从香港看内地——香港社会保障界的关注视角，本文主要内容关键词为：香港论文,社会保障论文,视角论文,内地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年11月，我应香港城市大学的邀请对香港进行有关社会保障方面的学术访问。1个月时间的访问收获， 不仅在于对香港地区的社会保障与社会福利有了较全面的了解，而且得以广泛交流对内地社会保障改革的看法。在讨论中，我发现中国社会保障改革不仅是内地各界高度关注的问题，而且也是香港学界特别关注的问题。他们的许多看法对内地的改革有益。例如香港公益金总裁、原港府高级公务员陈达文先生认为内地不适于走福利国家的道路，但有必要建立社会保险制度，因为在经济发展较好的时期建立养老保险等制度并不会导致企业生产成本的提升，反而有利于经济良性发展，在经济不景气情况下建立这种制度却可能加剧经济衰退。作为国际劝募界知名人士，他赞成借助社会力量、发展内地的慈善事业，但提醒必须首先建立起慈善事业的公信度。张炳良教授是香港城市大学公共及社会行政学系主任，任民主党中央副主席，是有影响的公共政策专家。他与我讨论了社会福利政策的价值取向、福利的政治化和政策对福利的影响，以及公务员福利等问题。他倾向西方福利对于资本主义有正面作用而非毫无是处的观点；很不同意政党竞选会造成福利膨胀的观点，因为在民主社会，任何政党的承诺都必定是审慎的，否则即使竞选获胜也会因为无法实现其承诺而下台；他还指出公务员队伍应当由社会精英构成，从而在福利与养老等方面较一般劳动者优厚一些很有必要；更指出主张私营化、反福利主义者只是西方的新右派，而政府对此则都是很保守的，内地在这方面也应当审慎。一些学者还专门到内地做过多次调研，交流中发现，在诸如中国内地只能建立多元化的混合型社会保障制度以及必须高度重视家庭的基础作用等方面能够产生共鸣的思路。像周永新、黄黎若莲、莫泰基、颜文雄等四位知名的社会保障专家，更是对内地社会保障改革有一套见解。离港之时，我建议他们书面介绍一下自己的基本观点，以供内地报刊发表，并供改革参考，得到了支持和响应。现在我很高兴能有机会把这四位专家及其观点向《中国社会保障》的广大读者做一介绍。
社会保险改革需要注意的问题
周永新，香港大学教授，全国政协委员、香港强致性公积金局咨询委员会主席，曾任香港社会服务联会主席、香港社会福利咨询委员会主席和香港基本法咨询委员会委员等。出版有社会保障方面的著作十多部，其中中文版著作即有《社会福利的观念和制度》、《社会保障和福利争议》、《香港社会福利政策纵横谈》等约十多种。是香港社会保障界有影响的学者。
□社会保险如何协调与国企改革的关系
□养老保险如何维系统帐结合的有效运行
□医改如何清除减少原制度的流弊
□政府如何面对失业率上升提出的挑战
□安全网如何覆盖国企之外的职工
我注意到中共中央和国务院最近多次召开会议，部署社会保障改革；国家领导人在多个场合提出必须加快社会保障制度的改革。这些都表明国家对社会保障制度改革的高度重视，并把它摆在了突出位置。
我认为，内地的社会保险改革，与国有企业的改革是分不开的。甚至可以说，社会保险制度改革不成功，国有企业改革就必定障碍重重；即使可以勉强推行，也必定对国有企业职工和他们的家属带来伤害，并由此而可能形成对国有企业改革的巨大阻力。因此，应当将社会保险改革看成是国有企业改革的基本前提条件，进一步重视社会保险制度的改革。
在养老保险改革方面，逐渐由企业完全负担费用逐项由国家、企业和个人共同分担责任的制度安排是正确的，因为单由企业承担职工的养老费用不仅不能应付人口老龄化的发展，而且产生企业间责任不均的现象。不过，按照现行改革政策的规定，职工的基本养老保险采取统帐结合模式，前者显然是为退休者提供最基本的公平的生活保障，后者则带有多劳多得的意味。这样，在实际运作中，就需要注意：一是基本养老金中社会统筹部分的水平不可太低，它应当能够满足职工的最基本的生活开支，否则便失去公平保障的作用；二是个人帐户必须有妥善的处理，因为个人帐户必须积累相长的时间方可发挥保障的作用，因此，除确保积累的款项不被挪用外，更需保持个人帐户可达到提高退休者的生活之目的，但不能用个人帐户取代基本养老基金，即内地不能在养老保险方面走完全积累的个人帐户式道路。
