居站分离的逻辑与改革向度，本文主要内容关键词为：逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自2005年深圳市盐田区正式启动以社区居委会和社区工作站分离为主要标志的社区管理体制改革以来，作为一种强制性制度安排的居站分离就一直是学术争议的一个热点问题。这一制度的倡导者和支持者认为，在社区党组织和社区居委会之外独立设置社区工作站，将其作为基层政府在社区的服务平台，承接从居委会剥离出来的行政性管理工作，不仅解决了新的历史时期“政务如何进社区”的问题，也破解了长期存在的社区居委会行政化的难题。因此，居站分离巩固了党的执政基础，促进了社区自治功能的复位，推动了基层民主的发展，促进了决策主体与执行主体积极性的充分发挥，提高了社区管理的科学化水平（李璐，2012）。这一制度的批评者和质疑者则指出，居站分离的初衷固然是社区居委会的“去行政化”，但伴随社区工作站行政工具化而来的不是社区自主性空间的扩大和社区自治的加强，而是社区居委会的再度边缘化和空心化，因而居站分离并未超越传统的城市基层社区行政化垂直整合所产生的体制障碍（王星，2012）。
无论人们是否意识到，居站分离制都实质性地改变了社区的组织结构和治理结构，并使我国城市社会的管理格局发生了一定程度的重构，重构的核心从表面上看是社区工作站和社区居委会的关系，折射出来的则是国家与社会或行政权与自治权的关系。因此，人们对居站分离的效果虽然褒贬不一，但共同的理论关怀都是“如何提高社区的自治程度”以及“如何才能形成与国家与社会的良性互动关系”。
二、居站分离的尝试与扩散
居站分离制是“盐田模式”的重要组成部分。1999年，深圳市盐田区开始“以创新公共服务型政府、提高行政效率为动力，以探索理顺政府与社区关系进而理顺国家与社会关系为主线，以构建、归位政府组织和公民自治组织的社区管理体制改革为内容，对社区治理体系进行了三次创新”（候伊莎，2006）：第一次创新成功地实现了居委会与社区集体股份制合作公司的脱钩，解决了社区“企社不分”、“政企不分”的问题。第二次创新开始于2002年，盐田区政府推行社区体制改革，实行“居改社”，将21个居委会改为17个社区居委会；同时按照“议行分设”的理念建立起“一会（合）两站”的社区组织机构，原则上以2000户或6000人左右设置一个社区，社区居委会以民选的方式产生，对社区公共事务实行议事、决策和监督，但并不从事具体的管理工作，社区居委会下设社区工作站和社区服务站两个专门的工作机构，共同执行社区居委会的决策。社区工作站主要负责政府交办的各类行政事务，社区服务站主要履行社区内的公共服务项目。“一会（合）两站”体制改革试图将传统居委会的行政、服务和自治三种功能进行内分化，由三个社区组织分别承担。第三次创新开始于2005年，盐田区政府进一步改革社区管理体制，以居站分离的理念建立起“一会（分）两站”的新型社区管理体制，即将承担政府工作的社区工作站从社区居委会剥离出来，作为街道办事处的派出机构，归入政府“条条管理”，社区工作站人员实行公开招考，参照政府雇员管理，主要承担政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作以及其他由区政府确定需要进入社区的工作事项。各社区居委会成立民办非企业性质的社区服务站，按照产业化和实体化模式运作，政府通过购买服务项目的方式，对社区服务站提供给社区居民的社会福利、社会保障、社区残疾人服务、社区老人服务等无偿服务进行评估和补贴，并鼓励社区服务站低偿运营，享受税收减免政策。2006年，以“居站分离”为主要标志的盐田模式荣获第三届中国地方政府创新奖。此后，盐田区政府进一步改革和完善居站分离模式，实行“一站多居”、无记名投票直选产生社区居委会成员、设立人大代表工作站、设置社区民意表达工作室、发展社区服务、发展社工队伍等（唐娟，2011）。
