凤台县城乡规划局 安徽 232101
摘要：新常态和新型城镇化（“双新"）是当今城市规划面临的新环境和挑战。为适应新环境的要求，首先需要对现有的城市规划进行全面反思。本文通过对于城市规划的内涵、本质的反思，揭示了城市规划作为一项特殊的公共政策的特殊理性。在如何适应“双新”环境，提升整体理性方面，创新规划体制上，本文进行了理论上的探寻并提出了建议。
主题词：新常态 新型城镇化 城市规划
1.“双新”环境的内涵
当今我国的城市规划和以往任何时候都不同，要面临新常态和新型城镇化“双新”的挑战。
所谓新常态，就是指由于宏观经济的变化，市场、环境、经济等等出现了新的态势和特征。这种新常态的特征要体现在经济、政治、环境等诸多方面。
首先，在城镇建设目标上要建设创新型智慧城市。要实现精明增长；其次，需要解决的就是如何使城镇化的发展驱动力不再依赖于土地空间的扩张、房地产投资拉动，而是依靠创新驱动发展、实现城镇化质的提升；再者，在城镇建设管理体制上向机制创新、技术创新和治理创新转变；在城市运营模式上需要倡导生态文明，绿色、低碳的生产生活方式和建设运营模式。在发展路径上要求我们促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。
作为城镇化发展具有“龙头”作用的城市规划，如何在新的常态下促进新型城镇化目标的实现，也面临着新的全面的挑战。首要问题就是对城市规划的内涵和理性基础进行全面反思。
2.“双新”环境下城市规划面临的全面挑战
“双新”环境和发展态势带来了国内建设市场的整体变化。首先，城市规划整个行业，包括职业、学科教育等面临“三减”、“三增”的变化和整体转型的挑战。城市新增开发土地大量减少，房地产市场开发新增总量锐减，规划设计行业特别是相关的建设总量大减。房地产企业、建筑与规划设计机构都在裁员。规划就业难度增加。规划行业市场竞争力增加。然而，设置规划专业的大专院校数量却在年年增加。第二，城市规划面临着如何实现精明增长和精明收缩、提升优化“存量”空间的“三重”挑战和任务。第三，城市规划在 “双新”环境下如何定位和构建“新理性”的挑战。
3.“双新”环境下城市规划意义和作用的再认识
3.1 城市规划是什么的再认识
城市规划的基本任务“是根据一定时期经济社会发展的目标和要求，确定城市性质、规模和发展方向统筹安排各类用地和空间资源，综合部署各类建设，以实现经济和社会的可持续发展。城市规划是‘龙头’，是引导和管理城市建设的重要依据”1；2006年《城市规划编制管理办法》“第三条：城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。2008年实施的《城乡规划法》最终奠定了城市规划的公共政策的基本属性和意义。
3.2 城市规划是特殊的公共政策
公共政策由于涉及到不同的政体、制度和历史背景，目前没有统一的为全世界公认的概念或定义2。城市规划的政策制定、执行、监督都必然受到政治体制的决定性影响，代表了统治阶级的利益。其次，城市规划是一种正式的制度安排和处理相关社会公共事务的正式制度约束，是一种行为准则或行为规范或指南，体现了权威性、合法性和公正性。。第三，城市规划公共政策需体现动态发展和延续性、预见性和阶段可操作性。
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城市规划除了具有上述的一般公共政策的共性以外，还具有重要的特殊属性，具体表现在：
第一，客体对象的综合性和多元性。城市规划是复杂、综合的系统。包括城市规划公共政策的环境系统、过程体系、政策内容等不同子系统。
第二，城市规划公共政策需要多学科的支撑。城市规划的综合性、复杂性要求其公共政策从制定、执行、评估、协调、反馈的全过程都需要有不同学科如社会学、政治经济学、行为科学、工程科学、环境生态学、甚至信息学的科学理论来支撑。
