政府雇员制与公务员聘任制的交锋，本文主要内容关键词为：聘任制论文,雇员论文,公务员论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
再掀波澜“政府雇员制”
在《公务员法》颁布实施之后，扬州市从2008年7月起，率先在江苏省全面试行“政府雇员制度”，于是，扬州的“政府高薪雇员”又引发了新一轮创新现行公务员制度的讨论。
政府雇员制是20世纪50年代前联邦德国为适应政府组织弹性化、专业化的要求而采取的公共行政改革措施。80年代以后，美国、英国、澳大利亚、日本等国家也纷纷根据本国实际进行了本土化改造，针对某些特殊职责和专业性强的政府职位实行了公务员合同制管理模式。由此可见，政府雇员制是指政府以契约形式，聘用、管理某些专门技术人才及承担部分临时性、勤务性工作的人员的公共人力资源制度。它以劳动合同为主要手段，界定、规范和调整政府与雇员之间的权利义务关系，其主要目的是通过公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，提高行政效率、降低行政成本，为经济与社会发展提供多样化、高品质的公共产品。政府雇员与公务员最大不同在于不是终身制，具有一定的雇用年限。
政府雇员制在我国的推行，始于2002年6月。当时，吉林省政府率先出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，成为国内首个在创新公务员制度方面“吃螃蟹”的地区。他们通过面向社会公开招聘，于2003年11月与首批政府雇员签订了聘用合同；2004年8月，又招聘了第二批政府雇员。
吉林省政府雇员分为三种，即一般雇员、高级雇员、资深高级雇员。一般雇员是指政府一般性事务工作需要的专业人才，必须具有大学本科以上学历和三年以上实际工作经验；高级雇员是指政府高层次事务性工作需要的特殊高级专业人才，必须具有硕士或博士学位、高级专业技术职称，有较高的学术和专业造诣，在本学科或本专业技术领域有较高的知名度和较大影响力，且专业技术工作业绩特别突出；资深高级雇员，原则上在优秀的政府高级雇员中产生。对在全国或省内的研究领域有较高知名度和较大影响力，条件特别优秀的人员，也可以直接雇用为资深高级雇员。
据了解，吉林省首批计划招聘10名政府雇员，包括法律、金融、经贸、高新技术等方面的专业人才。在招聘过程中，咨询者近300人，但最终提出申请的只有31人；经过审查，19人符合报名条件；然而，在通知考试和面试时，又有5人放弃；最终，仅有2人被聘用。他们的聘期也有区别，一人为1年；一人为3年。与政府签订聘用合同的政府雇员，必须与原单位脱钩，其人事关系和人事档案转到政府人才服务机构代管。
吉林省政府雇员工资标准的制定，比照公务员平均工资的2到15倍，设14个档次。在制定标准的2002年，吉林省公务员月平均工资为1100元，按照最低2倍计算，政府雇员的月薪为2200元，年薪为2.64万元；按照最高15倍计算，政府雇员月薪为16500元，年薪为19.8万元。首批政府雇员的工资标准定为7档；第二批政府雇员的工资标准定为5档。
据对首批政府雇员张某的追踪调查，他任省政府公安信息化应用与管理总工程师后，组织开发了公安人事信息系统，并取得了显著成效，不仅为全省公安机关节约50万元资金，而且，还大大提高了工作效率，减少了基层民警的工作强度和工作量，节约了到省、市报送信息的差旅费用和时间，受到全省公安机关的一致好评。
吉林省人事厅的领导认为，政府雇员制是现行公务员制度的应急补充制度，“一些专业性、技术性很强的任务或项目，现有的公务员很难完成，采取一般手段或待遇也招不到高级专门人才，而采取雇员的方式雇用专业人才，既是对现有人才不足的补充，又能完成高端性任务”。
随后，上海、无锡、武汉、长沙、珠海、深圳乃至今年的扬州等地区，纷纷尝试这种新的用人选才制度。总的看，以上地区推行政府雇员制，有以下几方面特点：
一是先从高层次专业技术应用与管理岗位做起。开始招聘的均是法律、金融、经贸、城建、规划、信息、外语及高新技术等方面的专业岗位的高级雇员，年薪均在10万至50万元之间，最高者是无锡市对日招商首席代表，年薪为50万元；
二是政府雇员不具备公务员身份，不担任行政职务；
三是政府雇员不占用雇用单位的人员编制，但有的地区则规定占用雇用单位人员编制；
四是实行市场化契约管理。雇员与政府签订聘用合同，一般为1—3年。期满经考核胜任者可续签合同，但最长不得超过三个期限，即9年；阶段性任务聘用的，完成任务即为合同结束，自谋出路；在聘用期内不能完成任务者，可随时解聘。