尽管居站分离在盐田的成功尝试有其特殊性并因而难以复制（胡谋、赵俊宏、范勤学，2005），但这一制度还是因政府的强制推动而在深圳乃至全国很多城市社区得到了迅速推广，社区工作站模式逐渐成为城市基层社会管理的主导模式。当然，在推广过程中不免要因地制宜地进行某些变通并因而产生了三种不同的形式：一是分离式，即社区工作站与社区居委会各自单独设立，在组织机构、职能、权利和运行机制上彻底分离，社区工作站和社区居委会的人员也完全分离，不交叉任职，如广州市越秀区、长沙市雨花区、无锡市南长区。二是交叉式或并行式，即社区工作站与社区居委会在组织结构和工作职能上分开，但在组成成员上存在部分交叉任职的情况，如社区工作站站长通过法定程序选为社区居委会主任（或社区党组织书记），如深圳南山区、成都、杭州、南昌、宜都等地。三是重合式，即社区工作站和社区居委会在组织结构上分开，但人员完全一致，实行“两块牌子，一套人马”。
三、居站分离的逻辑与限度
滥觞于深圳盐田的居站分离制之所以被誉为我国城市社区管理体制创新的一个重要模式并受到普遍重视，与该制度设计所秉持的理念及其契合于当下社区建设的实践有着极为密切的联系。
20世纪90年代以来，随着以民政对象为服务主体的社区服务扩展到社区工作的其他方面，“社区”与“社区建设”的概念开始进入执政党和政府的视域，并迅速被提升为“中国政治建设的战略性空间”，“社区”被设计成为“经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”，用以承接“单位制”解体所剥离的社会职能和政府职能。“社区建设”也被定位为在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程，因而社区建设是整体性的，不仅包括社区公共产品或公共服务的供给，也包括基层政权的组织建设、社区自治和居民参与。因此，在实践层面上探索能够实现这三重功能并具有“可用、好用、管用”的城市基层社会管理模式就成为社区建设的核心内容。
不过，强调国家和政府“在社区的治理”（贾西津，2006）以及社区“建设者”对“被建设者”主导与控制的中国社区建设并未得到城市居民的认同和热情参与。为改变社区建设中普遍存在的冷漠态度，民政部于1999年制定并出台了《全国社区建设实验区工作方案》，首次将“社区自治、议行分设”作为社区建设的指导原则之一，强调要以社区居委会或社区委员会作为社区内的主体组织，探索社区内议事层与执行层分开的社区建设组织形式。社区议事层由社区成员直接选举组成，实行兼职制，作为社区成员代表大会闭会期间常设的义务性工作机构，行使社区民主议事、民主管理的职能；执行层由议事层按相应标准和程序聘任，人员实行专职制，负责社区事务的管理。依据该方案，作为城市基层管理体制改革方向的“社区自治”是通过居委会的直选以及“议行分设”的运作模式紧密联系在一起的，“议行分设”的目的是通过将行政职能从居委会剥离出来，进而达到改造传统居委会，恢复其基层群众性自治组织的社会属性。同年，包含了“社区自治、议行分设”要求的国家级社区实验区先后在沈阳、南京、上海、深圳、武汉等城市的26个城区启动。2000年，在吸收各地改革经验的基础上，中共中央办公厅和国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。此后，传统的“议行合一”体制普遍地被新的议行分设体制所取代，并由此带来城市基层治理主体的多元化：社区党组织成为由社区成员代表大会（含居民代表和辖区单位代表）、社区居民委员会、社区协商议事委员会（由社区内人大代表、政协委员、其他知名人士和单位代表组成）等组成的社区自治组织以及新设立的履行“行”功能的社区服务站（类似的名称还有“社区工作站”、“社区事务工作站”、“社区公共服务工作站”等）。
值得注意的是，议行分设体制只是将社区的管理事务与服务事务进行了分离，并未真正触及社区自治问题。也就是说，“议行分设”虽然是对传统的“议行合一”体制的改造，但并没有改变“议行合一”体制中社区居委会行政化的痼疾；相反，为了完成那些不断“下沉”到社区的行政事务，居委会内部不得不增设机构和人员，这使其行政化色彩不仅没有减弱，反而有所加重。那么，在从“单位制”向“社区制”的过渡时期，“政务进社区”是否必须借助于居民委员会这一组织形式，或者说，是否存在一种既能够避免居委会的“行政化困境”又能够让社区完成政府下派的各种行政工作的体制？居站分离制就是对这一现实问题所做的大胆探索和尝试。尽管制度设计者强调居站分离的初衷是居委会的“去行政化”，但实际上是在“议行分设”体制的基础上，进一步将社区事务划分为行政性事务和自治性事务两大类型，然后将组织一分为二：社区工作站专事行政性事务，受街道办事处垂直管理，其工作人员由街道办事处招聘、推荐，工资由街道办事处拨付；同时，社区工作站的业务受区政府职能部门指导和监督。社区居委会专事自治性事务，其主要功能是充当政府组织、社会中介组织与居民之间的桥梁，将社区居民的权利要求传达给政府组织和社会中介组织，并代表居民对政府组织、社会中介组织的行为进行监督，居委会成员直选产生，实行兼职制和属地化管理。因此，居站分离的本质并非如一些研究者所说的“议行分设”，而是行政与自治的分离。
