法治政府绩效评价：目标定位与指标体系，本文主要内容关键词为：指标体系论文,法治论文,目标论文,绩效评价论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 2015年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。事实上，自2002年党的十六大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”之后，2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出用10年左右的时间基本实现建设法治政府目标。2012年，党的十八大进一步明确实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”的时间表。2014年，十八届四中会议将“依法治国”作为会议主题。同时，党和政府的这些重大决定(文件)，都强调要充分发挥考评对法治政府建设的推动作用，确保法治政府建设目标得以实现。 有组织就有管理与评价，“以评促建”符合管理的激励原理，也是我国党政组织管理的法宝。因为不管人们愿意不愿意，不管评估结果是否令人满意，管理活动的结果都必须能够进行恰当评估。同时，考评是手段不是目的，一切考评活动都服务于特定的目的。强化“法治政府建设考核评价，纳入政绩考核指标体系”的顶层要求涉及到法治政府、考核评价、政府绩效、指标体系等几个重要概念，以及作为组织管理手段的考评(工具理性)和作为民主理性的政府绩效评价的统一性，是全社会关注的重大课题。从我国组织考评的历史经验来看，“以评促建”的传统做法强调考评的工具属性及激励作用，它隐含着两个假设：一是激励目标本身的正确性和合法性；二是体制内部各项考评目标与功能的一致性。事实上，这两项假设只是一种理想情形，与政府内部的组织结构及现实环境存在距离，更何况在中国语境中，“法治”必须与党的领导和人民当家做主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。① 从技术的角度看，法治政府绩效评价面对为什么要评价、谁来评价、评价谁、评价什么以及如何评价等基本问题。学界普遍认为，一定程度上，评价主体决定评价的公信力，指标体系决定评价的科学性，但两者都服务于评价的目标定位。从我国目前的实际状况来看，法治政府建设考评作为组织管理手段意味着考评主体具有内置性(一般为上级党委政府，社会人士参与评议但非考评主体)，因此，评价的目标定位及指标体系是问题的核心。贯彻全面依法治国战略，落实《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，客观上要求面对现状，针对体制内部考评存在的各自为政、相互牵制、模糊目标、指标繁杂、流于形式等问题，围绕建设目标，基于政府绩效理念，构建目标导向明确、具有科学依据与广泛适应性的评价体系。 二、理念、文献与实证探索 (一)概念内涵及理念 狭义的法治与法治政府具有相同的内涵②，核心在于规范和约束政府权力，以尊重和保障人权。简单而言，依法行政是法治政府的核心内涵，以确保行政主体、行政内容和行政程序的合法性；权从法出、权责法定是法治政府的根本要求；“透明廉洁、诚信负责和便民高效是法治政府的运行状态及具体表现形式”③。法治评价是对法治运行状况的测量与判断，或者说，运用相关指标对评价过程和结果的检验。④20世纪70年代后，有关法治评价理念开始将价值分析与规范分析相结合，强化主观指标的功能，某种程度上导入政府绩效评价的理念方法。但在西方的语境中，现代政府是法治的产物，法治政府为“常态”，法治评价虽然涉及到政府依法行政，但大多数情形下评价对象及范围指向整个国家或特定地区。 因此，法治政府建设评价具有典型的中国特色，法治政府绩效评价更是全新的概念范畴。按照我们的理解，法治政府绩效评价是基于结果导向及公众满意度导向，依据既定的指标体系，对政府法治建设的投入、产出及效果进行综合性测量的活动，体现政府履行法治职能的经济性、效率性、有效性与公平性。在这里，政府法治与法治政府存在差异，前者为政府的主动职能，后者包含立法、司法与行政的关系，体现外部环境对政府的要求。