构建和谐社会与当前财政的任务，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国已进入一个既是“黄金发展期”又是“矛盾凸现期”的新阶段，这预示着发展与改革的公共风险在加大。正是在这样的背景下，萌发出“和谐”的思想。2002年11月，党的“十六大”政治报告在描述“小康社会”的特征时就提出了“社会更加和谐”。自此，和谐的理念日益清晰起来。2004年9月，党的十六届四中全会在阐述加强党的执政能力建设时，明确提出了“和谐社会”的概念。2005年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部“提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班”开学典礼上发表重要讲话，在这个讲话中完整论述了“和谐社会”的内涵。现在，构建和谐社会已经从思想萌芽成为主体话语、从一个提法确定为战略任务和奋斗目标、从一个概念转变为制度构建。不言而喻，建设社会主义和谐社会已不是只限于政治领域的事情，而是渗透到了经济、社会的各个层面而成为新时期观察问题的一种主流视角和决策思维，并成为全社会的集体行动。构建和谐社会不是一蹴而就的，自然也不是一场运动，而是我们今后相当长的一段历史时期内发展与改革的方向和目标，实际上也是行动的准则：发展过程要和谐，改革过程也要和谐，并通过发展与改革使我国的社会状态不断趋向和谐，以提高国民幸福指数。因此，也可以说，“和谐社会”实质上是一种新思维。对于具有经济、社会和政治多层属性的财政而言，其未来行动的方向自然要与构建和谐社会相一致。这至少包含着两层含义：一是财政改革以及政策措施要避免自身成为不和谐的因素，这是前提；二是在和谐社会的构建中主动发挥财政的积极作用，促进发展与改革的和谐，进而推进社会的和谐，不断提高国民幸福指数。这就是本文要探讨的内容。
一、构建和谐社会是一个长期目标
对于“和谐社会”的解释，权威的说法是指“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。显然，这是指一种广义的理想社会状态，它包含了政治、经济与社会学意义上的社会关系等诸多内容。概括起来说，有三个方面：一是人与人的和谐、二是人与社会的和谐、三是人与自然的和谐。这三个方面，实际上是相互联系的三个层次，人与人的和谐是第一层次，其核心是利益的均衡；第二层次是人与社会的和谐，其基础是权利与义务的对称，即个体自身的权利与对社会应尽的义务要对称；第三层次是人与自然的和谐，关键是发展与资源、环境的协调，即人类自身的发展不能超过资源、环境的承载力。
“和谐社会”思想的形成，是思维方式转换的结果，是从“斗”的思维转向“和”的思维，实际上是回归到中国传统文化与精神。中华文化博大精深，和谐思想是长期存在的。在中国历史上，曾有多种和谐社会的设想，它们的一个共同特点是与传统社会相对应的静态和谐，无论是强调入与自然和谐的道家思想，还是以礼乐制度来构建人际和谐的儒家思想，都是以“和”作为社会的主流价值取向。“天人合一”、“和为贵”、“和平”、“和善”、“和气生财”等长期根植于社会生活中的这些话语，都体现出“和”的思想在中国传统社会中的主流价值观地位。在和谐哲学中，“中庸”、“有度”、“多元”是和谐生成的重要条件。在中国历史上的特殊时期，斗争哲学也曾占据主导地位，人与人之间、人与社会之间、人与自然之间都讲究“斗”，强调“对立”，并一度成为社会的主流价值观。“斗”的价值观是特定历史条件下形成的，有其历史的必然性与合理性。进入新的历史时期，适时地转换思维方式，调整社会价值取向，是十分必要的。所以从这个意义上来说，“和谐社会”的提出不只是发展、改革、政策的转向问题，而且也是社会主流价值观重构以及与传统文化思想对接的社会过程。