在医疗保险改革方面，公费医疗和劳保医疗均因其导致医疗滥用等而被否定。内地通过江西九江、江苏镇江等地的改革实践，已经确定了分担费用、统帐结合的改革原则，并将推出新的改革方案。既然原有制度无法维持，改革当然是必要的。不过，我认为也不能完全抹煞公费医疗和劳保医疗制度的好处，因为原有制度既由企业和用人单位承担有关费用，职工确实感到安心，有病也可以及早得到治疗。因此我认为现在最应当做的，是在新的改革方案中减少原有医疗保障制度的流弊，改善运行机制，把医疗滥用的情况降到最低点。至于医疗保险设立个人帐户，世界上唯一可参考的例子就是新加坡了。在内地，一般职工工资仍处于低水平，可积累的医疗储蓄不会太多，况且还要等到一段相当长的时间方能发挥保障的作用，因此，对医疗保险个人帐户的积累作用不能看得太重，也不应期望过高。
在失业业保险方面，内地于1986年即建立了相应的制度，但由于政府对失业率控制甚严，失业保险费征缴率虽然不高，却还有较多盈余。新举措将失业保险金的缴纳率由以往的1%提升到3%（ 企业负担2%，个人负担1%）， 这对于确保近年来国有企业改革力度加大而导致的失业人数剧增显然是可取的。不过，在财政上，失业保险金能否维持下去，主要不是看失业保险金的积累，而是看失业率的高低，这是在评价失业保险制度时应当充分注意的。因此在失业率将不断上升的过程中，如何保证失业保险不至于失去保障失业工人基本生活的作用，显然是政府面临的巨大挑战。这显然还需要政府从失业保险制度之外想办法，如提高创造就业岗位的能力等等。
上述三项社会保险目前主要覆盖国有企业职工，而在经济多元化的影响下这种安排将使越来越多的人得不到应有的社会保障，因此，社会保险改革的当务之急应当是将覆盖面延伸到国有企业之外的职工。在社会保险制度无法在短期内完成这一目标的条件下实际可行的办法就是各城镇普遍建立起最低生活保障线，以带动当地的财政和其他社会力量来保障人民的基本生活。因此，城镇社会保险制度的改革与建设，需要有相应的配合与支持。其中国家财政投入适度扩大和最低生活保障制度的加快建设，将对社会保险改革顺利推进起到支持作用。
对内地社会保障改革的五点思考
黄黎若莲，香港城市大学教授，兼公共及社会行政学系副主任。她从八十年代中期起，就先后到北京和广东的许多地方进行社会保障专题调研。其发表的论文数甚多，如专门研究内地社会保障问题的英文版专著就有《中国社会主义的社会福利——民政福利工作研究》、《中国社会福利与管理》等多种。
□市场的缺憾与政府的责任
□改革目标的一体化与社会福利的多元化
□保障主体的各自角色与政府和社会的分工
□中国社会的文化道德传统与家庭责任
□农村安全网与社会稳定
社会保障的概念在内地和香港有很明显的区别。内地的社会保障是一个很广的概念，而在香港，社会保障只被视为社会福利的一部分。在此，我想就内地的社会保障改革发表一些自己的看法。
首先，我觉得社会保障是一项非常重要的社会工程，具有保证人民生活、满足社会需要、巩固社会安全的功能。它最大的效能在于保障一个人或一个家庭因为种种原因导致收入受到冲击的时候避免陷入贫困无助的境地，并藉此维持正常生活，进而增强社会归属感和人民团结、国家整合。因此，社会保障对所有国家，无论奉行何种政治经济制度都同样重要。如西方资本主义国家的一个重要经验，就是在二十世纪引入了带有社会主义色彩的福利保险，纠正了市场分配的缺憾，减轻了阶级对立，增强了公民对现有制度认受性。改革开放后的中国，从计划经济走向市场经济，放弃低效的生产经营方式，不仅振兴了经济，更改善了人民的生活；不过，过分强调市场力量是很危险，尤其是在社会政策领域，比如医疗、社会保险、社会救济等工作，商业机构不是没有兴趣经营，就是不可能对最有需要的人提供协助。西方国家的实践表明：无利可图的生意或者是针对高风险人士而设的服务是没有提供者的，又或者经营者因要满足盈利的需要而扭曲了服务的性质，导致服务起不到应有的作用。一个更清晰的启示是无论市场如何有效，民间的资源如何丰富，政府的角色绝对是不可或缺的，特别是面对贫困人口和弱势社群，政府一定要负上照顾的责任。因此，内地的市场经济改革并非是摆脱政府应当承担的社会责任的机会，而是更加需要政府在社会保障方面负起更加重要的责任。