五是受雇期间不得兼职。因特殊工作任务的需要，经同级政府同意，对短期聘用的高级雇员可采取兼职方式。
政府雇员制的实施，打破了建国以来已经实行了几十年的政府公务员主导政府工作的旧体制及制度，是政府机关用人选才观念和机制的创新与突破。政府雇员制并不是与公务员制度相对立的制度，两者互为补充、互为支撑，以公务员制度为主，政府雇员制为辅，才能共同促成政府稳定性、连续性与灵活性的平衡，从而满足公共事务管理的多元化需求。政府雇员制的出现表明我国地方政府机构改革、干部任用制度改革正在朝着纵深方向发展。
“公务员聘任制”试点
20世纪80年代初，为解决原干部人事制度不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足的问题，很多地区开始在乡镇实行干部聘任制，通过契约合同来管理干部，成为公务员聘任制的雏形。2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》对公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制等做了专门规定，正式在法律上确认了公务员职位聘任制度。
2007年，原国家人事部决定在上海浦东和广东深圳率先开展聘任制公务员试点。上海浦东首批聘任制公务员已于2008年6月5日走上政府工作岗位。
聘任制公务员，是指政府机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则，与所聘人员签订聘任合同，从事不涉及国家机密的专业性较强的职位和辅助性职位的人员。公务员聘任制是选拔任用公务员的一种政府机关人事管理制度，是对我国现行公务员制度的发展和创新，是一种特殊的公务员制度。
受原国家人事部在上海浦东、广东深圳及江苏扬州进行聘任制公务员试点的影响，浙江温州市政府决定，在浙江省内率先试行公务员聘任制，使公务员队伍真正做到能上能下，能进能出。
相对政府雇员制度，公务员聘任制试点刚刚开始。从上海浦东及广东深圳试行公务员聘任制的实践看，实施聘任制公务员的做法具有以下三大特点：一是合同制管理。即聘任制公务员必须与政府签订聘任合同，任职期限不再是终身制，聘期一般为1—3年。任期结束后，是否续聘，需要双方再行协商；二是协议工资制。即聘任制公务员不执行公务员的工资、福利、保险等规定，而是参照市场同类岗位人员的薪酬水平，兼顾政府机关的实际情况，通过双方协商确定；三是目标责任制。即聘任制公务员不执行公务员职务任免规定，不再有科、处、局等职务和职级之分，而是根据岗位目标任务，确定责权。
上海浦东、广东深圳等地试点公务员聘任制，既不是对现行公务员制度的冲击，也不是对事业单位职员制度的变型，而是与现行公务员制度不悖的独立体系，是整个公务员制度的一种类型。公务员聘任制的出现，是对我国“官本位”意识的冲刷与弱化。一方面，在政府机关工作，享有公务员身份，却与职务升迁无涉，只凭专业技术知识和管理策划能力“吃饭”。这对“官文化”起着消解作用；另一方面，置身“官场”，却不用应付那些复杂的人际关系和是非事宜，专一做好本职工作，进而提升公共行政管理水平和服务效率。尽管与庞大的公务员队伍比较起来，聘任制公务员在人数上也许暂时是很小的，但是，我们有理由相信，其影响力和生命力是巨大的。他们精高的专业技术及知识结构，丰富的管理策划经验及实际操作能力，独特的聘任身份及明确的目标责任，以及追求效率、积极进取的敬业精神，必将给整个公务员队伍乃至政府机构带来前所未有的生机与活力。
“雇员制”与“聘任制”的异同与弊端
通过对上述政府雇员制和公务员聘任制内容及其实践情况的分析，我们可以看到：“两制”之间既有许多共同点，又有各自不同之处。其共同点有五，即都是对现行公务员和制度的创新与突破；都是对现行公务员制度的补充；都是实行契约合同管理；都是实行协议工资；都不担任行政职务。
然而，“两制”又有三点不同之处：一是适用的法律规范不同。聘任制公务员与聘方即政府之间的关系，是由专门的《公务员法》来调整的，聘任制公务员本身就是整个公务员队伍的组成部分，是公务员队伍的一种类别；而政府雇员与雇主(即政府)的关系，则是依照劳动合同来规范的，在法律上一般要按照《劳动法》及《劳动合同法》来约束双方的行为。二是人员身份不同。聘任制公务员属于公务员制度的范畴，虽不担任行政职务，不行使行政权力，但具有公务员身份；政府雇员则不属于公务员范畴，不具有公务员身份，仍属社会人才。三是人员编制不同。政府雇员可以不占雇用单位的人员编制，而聘任制公务员必须占用聘用单位的人员编制。
