等化水平的影响程度较大，基本假设二得证。从现实层面看，2007年至2010年间，我国的一般性财政转移支付比重都未超过50％，2013年一般性转移支付为24538.35亿元，增长14.3％，所占比重达到50.2％，最近几年的一般性转移支付比重呈现上升趋势，但是规模还是明显不够。

       第三，专项转移支付变量

的回归系数为0.5198，表明专项财政转移支付与基本公共服务均等化程度呈正向相关关系。据此，我们可以通过专项财政转移支付手段以缩小地区公共服务水平差距，假设三得证。在我国现行财政转移支付方式中，除民族地区转移支付、一般性转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配的财政转移支付手段外，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目也是均衡地方公共服务水平的备选方案。只不过，在我国现有国情下，各地尚不具备这些专项财政转移支付的足额配套资金，通过这些专项财政转移支付手段还不能完全缓解基层政府的可支配财力，这就直接影响了专项财政转移支付手段对地方公共服务水平提高的水平与效力。

       第四，税收返还变量

的回归系数为-0.5802，税收返还与基本公共服务均等化负相关。这表明，税收返还不仅不会促进基本公共服务均等化的实现，它还会拉大基本公共服务均等化的地方差距，而且负效应还非常明显，基本假设四得证。我国现行税收返还政策都是以“基数法”来确定其返还额的，中央对地方的税收返还以2001为基期年，并逐年递增，发达地区税收多返还的就多，而欠发达地区返还的少，这将进一步加大区域间的贫富差距，有悖于公共服务均等化目标。

       第五，财政转移支付总变量X的系数为0.2635，表明从总体上讲，财政转移支付对基本公共服务均等化水平呈正相关关系，只不过，这种正相关关系相对温和，其影响因子只有0.2635。所以，强化财政转移支付可以提升各地区支撑经济发展的财力水平，促进各地区社会基本公共服务的均等化水平。在此可以得出结论：完善国家财政转移支付制度并强化落实，对于整个社会的基本公共服务均等化水平提升有着重要作用。但是，从整体上讲，我国现行财政转移支付规模偏小，分配不规范，且各种转移支付方式缺乏统一协调机制，因此，实现社会公共服务均等化，必须健全我国的财政转移支付制度，并强化制度落地。

       四、改革我国财政体制，提高公共服务均等化水平

       基于上述分析的我国现行财政转移支付制度尚存缺陷，为改革我国现行财政体制以提高我国社会公共服务均等化水平，我们做出以下建言与献策。

       第一，构建纵向转移与分层级财政转移相结合的国家财政转移支付体系。当下，我国中央财政承载着全国各地区的纵向转移支付责任，各级地方政府也有其相对应的地方财政转移支付资金，但是，地方财政并不具备独立财权，地方财政资金基本上是中央财政的配套资金。于是，现行财政体制下，地方财力用以支撑地方经济建设的财政转移支付资金必然受到现行制度的诸多限制，这严重削弱了财政提高社会公共服务均等化之效力。我们认为，应当构建地方分层级财政转移支付与中央财政纵向转移支付相结合的财政转移支付体系，充分发挥财政转移支付效用，并促其最大化。在该模式的构建中，还需重点解决以下几个核心问题：(1)要减少财政纵向转移支付的管理层级，重点落实“省直管县”的财政管理体制。(2)以省级间及县级间的财政转移支付为抓手，建立健全全国范围内横向财政转移支付制度。我国区域经济发展严重不均，东部沿海地区经济发展明显优于西部地区经济发展，所以，加强东部省份财政向西部省份的横向转移支付，并重点向农村地方转移，可促进我国东西区域经济发展差距，促进城乡地区间的财力均衡。因此，强化财政横向转移支付制度对于提升区域间社会公共服务均等化水平具有重要作用。(3)根据我国公共服务水平的区域差距和各地方财力差异水平，加强我国横向财政转移支付资金测算方法、运作方式、比例结构的科学设计水平，并强化制度有效落实。(4)健全财政转移支付资金使用的预决算制度，增加各地区尤其是东部沿海地区参与横向财政转移支付的资金比例，并强化地区间横向财政转移支付对经济落后地区的财力扶持。财力均等化是财政转移支付的重要目标，为了减小地区间的财力差异，增加政府用于转移支付的财力是必然选择。所以，应该加强财政对经济的支持力度，增加用于地方财政转移支付的资金额度，同时强化财政资金使用的预决算制度和监管制度，提高财政转移资金的使用效率，并进一步加强对经济落后地区的财政转移与财力扶持。