这种以行政与自治分离为基本特征的居站分离制，一方面有利于社区居委会腾出手脚更多地履行利益表达的功能，但也可能因行政性事务管理职能的被剥离而使其联系群众的功能逐渐被抽空、边缘化和“空心化”。另一方面，居站分离制实际上是通过绕开社区居委会另行设置街道办事处的派出机构，并以社区工作站为组织载体将行政权力向下延伸到社会的最基层，从而解决了传统的“政务进社区”必经居委会的尴尬。对此，有学者做了如下评论，“在政府改革过程中，大量的行政事务性工作重心下移，急需进入社区，而作为自治性组织的社区居委会显得应接不暇、应接不顺。因而，各项创新的目标也都指向这个困境：找到更好地落实政府行政性事务‘进社区’的途径。最终的焦点转化成‘（政府职能进社区）这些繁重的工作将由谁来承接？谁干得更好？是政府组织，是自治组织，还是社会中介组织？’的政策落实力的竞争。在反复的竞争和选择过程中，具有自治性质的居委会被剥离了出来，更专门的社区工作站成为替代主体”（贾西津，2006）。
然而，社区工作站自设置之日就面临着合法性不足的拷问。依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条的规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。这就是说，城市基层政权组织是不设区的市、市辖区一级政府，街道办事处是基层政权的派出机关。根据“法无规定皆禁止”的行政法原则，街道办事处无权自行设立派出机关（徐道稳，2009）。为绕开合法性的障碍，一些地方政府采取民间化的策略（事业单位或民办非企业单位）以及政府购买服务的方式，使社区工作站既承担公共服务职能，也承担部分行政管理职能。问题在于，政府行政管理职能能否“外包”，能否委托民间组织来完成？除了合法性不足的问题外，社区工作站在实际运行中也存在诸如承担的职能过多、负担过重、有责无权，工作人员的身份不明、待遇偏低、缺乏有效的激励机制、与街道办事处的关系不顺等问题（徐道稳，2009）。此外，无论社区工作站属何种性质，都事实上增加了一个行政层级并带来政府运作成本的增升。因此，居站分离制在“去行政化”的同时却陷入了“再行政化”的陷阱。居站分离制的内在限度和过渡性质决定了进一步改革的必要性。
四、居站分离制的改革向度
如上所述，居站分离的本质是国家行政权与社会自治权的适度分离，并试图使两者形成一种良性互动。因此，居站分离制的改革向度也可以从两个方面来分析。
首先是纵向垂直管理体系的重构。在某种意义上，我们确实可以将居站分离视为“上海模式”的翻版。也就是说，它在继承“两级政府、三级管理、四级落实”精神的同时，将“落实”的末梢由社区居委会改为社区工作站，形成新的“市—区—街道—社区工作站”四级纵向垂直管理体制。在这一体系中，街道办事处长期为人们所诟病：街道办事处不是一级政府因而其运作缺少法律依据，街道办事处没有法定的执法权使其在履行城市管理责任时力不从心，常常扮演“二传手”角色，街道办事处较少直接参与社区管理却耗费大量本可以用于社区建设的宝贵资源（杨宏山，2012）。因此，在重构纵向垂直管理体系时有必要将街道办事处和社区工作站的存废纳入考虑之列，同时还必须有两个维度的考量：一是“政务是否进社区”，二是行政层级的考量，即“两级政府、两级管理”还是“两级政府、三级管理”，抑或是“两级政府、三级管理、四级落实”。