面对经济转轨和社会转型过程中显现出来的各种矛盾和冲突不断增多，公共风险不断扩大的现实，和谐社会成为人们心目中共同的愿景。这是达成社会共识的基础。但是，构建和谐社会，既是一个认识的深化和转化过程，更是一个制度的重构过程，如发展模式的转换、利益制度的安排、政治体制的调整、城乡关系的改革等等，同时还是社会主流价值观重塑的过程。不言而喻，构建和谐社会是一个长期的历史过程，不是短期内通过政府的干预和公共资源的重新分配就可以简单实现的。
长期问题的短期意义在于，它给我们当前的行动提供了方向和准则。一方面，我们目前的发展、改革与政策均需围绕它来进行，这些发展、改革或政策应当是为了实现和谐社会的目标而存在，它们中如果有的方面与和谐的要求不相吻合，则需要进行矫正；如果有的已经过时了，则需要进行发展、改革或政策的创新；另一方面，和谐社会也成为我们检验发展、改革与政策成效的标准，那就是看发展、改革或政策是否有利于推进“和谐社会”的建设。对于财政来说，就是在建设社会主义和谐社会这一目标的指引下，依据和谐的理念来推动各项财政改革以及制定，完善和调整各方面的财税政策，并以是否有利于促进各个方面的和谐来衡量和判断过去、现在的各项改革和相关财税政策。
二、财政与和谐社会的相容性分析
财政在构建和谐社会中的作用可以从不同的角度加以阐述，财政相对于和谐社会这一目标来说，是一种工具或手段。作为工具，财政的功能是有限的，而不是无限的，也就是说，财政在和谐社会的建设中只能发挥“有限作用”。从平面视角来看，财政的作用似乎是漫无边际，构建和谐社会处处离不开财政的财力支撑。但从不同的层次观察，财政只能在特定层次发挥作用，或者说只能解决特定层次的问题，或者说，为构建和谐社会提供某一方面的特定条件。“没有钱是万万不能的，但钱不是万能的”，这句改装的民谚也许能说明这个道理。明白了这一点，才可以准确地定位财政发挥作用的有效领域和层次。
财政作为手段，其基本职能是提供和分配公共资源。财政在提供与分配公共资源的过程中，通过收支过程对社会经济各个方面产生影响。在这里，产生了财政手段与和谐社会目标的相容性及其程度问题，即如何来定位财政发挥作用的领域和层次。财政在构建和谐社会中能做些什么、有多大作用，都是由手段与目标的相容性来决定的。只有首先认清了这种相容性关系，才能准确把握财政发挥作用的边界和层次，而不至于无限夸大财政在构建和谐社会中的作用，从而避免对财政过分依赖。
财政与和谐社会的相容性可以从三个方面来考察：
第一，从领域来分析。建设社会主义和谐社会，不仅仅是政府的事情，而是全社会的事情，也是每一个会计成员的责任。“天下和谐，人人有责”。很显然，构建和谐社会覆盖了社会的公共领域和私人领域。用经济学的语言来说，私人领域是市场能发挥作用的领域，而公共领域是市场失灵的领域；从社会学的角度来观察，私人领域是与个体利益直接相关的领域，而公共领域是与公共利益直接相关的领域；再从产权的角度来分析，私人领域是与私人产权直接相关的领域，而公共领域是与公共产权直接相关的领域。如此等等，我们可以不同的角度来进行解析。但不管如何解析，对财政而言，它只能在公共领域内发挥作用，这既是其发挥作用的边界，也是其发挥作用的约束条件。这就是说，在构建和谐社会的过程中，财政不能越过公共领域来发挥其作用。由此不难看出，财政作为手段与和谐社会目标的相容性是体现在公共领域；一旦越过公共领域，二者就是不相容的。从这个角度分析，财政是定位于公共领域，通过提供与分配公共资源来促进和谐社会的建设，使人与人、人与社会、人与自然之间趋向更加和谐的状态。