当然，由于公务员聘任制刚刚开始试点，还没有一个完整的规范。就目前看，上述“两制”虽然有其巨大“活力”但也带来了一些负面影响：
一是没职没权，无力充分发挥作用。以无锡市用50万年薪招聘的对日招商首席代表为例，如果两年后，由于没有完成招商任务，政府没有与其续约。而其在工作中遇到的问题却是，虽然在与外商的谈判中代表政府，但却没有权力、没有能力回答外商所谈的涉及政府权力的事宜。即便是负责经贸、信息、策划、规划的专业技术人才，在开展工作中往往因为无职无权，使其制定的宏伟目标或招商项目无法实现，甚至成为一纸空文。
二是后顾之忧严重影响作用发挥。实行劳动合同制，虽然可以激发活力，但1—3年的期限，以及最长不超过三次续约的规定，使所雇(聘)人员无法制定长期的工作计划。同时，应聘的高级专业技术人才，大都有着自己的工作岗位，人家下决心抛掉原有的“饭碗”，来到政府机关作贡献，把最美好的青春年华奉献后，却得不到应有的回报。解除合同后自谋出路的做法，使他们很难安心工作。
三是应用范围有限，在基层政府和事业单位难以推广。雇员制和聘任制都是通过高薪来吸引政府机关急需的优秀人才，一般实行年薪制。从当前各地政府的实践看，一个一般雇(聘)员的年薪能达到10万元左右，而高级雇(聘)员的年薪最高可达50万元。面对如此高昂的薪金费用，目前的基层政府是无力承担的。因此，雇员制或聘任制只能在一些省市级政府机关应用，这无疑限制了县乡级政府对专业技术人才的需求。
四是造成新的机构臃肿，加剧财政负担。由于政府雇员不占行政编制，只是政府机关为完成特定任务而临时雇用的工作人员。因此，拥有雇员的政府机关的实际工作人数，是在机关原有公务员的基础上再加上新增的临时雇员。这样一来，机关工作人员非但没有减少，反倒又新添了一批雇员，而且还要为他们支付高额的年薪，不仅给机关“增肥”，还加重了纳税人的负担。
五是政府官员的寻租行为。由于政府雇员制只是一种探索，制度不完善，存在着很大的随意性。在雇员的职位设置和人员选录上没有统一的规定和标准，对雇员的政绩考核问题上，缺乏专业的技术标准，因此考核结果往往由上级主管领导决定，因此，就为政府官员利用雇员制寻租和设租提供了机会。
完善的对策思考
通过上述分析可以看到，政府雇员制与公务员聘任制，虽有各自不同之处，但其核心内容及其作用，包括目的、方式等都是一致的。所以，我们认为应采取如下完善对策：
第一，统一制度。即把政府雇员与聘任制公务员合并，统一归并到公务员聘任制的轨道上来。因为，公务员聘任制是《公务员法》明确的一种现代公务员制度，属于公务员范畴，不应在法外推行另一种政府机关用人选才制度。由于政府雇员在一些地区实施的时间较长，形成了一套完整的经验，可以把其中好的做法及经验吸取到公务员聘任制中来，使其逐步完善。
第二，临赋职权。当聘任制公务员代表政府与外商谈判，以及拓展项目，实施新的计划时，政府及其部门应临时赋予其相应的职务和权力，可以“一事一议”，提升其谈判或组织工作的地位和权威性，使其权责相当，不仅能使其干事，而且更要使其能干成事。
第三，完善保障。对实行契约合同制的聘任制公务员，应为其缴纳“五险一金”，并做到保费与人同行，对贡献大、业绩优秀的人才，还可以实行补充养老保险，加强社会保障力度，解除后顾之忧。
第四，特殊录用。对特别优秀，且又长期需要的聘任制公务员，经考核符合条件的，可以在适当时候实行特别录用，转为委任制或考任制公务员，给他们以发展远景希望。
第五，降低成本。现在，绝大多数地区推行上述“两制”，都是从高薪聘用高级人才开始的，辅助性职位比较少。应在辅助性职位方面全面推广公务员聘任制，以较低的薪酬招聘那些能适合这些职位工作的职校或职院毕业的技能型人才，而对高薪职位，则要做到科学确定，少而精。
第六，规范标准。对于聘任制公务员要制定统一规范的职位设置、人员选录、政绩考核、解除合同的标准，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用，从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核，杜绝政府通过非正常渠道用人的机会。
当前，我们应该认真而深入地总结全国各地这些年来推行的政府雇员制和公务员聘任制的试点经验，同时，加强对公务员聘任制的科学研究，使公务员聘任制从理论到实践都能逐步完善。