对口援藏有效性的理论认识与实现路径研究，本文主要内容关键词为：对口论文,路径论文,有效性论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D633.0(275) [文献标识码]A [文章编号]1002-557(X)(2014)03-0126-07 西藏是我国最先实施对口援助的边疆民族地区，对口援助的范围最广、程度最深，由此人们对西藏对口援助有效性的关注度也最高。如何提高对口援助有效性已成为西藏发展援助领域的热点和难点问题①。针对现有对口援藏模式中的种种弊端，为贯彻中央“长期建藏”的精神，提高对口援藏的有效性，适度调整对口援藏的方式方法，显得十分紧迫。本文首先就对口援藏有效性进行理论分析，在综合考察对口援藏基本状况与对影响提高对口援藏有效性障碍因素分析基础上，提出提升对口援藏有效性的对策措施。 一、提高对口援藏有效性的理论认识 1.对口援藏有效性 对口援藏总体上是“成功”的，但从西藏当地居民尤其是广大农牧民的角度来看是存在一些问题的。事实上，说对口援藏总体上是成功的，暗含着这种成功是局部地区、局部领域的对口援助是有效的，但更多基层农牧民的民生问题依然突出预示着需要科学认识对口援藏的有效性。长期以来，西藏农牧区发展相对落后，农牧区公共服务基础差、社会保障能力低、农牧民收入水平有限等问题比较突出。第四次中央西藏工作座谈会(以下简称“西藏会议”)提出，援藏资金和项目将重点向西藏农牧区倾斜，尽最大努力改善西藏农牧民的生产生活条件。第五次“西藏会议”再次要求将政策资金更多地向广大农牧区倾斜、向农牧业倾斜，并改善民生作为当前和今后西藏工作的出发点和落脚点。因此，从根本上来说，农牧民理应成为对口援藏的最终受益者，界定对口援藏有效性应当从农牧民的角度来看。 事实上，有效的对口援藏就是不断满足农牧民需求的过程。我们认为，满足广大农牧民的需求是衡量对口援藏有效性的一个重要方面，也是最“基本”的有效性，对西藏农牧民需求的满足程度正反映了对口援藏预期目标的实现程度。但如果满足了农牧民的需求却造成了资金使用的浪费，这并不是有效性的。从机会成本的角度来看，如果将同样的援藏资金投入到其他经济活动中能够得到更多的产出，那么某些项目虽满足农牧民的需求，但对口援藏项目实施中没有解决资金使用效率低下问题，也没有实现有效性。由此，对口援藏有效性应当包括两个方面：一是是否满足农牧民需求，二是资金使用的效率是否高。只有同时满足这两个方面，才能表明对口援藏的有效性高。 2.满足农牧民需求 有效的对口援藏应满足西藏农牧民的需求实际上是需要满足体现农牧民共同利益诉求的集体需求，即社会公共需求，但同时我们也不能完全忽视西藏农牧民具有差异性的个人特殊需求，只有在充分考虑个人需求的基础上，对农牧民公共需求的满足才体现真正意义上的有效性。卫生经济学中关于卫生服务的可得性②与可及性③概念给我们提供了有益的启示。农牧民对于对口援藏的资金、项目等资源的需求具有可得性与可及性。可得性是指从对口援藏单位的角度出发，表示它们能够为广大的西藏农牧民提供各种形式援助的能力水平或程度，主要体现在援藏各部门供给能力及援藏组织的机制体制建设等上，是农牧民能够获得的援助水平，衡量指标有农牧民人均援藏资金投入数额、援藏项目开工建设数量、援藏干部和专业技术人员数量等等；可及性即可达性或方便性，表示从农牧民需求的角度出发，真正得以实现的对援藏资金、项目和人才的利用程度，即实现的可及性。由于对口援藏是无偿援助的，可及性主要是距离上的可及性④，距离上的可及性是指农牧民获得对口援助的方便程度，便利程度越高，说明可及性越高，可以地理位置上到援建项目的距离或时间长短来表示，但距离上的可及性同时也包含了援建的工程项目质量水平、运行效率及效益等等。因此，我们认为满足西藏农牧民的需求是指同时满足可得性与可及性的需求。 3.资源有效配置 市场和政府是配置资源的“两只手”，而在市场经济中，前者是资源配置的决定性力量，后者是克服市场配置资源的“缺陷”和“盲区”。在对口援藏中，内地省市、中央企业以及相应的具体单位和个人“千军万马”加入到支援西藏的活动中，因此，对口援藏资源的配置就分散在这些单位和个人的决策和行动之中，即使微观上援藏资源(资金、物质、人员等)的配置达到了最优化，或者具体某笔援藏资金用到效率最高的地方，也无法自动实现宏观上的最优化。因此，对口援藏资金、物质、人力等资源需要宏观上的优化配置组合，才能够实现对口援藏的有效性。由此可以延伸出，对口援藏有效性应当包括援藏资源宏观配置的最优化。 