第二，从风险来分析。社会是否趋向和谐状态，与私人风险、公共风险都密切相关，两者共同决定了一定时期的社会状态。虽然私人风险和公共风险可以相互转化，但在一定时期内，二者是相对稳定的。私人风险是通过个体行动来防范和化解的，如通过保险市场、提高个人能力、邻里亲戚朋友互助等方式来实现；而公共风险则是通过集体行动来防范和化解的，如通过法律、制度、政策和公共服务等途径来实现。当个体行动与公共行动都处于“迟疑”状态时，私人风险和公共风险都会趋向发散状态而加大，社会状态也就不会趋向和谐。我国当前的社会状态实际上就是如此，因而才感觉到“和谐”的重要与紧迫。
财政存在的使命就是防范和化解来自于各个方面的公共风险。在这一点上，它与和谐社会这个目标无疑是相容的。财政通过提供与分配公共资源来减少各种不和谐因素，同时也就是防范和化解公共风险。不和谐因素存在于人与人之间、人与社会之间以及人与自然之间，并以各种现实的具体形式表现出来而成为公共风险因素。在当前社会生活中存在很多不和谐的因素，这些不和谐体现在经济领域、社会领域、环境领域等诸多方面，这些不和谐因素蕴涵着公共风险，需要财政来发挥作用。显而易见，财政防范、化解公共风险，与建设和谐社会取得了内在的一致性。
第三，从公共资源的规模来分析。在构建和谐社会过程中，财政能发挥多大的作用，与公共资源的规模密切相关。在没有超出合理规模的前提下，公共资源的规模越大，财政能起到的作用也就越大，反之越小。公共资源分为存量和流量两个部分，我们一般更注重流量，即以预算资金为核心的政府可支配的财力，而忽略了宪法规定下所形成的巨额存量公共资源，即以自然资源、政府实物资产、金融资产以及无形资产构成的公共产权。政府可支配财力的规模固然影响政府财政对推进和谐社会建设的作用大小，但公共产权的影响力更具有决定性。从整个社会产权结构来看，公共产权实际上仍是居于主导地位。这样的产权结构对社会状态产生的影响是巨大的。但这种影响既可能是正面的，也可能是负面的。如果再考虑到现有金融结构下政府对整个社会资源的间接影响力，政府财政的作用就更大了。因此，从公共资源的规模来分析，在现阶段，财政这个手段的作用是很大的，而且这种作用总是客观存在。问题是如果不能主动地发挥财政的积极作用，那就会变成消极作用而产生负面影响，就像一把舞起来的大刀，控制不好，就会伤及自身。这就意味着，财政在构建和谐社会过程中发挥的巨大作用并不必然地都是正面的和积极的，弄不好，财政自身也有可能成为不和谐的因素。当然，这是需要我们尽力去避免的。
从上可见，财政手段与和谐社会目标具有较强的相容性，但财政的作用是有边界和层次的。实际上，近年来的财政实践也在自觉不自觉地按照和谐社会的要求进行，如调整财政支出结构、加大对中西部地区和农村地区的支持力度、在财政增量中给农村以更大的倾斜，这都是利用财政手段来促进社会和谐。在社会各界大力呼吁，要求政府财政发挥更大作用的情势下，应清醒地认识到财政的作用边界和层次，如果“越界”和“越层”了，那就会转变为负面作用，而且，即使没有“越界”和“越层”，也并不能保证财政发挥的作用总是积极的和正面的。当前存在的一些不和谐因素实际上就与过去政府财政分配公共资源的方式有关。财政在提高现有公共资源控制力和积极发挥自身作用的同时，也需要采取更加谨慎和科学的态度。
三、当前财政的任务
构建和谐社会，需要做出长期不懈的努力。维护社会公平与正义、促进就业、健全社会保障体系和公共卫生体系、完善政府间财政关系、推进城乡和区域协调发展等等，都是财政面临的任务。就当前来看，促进社会和谐，有四个方面的问题是前提性的，也是最大的不和谐因素，应在当前任务清单中排在首位。同时，这些问题也正是在财政能发挥作用的领域，由此构成当前财政面临的四大任务。
(一)保护公共产权，规范公共产权收入。