不过，从技术层面，法治政府绩效评价可视为法治政府评价的延伸和拓展，即以政府绩效评价的理念方法对政府法定职能及实现职能法治化进行评价。我们以为，法治政府绩效评价与政府整体、政府部门、政府支出、政府政策绩效评价构成矩阵结构，评价体系所包含的组织体系(如评价主体、评价对象等)、技术体系(如评价周期、指标体系等)、制度机制等要素，与政府绩效评价相一致。 法治政府绩效评价理论融合了法治政府理论与政府绩效评价理论。前者认为，法治政府是“最适合人的本性的政府”⑤，人治政府是一种无限政府，法治政府凸现规则对权力的规范及有限政府属性。在法治的框架下，政府该干什么、不该干什么的边界由制度和法律来界定。法律具有至高无上性，对于政府来说，“法定职责必须为，法无授权不可为”。与法治国家、法治社会比较而言，法治政府强调国家行政权行使的法治化和依法办事、依法行政。⑥法治政府绩效评价的基本内容指向是政府依法律运行。政府绩效评价源自西方的公共管理运动，并成为政府管理创新的手段。但由于政府组织、行为及目标的特殊性与复杂性，过去半个多世纪以来，学术界对此存在着争论。菲利普·J.库珀将其定位于一种市场责任机制，包括经济学的效率假设、采取成本——收益的分析方式、按投入和产出的模式来确定绩效标准、以顾客满意为基础来定义市场责任机制等。⑦法治政府绩效评价首先指向政府法治水平及执行力，进而强化法治的结果导向与公众满意度导向，追求公信力。“政府公共权力的运行不仅取决于自身的支配性、强制性和惩罚性，在某种意义上还取决于作为相对人社会公众的同意。只有当公众认为政府行政行为具有了法治化特征，政府在公众眼里才是合法的。”⑥ (二)文献综述 国外法治评价研究可追溯至美国20世纪90年代兴起的“法律与发展运动”和“社会指标运动”，开始侧重于政策评估(主要是公共政策绩效评估)，包括专门法律性政策评估，后来发展为法治评价。1968年，美国学者伊万建立了包括70项具体指标的法律指标体系。由于评价的理论方法研究直接服务于实证，这类研究催生了实证性成果，如世界银行全球治理指标、世界正义工程指数，亦如我国香港地区的“法治指数”、台湾地区的“公共治理指标体系”等等。2005年，国内首次引入“法治指数”，被视为“可量化的正义”，指向评判公众守法意识的意愿以及对法律制度的信任程度。⑨但总体上看，境外的评价主体多为独立第三方，评价更多是为社会提供国别或地区法治化指数，作为治理或营商环境的重要参数，并非组织内部的考核激励。同时，一般不以政府为直接评价对象(体系中涵盖政府作为)，因为在西方的语境中，现代政府本身是法治的产物，无所谓法治政府，因此，逻辑上无须对法治政府进行评价。 评价的目标定位与指标体系是评价的核心问题。过去十几年来，我国学界围绕法治政府建设及法治政府评价的背景、动因、技术方法等展开了较深入的讨论，对地方政府依法行政考评实践有着较全面的总结，重点关注法治政府评价的执行力、科学性和结果应用，尚未涉及法治政府绩效评价的概念范畴、评价的目标定位与指标体系，以及目标定位和指标体系之间的关系。但已有的文献为本文的研究提供了基础。 首先，关于法治政府的建设目标。学界对此有着比较一致的看法，如马怀德指出，法治政府是一个有限有为、透明廉洁、诚信负责、便民高效的服务型政府⑩；袁曙宏(11)、叶必丰(12)、王利民(13)等其他学者的观点亦基本相似，将法治政府与有限、服务、阳光、责任、廉洁、诚信、效能、守法、透明等词联系于一体。同时，新世纪以来，在党和政府的重要文件中，尤其是国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(2004)、《关于加强法治政府建设的意见》(2010)和《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(2015)，均对法治政府建设目标有着明确清晰的要求。十八届四中全会对法治政府的目标定位是：各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”的法治政府，也有地方性文件将推进社会公平正义视为法治建设的基本目标。(14) 其次，关于法治政府的评价目的。