二、援藏资金与项目“两个倾斜”的体制机制建设 西藏农牧民人口占总人口比重近80％，他们的民生问题比较突出，民生连着民心，将对口援藏资金、项目与资源更多地向民生倾斜、向农牧区倾斜、向基层倾斜，对于争取民心具有极其重要的积极作用。尽管第四次“西藏会议”以来，中央先后多次要求今后援藏资金和项目应重点向西藏农牧区倾斜，突出改善农牧民生活这个重点，但真正能够实际到农牧区、农牧民的依然相当有限。专家认为医疗、卫生、教育、文化等资源的配置80％以上集中在拉萨及各地市政府所在地的城镇，县城、乡镇、村缺医少药的局面依然存在。⑤即使从县域对口援藏的情况来看，也是如此。⑥ 形成这种状况主要有两个方面：一是囿于传统的政绩观。与内地相比，西藏城镇的道路、公共交通、能源等公共基础设施和市政工程建设相对落后，援助方将援助的项目、资金放在这些领域和地方有一定的合理性。但将项目、资金放在这些领域和地方，也受到不正确的政绩观的影响，特别是对于部分援藏干部来讲，在有限的援藏周期内，将项目、资金放在这些领域和地方最容易凸显援藏的效果，因此，“政绩工程”往往极易受到青睐。进一步看到，即使是民生项目如学校、医院等在建设中仍然难以摆脱“面子工程”的羁绊，也难以融入当地特有文化和地方性知识。二是受既有的知识储备、文化差异和个体偏好影响，一些在内地积累的经验模式很可能会不加考虑地“照搬”到西藏，因此，多种因素共同作用的结果是，作为主导对口援藏的援助方将更多的援藏项目、资金投向城镇和非直接与农牧民生产生活相关的领域，而没有充分考虑到农牧区与农牧民的需求。针对上述现状，2003年胡锦涛同志做出了“两个倾斜”的批示⑦。为此，我们提出“两个倾斜”的对策如下： 一是彻底扭转追求GDP、形象工程的政绩取向，将援藏过程变成富民的过程 深化对农牧民民生改善的认识，以保障和改善民生为突破口实现对口援藏“两个倾斜”。援助项目以民生为主特别注意该项目对当地少数民族就业有直接贡献。在项目投放方向上，主要向基础设施建设倾斜，解决影响地区社会发展的“瓶颈”制约因素；向基层倾斜，加大对基层文化、教育、卫生等社会事业的投入；向新农村建设倾斜，积极支持农牧民安居工程与农牧业基础设施建设；向公益性事业倾斜，重点对国家投入不足或暂无投资来源的公益事业进行投入；向产业化建设倾斜，在产业规划上带动民生，不断增强自我“造血功能”，逐步带动群众增加收入。 二是贯彻落实投入比例“二八原则”，将项目和资金八成投向基层和农牧区 首先是在对过去援藏资金与项目使用进行总结的基础上，及时做好今后的规划，注重对民生项目、产业项目的专项规划。各援藏省市和中央企业要在援藏项目与资金上如何向民生、基层、农牧民倾斜上分别制定相应的具体规划，规划应遵从增强西藏内生发展能力、突出特色与发挥比较优势、满足农牧民需求与提高资金使用效率相结合的原则。其次是表列出属于满足“基层”、“农牧民”的项目清单。通过调查，制定属于满足“基层”、“农牧民”的项目清单，向全社会发布，同时，各级政府部门在审批项目时，对于表列范围的项目给予优先审批；对于表列范围之外的项目从严掌握。再次是采取多种方式加强项目和资金的监督。加大新闻媒体的监督，对于不满足“两个倾斜”的项目，进行媒体监督；发挥各级人大代表、政协委员的作用，对对口援藏项目和资金的民主监督，对口援助单位接受人大代表和政协委员的监督和批评。 三是建立对口援藏项目立项机制 首先，通过下基层下农牧区进行充分调研与论证，尤其是援藏干部要与农牧民进行“心对心”的交流，给予农牧民充分表达诉求的机会，充分了解农牧民的真实需求，全面把握农牧民的真实生活状况，搞清大多数农牧民所反映的基本一致、迫切需要解决的问题，建立科学的援藏项目库。其次，根据农牧民的需求并结合可行性的科学论证，尽可能地引导援藏资金与项目先集中用于满足大多数农牧民最迫切的生存条件改善需求，再逐步到生活质量提高、发展机会与能力的提升等较高层次的需求。最后，要规范对口援藏项目实施和资金投放的决策权力，限制个别领导干部以个人喜好和主观愿望进行决策的行为，保证农牧民作为公共服务享受主体的参与决策权利。 四是建立健全援藏资金与项目的全程监督与评估机制 首先，根据实际需要，简化援藏项目与资金的审批流程，可以考虑设立一些项目审批的绿色通道。其次，加大项目实施的过程监督。严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制，组织援藏干部、农牧民代表进行监督培训，组成专门的项目监督小组，负责项目施工、验收使用与后续管理的全程监督与评估。