优化公共支出结构已经日益成为人们的一种共识，并得到各级政府的重视。但相比之下，与此对应的公共收入结构的优化却往往被忽略，这集中体现在当前我国公共产权的失落。公共产权看似与财政没有直接关系，但实质上，两者是有内在联系的。公共收入按照取得的依据不同，可以分为“公共权力收入”和“公共产权收入”两部分，公共权力收入是依据国家的政治权力无偿取得的收入，而公共产权收入则是依据国家的财产权而取得的收入。公共产权由法律界定，其收入包括资源开发转让收入、如土地、矿藏、风景区、海域、湖泊等；政府行政事业单位财产收益，如拍卖、出租等；国有企业和国有股份红利，如独资企业的分红和股份企业的股利以及资本利得等；各类特许权收入，如公共空间、公共频道、公共媒体等，以及公共设施的收费，如此等等。对公共产权及其收入，政府有保护、规范的责任和义务。
长期以来，我们的产权改革集中于国有企业，忽略了整个社会的产权结构。从我国现有社会产权结构来看，公共产权实际上居于主导地位，这是由我国宪法所决定的。宪法规定：城镇土地、森林、河流、矿藏等构成国民财富基本内容的资源，都是国家财产，属于公共产权。问题是长期来我们受西方产权理论的影响，主要精力放在国企改制上去了，改制的方式也主要是股份化和拍卖，并产生了大量的“流失”现象，即使有部分收益，但也并未纳入政府预算。而至于国企之外的其他公共产权长期处于无序状态，各地方、各部门都有权对土地、矿藏等公共产权进行处置，大量公共产权收入在无序中被瓜分。
公共产权收入的流失包括两种情况：一是依据公共产权应取得的收入没有获取，转化为开发商的收益；二是虽然取得了收入，但这些收入却流失在政府的各个部门和企业，然后又流入个人手中。暴富人群主要与前一种情况相关，行业收入差距悬殊主要与后一种情况相连。公共产权的虚置不仅减少了应得的财政收入，导致财政的压力朝税收方面挤压，更重要的是妨碍了市场的发育和带来严重的社会分配不公。
公共产权收入缺乏有效管理，与财政领域的“税收崇拜”有关。长期来，我们一直在学习和模仿西方国家的制度规则与现实做法，财政也不例外。这样逐渐地形成了一种观念：政府收入只有变成了税收才是规范的，其他政府收入形式都在渐渐取消之列。“费改税”时期，这种观念最为强烈。显然，这是忽略了社会产权结构对财政的基础性作用。西方的产权结构以私有产权为主导，其财政收入主要是税收；而中国目前的社会产权结构是以公共产权为主导，但我国的财政收入改革也转向了税收一元化，忽视了以公共产权为基础的其他收入形式，由此导致公共产权不能在价值上得到充分实现。
在市场化的改革过程中，对公共产权保护不力，是整个经济改革中的最大问题。马克思早就说过，生产要素的分配决定生产成果的分配。公共产权得不到有效保护，这就意味着属于国有的生产要素分配是不平等的，由此产生的后果必然是生产成果的分配过分悬殊。公共生产要素在市场化过程中被行政权力所左右，不能以市场的方式进入市场，不只是带来政治上的腐败，也使要素市场长期发育迟缓而处于扭曲状态，使我国的整个市场化改革陷入了社会不公的境地。
公共产权的失落，是造成严重社会不公的重要原因。暴富人群的迅速形成，离不开存量公共资源，如土地、矿藏、企业国有资产等。他们之所以能大量利用公共资源为自己谋取利益，其原因是公共产权未得到有效保护。在加快发展这个硬道理的“掩护”下，公共产权成为地方各级政府大搞招商引资的“本钱”，大量的存量公共资源转化为少部分人的个人财富。国有资产在国有企业改制过程中的流失是一个相对较为显性的问题，而土地、矿藏等公共资源的流失则要隐蔽得多，通常被一些冠冕堂皇的理由所掩盖。人们在占有、使用、开发、享有公共产权的机会是不平等的，正是这种不平等，造成了公共产生要素的不合理分配，成为财富差距和收入差距日益扩大的根源。公共产权得不到有效保护，将会彻底抵消政府从税收和支出方面去校正分配差距的努力。不难想见，在分配差距不断扩大的情势下，社会是难以趋向和谐的。