体制内部考评的目的服务与从属于建设目标，但并非所有的目标都可以评价，对法治政府的评价更是如此，评价涉及价值取向及技术的可行性，也因为如此，这方面的研究文献不多。党的十八大报告提出的“推进政府绩效管理，提高政府的执行力和公信力”，被视为中国绩效管理及评价所追求的目标，但执行力和公信力不是平行的概念的范畴。郑方辉认为，逻辑上，与目标性考评追求执行力不同，政府绩效评价追求政府的公信力，或者说有公信力的执行力。(15)高小平将中国绩效管理定位为“创效式绩效管理”(16)，以实现跨越发展为目标，凸现主观能动性。方成义认为，政府绩效评价的根本目的在于促进政府全面履行职能。(17)蔡立辉认为，政府绩效评估归结到底是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；改变以过程为导向的方法，谋求以结果为导向的控制机制。(18)过去十年，我国地方政府的做法基本趋同，大都按照国务院的文件要求建立法治政府考评体系和组织，直接目的是推动工作任务完成，但不同时期侧重点有异。 最后，关于法治政府评价的指标体系。林鸿潮认为，评价指标可分为投入类、产出类和结果类三类指标(19)；杨小军从法治构成要素出发，将指标设定为制度性、行为性、系统性和效果性指标(20)；郭蕾等构建了以民主政治、依法行政、公正司法、法制完善和公民普法为一级指标的区(县)法治政府建设绩效评估体系(21)；戢浩飞在“法治政府的普适性”的理论基础上，选取党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9项法治条件作为9大指标(22)；唐明良认为，法治政府指标体系构建要把握合法与最佳的关系，前者指行政机关依法行政基本面的规范度和合法性，后者指依法行政在决策、职能执行、体制改革等方面的绩效(23)；彭辉等以依法行政的本质要求，设计职能转变度、决策科学度、制度健全度、执法规范度、行政监督度、纠纷化解度、队伍建设度、组织保障度等8个维度的上海市依法行政评价体系。(24)体制内部各地方政府的考评指标体系均按照国务院有关文件要求设计相应的指标。如浙江省的法治评价体系设置了政府制度质量、行政行为规范、执行力、透明度、公众参与度、矛盾纠纷化解、公务员法律意识和素养、廉洁度等评价维度(25)；作为第三方评价的“中国法治政府评估指标体系”将机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、公众满意度调查等设定为一级指标。(26) 应该说，国内研究及实践具有典型的中国特色。但总体上看，由于缺失学科之间的交流与融合，有关理论探讨缺失系统性，重点关注的是为什么要评价、评价主体与结果应用等，对于评价什么、如何评价，以及评价目的及指标体系的关系鲜有涉足。 (三)实证探索 根据评价主体的差异，学术界将法治政府评价大体分为体制内部考评和第三方评价，后者包括委托第三方评价与独立第三方评价。 据不完全统计，目前全国内地已经有三分之二的省(自治区、直辖市)出台了有关法治政府建设的考评指标体系及依法行政考评办法，对考评目的、组织、过程、指标、方法等进行了规范要求。2008年和2009年，国务院法制办先后与湖北省、深圳市、重庆市等地政府签订了推进建设法治政府的合作协议，率先开展地方试点。2008年，深圳以地方政府规章的形式，出台了全国首个地方性法治政府建设指标体系。之后，湖北省(2010年)、广东省(2011年发布、2013年修订)发布了《法治政府建设指标体系(试行)》，2011年，湖南省出台了《湖南省法治政府建设十二五规划》。这些地方政府做法的主要特点包括：一是评价本质上为目标性考评，针对下级政府及部门(作为评价对象)，旨在通过激励与奖罚推进目标实现，也可视为组织内部管理的手段。同时，评价内容及指标对接上级文件的目标要求，各地具有高度的一致性。评价组织中，党委书记为领导小组组长，领导小组办公室负责组织实施，政府法制办作为牵头单位实际行使组织权。二是指标体系庞杂，过程控制性的指标较多，一般将法治建设过程的节点分解，转化为评价指标。三是定性指标较多，规范性指标较少。四是部分指标设定了目标值。