其二，经过十多年的探索与实践，我认为内地的社会保障改革已经取得了不少有用的经验。如将企业保险改造成社会保险的方向是正确的，因为雇员的社会保障与企业财务捆在一起容易导致工人的合法权益得不到保护，企业不能把员工的退休金管理好，甚至盗用和挪用这些资金，这在西方国家发生的案例也不少；同时，社会保障经费由单位独力承担，国有企业的劳动成本尤其沉重，很难与三资、私营企业、乡镇企业平等竞争，而非国有部门没有社会保障则会造成部门与企业之间的壁垒，不利于人力资源的有效运用。因此，将原来的劳动保险改造成养老、医疗、失业、工伤、生育保险相结合的一个完整的社会保险制度，与其他工业化国家的做法接轨，显然能够适应现代化社会的要求，且更能体现公平原则并有利于劳动力的流动。不过，在社会保险改革进程中，由于不同所有制待遇差别很大，大家起点不同，要实行一体化的养老保险目标并不容易。如大部分非国有企业为了降低成本，都不愿意参加社会保险统筹，如果非国有经济在壮大的同时却不能履行对工人的社会义务，将意味着社会安全网的覆盖范围可能缩小，这种风险是很值得关注的。对此，我认为福利多元主义的观点对中国社会保障制度的转型将是很适用的。
其三，在西方社会政策理论中，常常提到两个模式：剩余模式和制度型福利。前者是以个人家庭努力和市场力量作为主要的生活需要提供渠道，同时强调慈善机构和志愿机构的作用，国家的福利只是次要的；后者则刚好相反，认为工业社会给个人与家庭的自我保障能力都很弱，从而需要政府成为提供社会保障的主体。对中国内地而言，由于民间社会的力量不是很强大，国家在社会福利的责任仍然非常重要，如果政府退出提供保障的速度太快，就极易产生较大的负面影响，尤其对于弱者或竞争失败者，有必要采取政府的社会保障措施。这对于中国今后的发展将具有重大意义。当然，社会福利也是整个社会的事，无论政府、市场、个人、家庭、雇主、非政府机构、邻里、教会和其他社会团体，都应当参与进去，关键是在于如何确定各自的角色，怎样协调各方的关系和以哪一种组合构建成为当地社会可以接受的保障模式，其中最重要的就是合理确定政府与社会的分工。
其四，在社会生活中，政府和机构固然可以起到很大的作用，但个人自助、朋辈互济和家庭照顾是同等重要的。其中家庭的重要性是极需要强调的。幸福的家庭是个人快乐的依托，家庭的职能绝对不容取代。在传统中国，社会福利即是家庭福利，虽然现在的家庭结构与以前有所区别，家庭的观念也有淡化的迹象，但这不等于鼓励和容忍摒弃家庭责任；相反地，我觉得家庭义务与社会服务的提供基本是没有矛盾的。在内地的社会保障制度改革进程中，更有必要巩固现代的家庭制度，一定要千方百计支援它，使之保持完整。比如在老年人保障方面，确有困难需要帮助时政府及社会群体应该加以援手，但家庭的责任却不可摒弃。这不但符合我国的文化道德心理传统，也更能满足老年人的需要。
其五，在内地的社会保障中，还必须对农村社会保障问题给予应有的重视。在过去数十年中，农民得到的福利保障委实太少。现在，农民的生活有了很大的改善，与此同时，却要为自己家庭的收入和保障负起更大的责任，传统的救济所起的作用十分有限，民政部门推行的乡村最低生活保障计划，方向肯定正确，但资源方面却不容易解决，因为单靠地方政府和当地社区的财力是不行的，中央政府有必要投入资源以帮助有困难的地区。尤其是农村劳动力大规模地转移到第二、第三产业，在过渡期间因为就业有困难和收入不足沦为贫困，再遇上生病、残疾、天灾、家庭变故等情况就会发生很大困难。因此，为农村居民建一个安全网也显得十分必要和迫切。同时，值得关注的还有农村的医疗问题，合作医疗制度既已崩溃，许多农民又负担不起日益昂贵的医疗费用，政府就需要重建相应的乡村医疗保障制度，并有专门的财力对有特殊困难的农村社区投放资源，确保农民看得起病。应当这样来分析，社会政策中是向城市倾斜，不仅对农民不公平，而且农村形势不稳，农民进城的速度就会更快，城市方面承受的压力也会相应增加。