(二)促进群体性分配的公平。
分配差距不断拉大，是我们面临的重大挑战。分配差距拉大造成的结果不公平，有两个基本的原因：一是机会不平等，二是个人禀赋不同。机会不平等造成的分配不公，往往是群体性的，如我国城乡之间的分配不公；而个人禀赋不同造成的分配不公，完全是个体性的。与此对应，分配不公有两个层次：一是群体性之间的不公平；二是个体性之间的不公平。我们目前所面临的分配不公，主要是群体性的分配不公。个体之间的不公平，相对群体来说，是永恒的范畴，因为人与人之间的禀赋差别通过市场竞争机制必然表现为贫富差别；而群体之间，譬如城乡之间、区域之间的不公平，更多地与制度安排相关，而财政制度就是其中的一个重要方面，譬如财政分配制度的二元就固化了城乡之间的分治，进而导致城乡收入分配的过度悬殊。城乡居民在教育、医疗、就业等方面存在不平等的制度安排，使农民作为一个群体在整个分配体系中必然地处于弱势地位。我国现阶段的分配不公主要不是市场化改革，也不是市场本身带来的，而是长期来形成的不合理制度安排以及不合理的公共资源分配所致。过分的分配悬殊，会使发展成果不能共享，将导致社会分化和社会断裂。显然，这构成社会不和谐的最大公共风险。
构建和谐社会，群体性之间的分配不公和个体性之间的分配不公都需要逐步来解决，但从轻重缓急来选择，群体性分配不公的问题应当摆在首位。把分配公平当作一个笼统的目标来对待，可能反而不利于问题的解决。如果我们把群体性之间的公平叫做“大公平”，那么，个体之间的公平可以称为“小公平”。对政府财政来说，我们首先要追求“大公平”，其次才是“小公平”，应分不同的层次来确定我们的目标。
政府促进群体性分配公平，主要的途径是通过公共资源的再分配来促进初次分配领域的平等。政府通过财政支出结构的调整来直接增加农民群体的收入，如通过粮食直补、农机具补贴、良种补贴以及综合补贴等方式来增加农民收入是必要的，但更重要的是，如何实现起点的公平。这方面，政府财政方面也采取了一些措施，如在农村义务教育、农村公共卫生体系建设、就业技能培训、农村道路建设等方面增加投入，这在一定程度上缓解了城乡居民群体起点的不公平。新农村建设为促进群体性分配公平提供了一个良好的契机，问题是我们的目标要更清晰，使新农村建设的相关政策都聚焦到农民群体在初次分配的起点公平上来。其中最重要的是通过公共资源的再分配政策来改善农民的“就业状态”，包括农民就业能力的增强、就业环境的平等和就业机会的增加。这是改善城乡分配的基础，也是城乡协调发展的前提条件。对于进城就业的农民来说，如何逐步给予其同等的市民待遇，也是政府财政需要面对的问题。这对促进群体性分配的公平，尤其是对农民工这个群体的分配公平具有重要作用。农民参与竞争及就业的能力本来就低了许多，再加上制度安排上的歧视，无论在本地就业还是异地就业都受到了许多的限制，农民赚钱的机会少，增加收入难，必然产生严重的群体性分配不公。因此，通过财税政策和建立新的制度安排来改善农民就业状态，无疑是当前的头等大事，自然也应成为新农村建设的核心。
(三)创造、维护平等竞争的市场环境，不断增强国民经济活力。
市场环境是经济活力的关键，财政有责任创造、维护平等竞争的市场环境。这是做大经济蛋糕，增强社会主义市场经济活力的基础。对于财政来说，这可以从政府收入、政府支出与政府间关系三方面来发挥作用。
从收入方面来说，近年来财政在清理乱收费方面成效比较显著，但以税收制度为主的政府收入制度还很不完善，例如内外资企业之间的长期不平等，已经严重抑制了内资企业的竞争力，这对国家长远发展是非常不利的。此外，国企与民企之间竞争的不平等、垄断与非垄断企业之间竞争的不平等、大型企业与中小型企业竞争的不平等，诸如此类，都与财政收入行为或政府税收制度不无关系。税制改革，最重要目的之一就是提升国民经济的活力，为社会充满活力奠定基础。