同时，引入公众满意度指标，评议者包括人大代表、政协委员、专家学者、新闻从业者等。 在实践探索方面，地方政府立足于完成上级党委政府分解的工作任务，将考评视为政府管理的一种工具，同时，考评办法及指标体系由政府法制部门主导完成，并负责实施考评活动。由于体制牵制、角色冲突的原因，目标性考评存在的问题有：一是局限于政府系统，与我国现行党政体制相脱离，亦很难达到既定的目的。二是目标界定不清晰，局限于所谓法治的执行力，甚至作为上级政府控制下级政府的另一项理性工具。三是与其他考评活动重复。地方党政内部考评项目几乎涉及方方面面，在其他部门主导的综合性考评体系中都有法治方面的要求与指标，与法治政府考评复叠。四是指标体系庞杂，实际上难以规范操作。不同党政部门将与本部门有关的法治工作责任及任务分解，转化为指标，之后按照内部程度纳入指标体系中，导致指标不断膨胀与繁杂，实际上考评指标某种程度上异化为部门之间相互牵制的一种权力。 法治政府评价涉及评价权、组织权和实施权，由于法治政府评价对政府数据信息存在较苛刻的要求，现实条件下，独立于政府之外的第三方评价(评价主体独立)所依存的社会环境条件尚不成熟，所谓第三方评价实际上是将实施权外包(委托第三方评价)，评价主体为上级党委政府或部门，公众及社会组织参与评议。不过，孕育于民间的独立第三方评价亦开始起步。连续三年，中国政法大学课题组发布中国法治政府评估报告，针对全国100个地级以上市政府，以网络检索、咨询函、实地调研及发放问卷等形式收集数据，不同类别的社会人士参与评议，评价指标包括机构职能等8项一级指标和社会公众满意度(下设26项二级指标、51项三级指标)。2015年7月2日，《南方日报》公布了“广东省法治政府绩效满意度报告”，是国内率先将政府绩效理念方法导入法治政府评价的实证报告，评价主体为高校学术团体，指标包括依法行政、社会治安、政府廉洁等社会普遍关注的满意度，评价目的在于为社会提供洞察及监督政府法治表现的“温度计”与风向标。 三、法治政府绩效评价的目标定位 改革开放以后，我国法治政府建设有一个演进过程，早期的目的主要是恢复和发展“法制”，建设有限政府、诚信政府、透明政府。(27)2002年，党的十六大提出依法治国基本方略至今，国务院先后发布了三个重要文件，成为法治政府建设的指引：2004年的《全面推进依法行政实施纲要》正式提出了法治政府的概念及实现目标；2010年的《关于加强法治政府建设的意见》进一步明确建设法治政府的路径与方式；2015年的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》提出到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。(28)上述制度性安排和宏观设计，为法治政府考评目标定位提供了导向。但法治政府绩效评价有别于法治政府建设考评，它不仅检验法治政府建设目标的完成情况，更重要的是确保目标的法治性、民主性与公信力。 (一)法治政府绩效评价以政府职能法定为基础，追求政府公信力 界定政府职能是政府绩效评价的前提。“政府应该干什么”可视为行政机关在法定职权下行使行政权力的职责和功能，是“行政管理最基本的要素，是政治—行政的结构性制度实现的依据，是政府合法性的基础”(29)。政府绩效评价指向政府职能的实现程度。从民主政治、市场经济、有限有效的理念出发，现代政府职能不外乎是促进经济发展、维护社会公正、保护生态环境。法治政府要求职能法定以及依法行政，法治被涵盖到政府各种不同的职能中，形成矩阵结构。同时，评价对象指向作为责任主体的政府及其部门。“监督逻辑和管理逻辑，是政府绩效评价发展的最主要动因”(30)，原因在于，“推进政府绩效管理的目的，是为了充分保证政府的权力真正用于为人民服务，确保权力的公众导向”(31)，避免政府职能的越位、错位、缺位。绩效评价作为监督政府的有效手段，与第三方评价及公众参与密不可分，从特定角度体现了法治的本质及法治政府建设的基本目标。建设法治政府本质上是将公权力置于法律的约束之下，依法治权，以实现和保障民主。显然，以政府为对象的绩效评价与法治政府的理念与理性一脉相承。 法治是政府职能转变的基本路径。法治政府绩效评价更加追求政府法治的公信力，关注价值目标实现，具体涉及三个重要问题： 一是政府公信力与政府执行力的关系。