在目前政府主导社区建设进而意欲完成国家权力在城市基层生活中技术性转变的条件下，“政务不进社区”至少在近期内没有可能。关于街道办事处的改革，目前主要有四种看法：一是主张把街道办事处“由虚到实”地建成一级政府，实行“三级政府、三级管理”的城市管理体制；二是主张“虚区实街”，即把街道办事处变成政权实体，把区一级政府变成市级派出机关，构建新的“两级政府”；三是主张维持街道办事处派出机构的性质，将重点放在改革和完善现行街道管理体制，以及简政放权、理顺关系、强化职能上；四是主张撤销街道办事处，把区的管辖范围划小，由区政府直接指导社区建设并面向居民提供公共服务，实行“二级政权、二级管理”体制（杨宏山，2012）。前三种看法或者有悖于行政组织扁平化和国际城市管理体制的通行做法，或者因需要修改《宪法》和《地方组织法》的有关条款而导致制度变革成本过高而缺乏现实性，或者陷入综合协调职能与派出机构法定地位的逻辑悖论而不具有可行性；相形之下，第四种看法因以社区建设取代街道办事处，将政府提供的公共服务直接送达社区而获得很多学者的认同。关于社区工作站的改革，目前主要有三种见解：一是“保留论”。有学者主张应当正视社区行政管理任务繁重的现实，实行“一站多居”，按照科层制原则构造直接对政府负责的社区行政系统，将机构设置和人员编制行政化，以优质管理和服务作为自身权威的有效基础（王威，2012）；现实中的另一种“保留论”主张在更高层次上整合政务，即在区政府层面上设置社区政务服务协调指导办公室，政府职能部门需要进社区的工作须按年申报、由“协调办”整理打捆，再配套资金转到街道和社区，约定外事务一事一审，“费随事转”，但却回避不了“上级困境”（区政府办主任有多大权力和能力“阻挡”方方面面政府的要求）。二是“改造论”，即将社区工作站改造成为真正的NGO或为社区服务的非企业法人（王克力，2008）。三是“重组论”，即“街站合并重组，街道办小型化”（徐道稳，2009）。“保留论”无法解决前述社区工作站面临的种种问题，“改造论”需要满足的条件较为苛刻，如购买对象须是具有独立组织，而非贯彻政府意志的工作单位。相形之下，“重组论”的优势似乎更为明显。
结合街道办事处改革的第四种看法和社区工作站“重组论”，在区政府层次上整合政务，以社区体制取代街道体制，实行“区直管社区”，建立“市—区—社区”三级管理体制代表了一种方向。南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区的鲁谷社区以及安徽省铜陵市在此方面都进行了有益的探索，尽管这些尝试和探索没有取得预期的效果，但其中的原因主要在于整个城市社会管理体制没有发生根本性改变。比如，“区直管社区”要求对区和社区的规模进行重新设定，在缩小区的规模（变“大区”为“小区”）的同时，增加区的数量或增加市的管理幅度，而按照我国现行的法律规定，市级行政区划调整的决定权在国务院，出于控制行政机构和人员数量的考虑，国务院对地方增加新的行政区划的申请一般都不会同意。因此，重构城市纵向管理体系同样需要顶层设计。
其次是社区自治组织体系的重构。20世纪90年代，社区自治就被确定为我国社区建设的基本目标。一般认为，社区自治是指政府管理之外的社会自治，即政府管理行政事务、社区自治组织管理社区公共事务。社区自治强调社区的自主权，主张通过政府与社区分权，使社区成为独立的权利主体，独立管理社区公共事务。社区自治集中表现为“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）和“四个自我”（自我管理、自我教育、自我服务、自我监督），前者构成社区自治的基本内容，后者则是社区自治的衡量标准。同时，社区自治也是一个多层次体系，居委会自治仅仅是其中的一个方面，因此不能将社区自治等同于居委会自治，尽管居委会都是社区最核心的组织机构之一。实际上，居委会自成立之初至今更多的是一种强制城市居民参加的有形组织、一种国家动员和控制居民的工具。因此，在大规模的社区建设中，加强居委会建设自然而然地被视为社区自治的主要战略部署，而居委会民主选举或直接选举则被视为增强居民认同、强化基层政府合法性的主要方法。由此观之，居站分离只是剥离了附着在居委会身上的行政性事务，解决了居委会的行政化问题，并不必然带来社区自治，因此，我们不能依据居站分离后“社区居委会逐渐被虚化和边缘化”的事实而推论出社区自治被架空的结论。
如前所述，“议行分设”体制带来了城市社区法定组织的多元化；而随着城镇住房制度改革的不断深化，社区出现了业主委员会这个全新的、真正意义上的居民自治组织。如何协调这两类组织之间的关系，将成为重构社区自治组织体系、强化社区自治功能、推进社区基层民主的关键。在此方面，我们还有很长的路要走。
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