第三，城市规划是空间化了的公共政策，又是公共政策的空间化。
城市规划的公共政策功能主要体现在：导向功能、调控功能和分配功能。即调控城市空间资源、引导城乡发展与建设以及在坚持社会公平原则下合理配置城市土地与空间资源。
第四，城市规划公共政策的有效实施需要所有的利益相关者的参与合作。
“双新”环境下城乡建设与发展的目标、模式、路径都面临转型的任务。规划转型包括价值观层面和操作层面。如何转型以及向何处转型发展，其重要前提就是要全面认知和理解奠定未来城市规划发展的“新理性”。
3.3 “双新”环境下城市规划公共政策价值理性与角色的再认识
基于上述社会—空间辩证关系的理论和思想，城市规划这一特殊的公共政策以调整、引导、分配空间资源为手段从而重构了社会经济关系。这种空间—社会关系重构的根本意义在于要给社会所带来的是价值增值和收益，而不是增加了社会成本3。这也是衡量一切城市规划成败的关键。
“双新”环境下，城市规划角色和定位，不仅仅要体现考虑人与环境的和谐关系，更重要的是考虑不同的社会群体之间的利益公平关系，还要考虑当代人和未来社会的可持续发展的需要。因此，城市规划公共政策的重要角色和作用就是要借助空间资源配置的规划手段通过公共政策的途径最大限度地满足社会需求、缩小城乡差别、维护公共利益以及对于公共资源和公共服务的公平享用，提升人居空间环境的品质。
4.“双新”环境下城市规划公共政策理性重构的建议
4.1 树立正确的价值观
城乡规划作为公共政策的核心价值是要维护公众利益，保护与利用好公共资源。明确了以谁的需要为本之后，城市规划公共政策的制定、执行过程、监督、反馈与评价等等整个方法理性才会有明确的目标、出发点及归宿。
4.2构建城市规划利益相关者公平交流和利益协调的制度平台
城市规划需要在法律的框架下，通过制度设计，为不同利益相关者提供公平参与规划制定、决策、和实施监督的平台和制度安排，通过有效的沟通和交流，实现制度的抽象理性、道德理性和情感理性的三者统一，最大限度地促进社会共识的形成，提升规划的社会理性，促进城市规划在调控、配置资源的公平性和减少城镇化发展的负面效应，实现可持续发展。
4.3 关注物质空间规划的科学理性及方法创新
空间资源配置和安排的科学理性必须以市场分析、社会需求分析、空间资源的承载力和约束性分析为依据。作为特殊的公共政策，城市规划不仅仅要研究城乡发展与建设、社会公平、公共安全和公众利益等公共事务，分析、体现、权衡社会、市场和各类不同社会群体的需求，处理好法理、道德，正式制度安排和非正式制度约束的关系，还必须在如何科学配置空间资源方面提高其科学理性。
4.4城市规划高等教育的学科创新建议
首先，城市规划需要适应“双新”要求，培养多层次、多专业方向的专业人才，满足社会多元化的人才需求。其次，在城市规划学科教育中，应当重视价值观的构建和方法论的创新教育。
4.5 规划师职责和角色及方法的转型
“双新”环境对于规划师的职责和角色有了新的要求。规划师不仅仅为政府服务，为开发商服务，更多地是要为普通百姓和大众服务，维护公共利益。
总之，“双新”环境下的城市规划公共政策的系统性知识体系、理论和实践探索，任重道远。而其所依据的价值理性和工具理性的转型与构建是城市规划对于以人为本和可持续发展为目标的新型城镇化做出贡献的基本前提和基础。
参考文献
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[3]黄勤.新型城镇化背景下城市规划变革的目标与路径研究[J].经济纵横，2015，0（8）：42-45.
论文作者:葛文康
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第18期
论文发表时间:2018/10/29
标签：城市规划论文; 公共政策论文; 环境论文; 理性论文; 城镇化论文; 空间论文; 社会论文; 《建筑学研究前沿》2018年第18期论文;