政府公信力指向政府与公众的关系，是公众及社会组织对政府行为所持的信任态度，及对政府信誉的价值判断，也是社会性秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态，体现政治合法性。(32)政府执行力属于政府组织管理的范畴，体现政府决策及实现目标的执行能力。一般而言，政府公信力以政府执行力为前提，但有执行力未必有公信力。政府绩效评价是对目标评价的纠错机制，即是对偏离公信力的执行力纠错。衡量对错与否的标准在于公众满意，因为没有谁比公众自身更了解公众需要什么样的法治政府以及政府的服务是否符合法治的要求。 二是民主与法治的关系。民主是“谁来统治”的理论，法治是“如何统治”的学说。一切制度的改进都应该落实到法治的指标上。法治的目的在于防止滥用国家权力，保障人民权利。作为社会调控方式，法治在我国体现为“依法治国”，作为行为方式，法治体现为“依法行政”。同时，社会主义法治需要全体人民的共同参与，成果亦惠及全体人民。从这个角度来看，法治为实现民主提供必要的保障，民主是法治追求的必然目标。 三是法治政府目标的衡量。“理想的法治，制度上的法治如何在一个特定的或具体的社会或者国家中运作起来及其实现的程序，是分析和评价法治存在的实证标准。”(33)法治政府目标衡量是法治政府评价的技术问题。作为组织管理手段，法治政府绩效考评主体属于上级党委政府或部门，公众及社会组织参与评价过程，拥有评议权；作为民主监督的工具，公众拥有评价政府法治绩效的权力，亦可成为评价主体。 (二)我国法治政府绩效评价应定位于绩效导向的目标考评 首先，目标考评具有激励、驱动的功能，以确保实现2020年的法治政府建设目标。目标考评是目标管理的重要内容，源自于企业管理，20世纪60年代后迅速延伸于政府组织。目标考评强化结果的可检验性，依据政府工作路径、对应关键节点设定子目标，即将整体目标逐级分解，作为管理控制的工具。在目标分解过程中，权力、责任、利益三者明确统一。过去半个世纪的经验表明，目标考评能有效汇聚组织动能，优化流程，提升效率。法治政府建设有着明确的目标任务，考评的第一要务是推进目标实现，同时要关注政府行为过程的合理性与合法性，但合法性本身即是法治的目标。相对于过程导向式考评，目标考评更强化目标的指标化及其可测量性，避免抽象和概括式要求，如避免提出诸如合法行政、合理行政等不易检验的空泛目标。(34) 其次，法治政府绩效导向强调结果导向与公众满意度导向，不局限于自上而下的单向考评，更加注重公众参与，体现民主法治精神以及政府与公众的本质关系。政府绩效评价源自于政府内部管理创新，但以西方选举市场为基础，存在强烈的民主需求。正因为如此，20世纪80年代后，政府绩效评价与外部主体密不可分，从而形成对目标考评的纠错机制。因为单向的目标考评隐含了决策及目标的正确性，但一旦目标失当，政府履职出现问题，执行力变成破坏力。(35)法治政府绩效评价指向法治的政府“应该做什么”，并非“正在做什么”，评价要求过程控制服务于结果导向，是关键指标评价，可实现评价技术的科学性与可行性，形成可持续的外部压力。(36)同时，在我国的多层级政府中，中央的宏观性战略性目标随着层级下移有可能产生变异，即所谓“上有政策，下有对策”，所以，对地方政府法治目标的纠错是现实的需要。 最后，法治政府绩效评价的目标定位应能推进“良法之治”。目前地方政府存在无法可依、有法不依等比较普遍的现象，但更棘手的是有些“法”依不了，即所谓法规本身出现问题。背后的原因在于：社会转型过程中，静态的法规难以适应动态的社会关系利益调整的需要；同时部门式立法凸显与固化了部门利益，目标性考评进一步强化了部门利益的合法性。法治政府绩效评价不假设这些地方法规(目标)的必然正确性和合法性，要求对法规本身进行审视和纠错，某种意义上可以推进“良法之治”。 (三)指标体系作为技术工具是实现目标定位的客观要求 法治政府绩效评价的目标定位对指标体系有重要影响，即不同的目标定位采用不同的指标体系。从实证的角度看，在评价体系中，技术体系(包括技术路径、指标体系、评价周期等)居于核心地位，但技术体系只是一项工具，服务于评价目的，或者说是实现目的的手段。