政府购买性支出对市场环境的影响是巨大的。随着财政规模的不断扩大，政府购买性支出也不断增长，目前有逾一万亿元的购买性支出。这形成一个巨大的政府采购市场，不言而喻，进入这个市场必须遵循机会均等原则，让所有有资格进入这个市场的企业，在公平、公开和公正的条件下参与平等的竞争。政府采购制度的推行，对于形成平等竞争的政府采购市场发挥了积极作用，但这个制度还不健全，存在诸如运作效率不高、“商业贿赂”蔓延等现象，而且覆盖面还很有限，目前的政府采购市场依然存在相当大的扭曲性。完善我国市场体系是一个长期的任务，而作为我国市场体系重要组成部分的政府采购市场，如何使之进一步完善是政府当前面临的紧迫任务。
政府间财政关系对全国统一市场的形成有重要影响。传统的财政大包干体制直接导致了市场的相互分割和相互封锁。1994年的分税制改革，使这种状况在很大程度上得到了改善，但现实中并未彻底根除。当前存在的市场分割、封锁现象与各级地方政府的多重动机密切相关，其中地方政府的财政动机对之也有重要影响。如何淡化地方政府财政动机对市场的不良影响，仍是现行政府间财政关系进一步改革的重要内容。
市场环境状况虽然决定于法律制度、文化传统、价值观念等多方面因素，但政府财政行为的影响也是不容忽视的，一定条件下会成为直接的重要因素。这就是说，财政在创造、维护一个良好市场环境方面可以发挥有效作用。市场是多层面的，有商品市场、要素市场、劳动力市场等，财政在这些方面都可以发挥作用，尤其对要素市场、劳动力市场，财政可以通过公共资源的存量分配和流量分配来发挥基础性的作用。
(四)承担改革成本，推进各项改革。
目前推进的各项改革，如机构改革、农村改革、银行改革、国企改革、教育改革、医疗改革等等，都需要财政来承担改革成本，改革的进展取决于政府财政承担改革成本的能力。就此而言，各项改革的最大约束来自于财政如何来承担改革成本。
改革成本属于社会成本，或者说公共成本。改革是打破旧制度，建立新制度的过程。一方面，旧制度的破除，意味着原有利益格局的调整，对于其中的利益受损者，政府要给予一定程度的补偿，以使改革相关者都能接受这项改革，否则，改革就将无法进行。另一方面，新制度建立起来之后，需要维护和监督，以使新制度有效运行。上述两方面会相应地产生补偿成本和维护成本及监督成本。对于由此产生的改革成本是很难转嫁给社会的，或者一旦转嫁会产生严重后果，因此，从整体上讲，改革成本必然地将落到财政头上。由此形成的一个逻辑关系是：财政能力决定了改革的进程，而改革的进程又决定了当前存在的矛盾和冲突得以缓和的程度，从而决定了社会状态能否趋向和谐。
改革成本由财政来兜底是必然的，但并不意味着改革成本百分之百必须由财政来买单。事实上，改革成本是由政府和社会来共同承担的，政府承担的改革成本应是一个边际量，即指超出社会承受能力的改革成本，而不是全部改革成本。财政兜底实际上是一个边际概念，不是全部成本。其道理很简单，任何改革不可能不触动利益相关者的既得利益，否则，就谈不上改革。这就是说，改革的一部分成本是由社会来承担的。问题由此产生了：改革成本在政府和社会之间如何来分担?形成一个合理的改革成本分担机制对改革过程是否和谐具有决定性的作用。把改革成本过多地推给社会，或推给政府财政，都会造成改革中的矛盾激化，甚至演变为社会冲突。从一些具体案例来分析，财政既有包揽过多的情形，也有推卸过度的情况，这说明，形成一个合理的改革成本分担机制不是一件轻而易举的事情。因此，寻求改革成本分担的合理边界并形成一种机制就成为政府财政的一项重要任务。
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