       第二，优化调整财政转移支付结构。各国财政实践表明，要缩小区域财力差距、促进全国范围内基本公共服务均等化，强化一般性财政转移支付乃为良策，因为一般性财政转移支付最能促进区域财政公平。现实层面看，目前我国实施的一般性财政转移支付方式转移资金额度的确定具有两种基本模式：按照中央财政转移支付的特定比例确定地方财政转移支付的资金额度，或者以“基数法”确定财政转移资金额度，即以特定年度获得的财政转移支付额为基数，以后年度逐额增加。这两种确定财政转移支付额度的方法灵活性不够，可能出现“恒者恒强、弱者恒弱”的地方财政严重不均等之情形。为此，应最大限度确保各地区财力的足额性与均衡性，优化财政转移支付结构。(1)提高一般性转移支付在财政转移支付中的比重。为了在全国范围内、各行业各领域范围内做到财政转移支付的公平与公正，一般性财政转移支付的制度设计应在充分考虑各地区人口、经济、资源与环境关系上，在充分考量教育、卫生、公共安全等公共财政投放所产生的社会福利的基础上，在全国范围内采用统一的衡量标准，并运用这些标准对不同功能区划、不同行业领域的财政预算进行统一测算，以确定不同区域、不同领域内公共服务均等化水平。(2)强化国债资金的使用效力，改变部分国债资金的使用方向，并将其转移到财政转移支付体系中，以优化财政转移支付结构。由上述，现行财政体制下，我国地方配套资金不足，这直接影响了财政转移支付手段对地方公共服务水平提高的水平与效力，所以，把部分国债资金转移到国家财政转移支付中，将可缓解这一问题。(3)强化并修正税收返还转移支付手段。上述经验证据表明，税收返还不仅不会促进基本公共服务均等化的实现，它还会拉大基本公共服务均等化的地方差距，而且负效应还非常明显。造成这种问题的根源不在税收返还转移支付手段本身，而在以“基数法”为核心的返还额度确定方法上，因为如前述，“基数法”确定税收返还额度会进一步加大区域间的贫富差距。所以，我们建议用一般性转移支付为雏形的均等化转移支付方式取代基数法的税收返还，具体做法是：先采用“基数法”测算各地区税收返还额度，再根据各地区财力对税收返还额度进行调整，并将发达地区税收返还的一定比例转移给经济落后地区，作为经济落后地区一般性转移支付资金的来源。

       第三，“因素法”替代“基数法”以改进转移支付方法，最终建立健全财政转移支付监督考评机制。从财政体制改革的长远效益看，基数法确定财政转移资金额度，仅能作为一个阶段性的权宜措施，其初衷是为了减小财政体制改革的地方阻力，其本身具有诸多不合理之处。所以，摒弃基数法，改用因素法，才是我国财政转移支付体制改革之方向。为此，需要确定并考量诸多包括主观性和客观性在内的相关因素。一般而言，主观性因素的影响力较小，客观性因素能更加真实、全面地反映各地财政收入水平和支出需求，在确定财政转移资金额度时，对这部分客观性因素要着重考虑。为此，政府要建立健全各地区财政数据采集网络系统，建立财政供需统计指标体系，为确定财政转移资金额度的科学化与规范化提供信息支持。然后，在此基础上建立一套行之有效的监督考评机制，通过跟踪转移支付资金的分配程序、运用方向与使用效果，考核转移资金的使用效益，确保财政转移支付资金使用方向的适当性和使用效益的最大化，并进一步评价和分析转移支付社会效益，确保财政体制保障公共服务均等化的政策目标之实现。

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