绩效导向的目标考评定位对指标体系的影响包括：一是要求指标体现考核与评价的双重功能，评估现状，激励进步，推进建设。同时，指标体系要兼顾结果导向和过程控制，满足法治政府建设中不同阶段、不同节点、不同部门的任务所需，成为上级党委政府的“驾驶窗”和“信息盘”，以及重大决策及决策调整的可靠依据。这样，过程性指标与目标性的指标同等重要。二是指标体系应体现绩效导向，凸显关键性指标评价以及社会回应和公众满意度的特殊地位。尽管我国信息开放程度有待提高，公众理性表达偏好的条件、民意调查环境与技术尚不成熟，但不论从技术的角度还是服务于评价目，主观指标评价在法治政府绩效评价体系中都拥有不可替代的作用，关键问题在于如何确保评议者的中立性。三是指标体系要对应法治政府建设纲要的目标要求，成为实现2020年法治政府目标的助推器及风向标。(37) 四、法治政府绩效评价的指标体系 作为实现目标的技术工具，指标体系包含指标、权重、评分标准三项基本要素，其中指标是评价内容的分解，体现评价理念，符合技术要求。 (一)评价内容、维度与指标结构 现代法治的内涵包括作为一种价值原则、具备形式功能和成为实践精神等三方面，要求良法之治、普遍守法、限制权力和保障民主。由此，法律价值(Law Value)、法制功能(Legislative Function)与法治实践(Legal Practice)是法治评价的三个维度，也可作为法治政府绩效评价内容的分析框架。如图1。 在三维坐标轴中，维度的“质”指向评价的核心内容，“量”体现程度的差异，任一点组成的平面即可表示特定的评价内容或指标体系。首先，法律价值(维度)以人与法的关系为基础，是满足人对法的需求及其法律化(38)，包含正义、自由、秩序、平等、公平、公正等基本法律价值。它不仅要求法的价值能在国家或政府各项立法中得以彰显，即实现良法之治，而且强调培育全社会的法律意识。其次，法制功能即是法制的功能体现，是法律价值的形式化，形式内容(载体)包括两个层面：一是法律法规与政府规章；二是行政机关制定或发布的规范性文件。法制功能(维度)要求，在法治建设的进程中，要不断规范和健全法制形式，完善法制功能，简言之，建立一个价值合理、形式完备与功能完善的法制体系。最后，法治实践(维度)可视为法制功能的运行，是一个动态过程。对政府而言，法治职能涉及规范立法、民主决策、文明执法、政务公开与权力监督等。法治实践要求国家立法及政府建章立制遵循法定权限和程序，也要求政府严格依法行政以及社会普遍守法、护法、尚法，使各项法律制度得到有效落实。 上述理念从逻辑上解构法治政府评价指标体系的构建路径。但法治政府绩效评价不同于法治政府的目标性评价，评价维度及一级指标不仅要对应评价内容(这些内容作为体制内部考评一般延伸为法治政府建设目的)，而且要服务于评价目的，体现政府绩效的内涵以及技术的可行性。作为体制内部考评，其一，评价旨在推进法治政府建设，实现预设的目标，不能偏离目标评价的定位；其二，要体现政府绩效评价的内涵要求，即关键指标评价，并非日常管理考核。评价指向被评对象可以能动作为的工作内容，强化结果导向及公众满意度导向，体现投入、产出和效果的绩效过程；其三，技术层面要求指标具有明晰的内涵，指标值取得具有稳定、及时、可信的数据源。 进一步考虑到法治政府不易测量的内在属性，以及评价的终极目的在于人民满意，本文将评价维度确定为法制建设、过程推进、目标实现、法治成本、结果满意，并分为主观评价与客观评价，主观评价包括公众满意度评价与专家评议，有关指标结构与维度如图2。其中，法制建设指向各级政府(部门)建章立制；过程推进指向组织机构及人员等保障条件；目标实现体现为法治政府建设的产出和效果，即目标的实现程度；法治成本是绩效评价的内在要求，包括政府为履行各项法定职能及责任所产生的支出及社会代价；结果满意包含专家评议和公众满意度，具有双重功能，一是与客观评价互补互证，二是体现评价的终极目的。相对而言，专家评议指向专业性较强的内容，是法治评价不可或缺的方式。综上所述，评价维度和指标体系反映了法律价值、法制功能与法治实践三项法治内容。
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