根据实际需要，不定期组织召开对每个援藏项目建设质量、监督情况会议，应尽可能提高农牧区基层干部和农牧民参会人数比例，通过综合讨论，及时发现与农牧民需求出现偏差或资金使用效率低下等问题并提出具体的整改措施。其三，加大援藏干部经济责任审计力度。为了保障援藏项目和资金实现“两个倾斜”以及相关责任⑧，建立审计制度，发现援藏项目和资金是否实现“两个倾斜”以及追究相关责任。其四，建立健全援藏资金与项目的效益评估机制。在项目的后期监管管理上，应当尽快建立监督评估制度，保证援藏项目建设与所处的经济社会环境相协调。 五是强化援藏干部队伍建设，提供干部保障 依据长期建藏的要求，中央可以考虑延长干部援藏时间，打消少数干部“快进快出”等急躁思想。同时强化对援藏干部加强教育和引导。援藏干部要系统学习藏语和藏族文化，提高援藏干部藏语水平和藏族文化修养。大力提高藏区援藏干部的待遇和地位，解决他们的后顾之忧。让他们有作为、有待遇、有地位，解决他们的后顾之忧。 三、吸纳农牧民参与援藏项目建设的实施机制建设 目前参与式援助已成为国际社会中的流行观念，与此相应，参与式发展理论成为发展理论中的一个新的理论视角。周猛给出了参与式援藏的含义和方式：参与式援助就是明确和尊重当地群众的发展主体地位，立足当地资源和条件，以“改善条件、提高能力、增加机会、赋予权力”举措以促进其全面发展；参与式援助要求建立目标群体全程参与项目规划、设计、实施，评估机制和援助相关利益方的互动对话机制，促进当地社区传统机制、乡土知识和群众技能以及外来理念、技术的结合与创新，从而在援助实施中不断提高目标群体发展的内在动力和能力。⑨ 由于现有对口援藏总体特征是“自上而下”、“局外人决策、局外人施工”，对口援藏没有很好地将对口援助项目与当地农牧民就业增收结合起来，存在藏区群众的参与度与积极性都比较低的问题。⑩ 一是农牧民参与援助项目的机会比较少 我们注意到，不少援藏项目首先是当地政府提出的，但当地政府提出的这些项目，很少有农牧民参与，主要是当地基层干部根据自己的“感觉”甚至是“好恶”提出。即使征求当地农牧民的意见，也只是“象征”意义，实际没有按照科学方法，将农牧民的意见吸纳进去。同时，在项目建设过程中吸纳当地农牧民参与的认识欠缺。援建方受到“肥水不流外人田”思想影响，对于使用当地农牧民积极性不高。(11)援藏项目很多是“交钥匙工程”，援建项目是由援建省市提出，并由援建省市的公司承建。内地的施工在技术人才、装备、管理经验上具有优势，项目的建设方倾向选择内地的施工队，这本身也无可厚非，也十分理性。但这一方式使得对口援助项目与当地农牧民就业增收结合程度不够，因此当地农牧民参与的建设热情不高，从项目的实施，到中间的管理，最后的完工，西藏农牧民的参与度不高。因此，项目的实施阶段并不能很好地给当地的就业和收入带来较大的提高。 二是受援方盲目争取项目、资金、物质等行为比较普遍 我们注意到，受援方普遍存在单纯追求项目数量的倾向，凡是援藏单位无偿提供的物质、资金，不管对当地是否适合，均是“照单收下”，把争取资金物资作为核心任务。派到当地的援藏干部的主要任务是“跑项目”、“跑资金”，对于这些项目是否符合当地农牧民的需要，关心程度比较低，更少关心这些援藏设计、列项、建设工程中是否有当地农牧民参与、在多大程度上参与。 三是受援地农牧民缺乏参与援藏过程的现实条件 发生在藏北牧区某一个县建设桥梁故事可以说明这一点。该县被援助修建一座桥梁，投入上千万。该县县委书记去现场视察后确定了将工程中的土建工程交给当地牧民做的政策。但两个月后，情况让该书记始料未及。卫生局的局长向书记报告说：他们这儿很多年从来没发现牧民有高山反应，现在工地上牧民高山反应很严重。然后是城建局局长向县委书记报告：这个工程钱已经投入40％了，但工期还没过20％，需要工期要延长，投入也要追加。这个县委书记又到现场视察，看见内地民工可以几个人用扁担轻轻松松就挑上小山坡；那些当地的牧民从来没有挑过东西，两个人用手费很大气才抱上去，干了几天后牧民就有高山反应，该书记见状只好请内地民工来，内地民工经过半年努力终于建成了。(12)这个故事说明受援地农牧民缺乏参与援藏工程建设需要适当的条件。 为此，需要建立健全吸纳农牧民参与援藏项目建设的实施机制。可以采取以下对策措施： 一是将“农牧民参与率”和“农牧民收入”纳入对口援藏项目绩效考核体系 我们曾经指出，在修建青藏铁路时，规定土建部门必须使用25％以上的当地劳工，此后规定，在西藏建设的项目中必须使用30％的当地劳工。(13)进入“十二五”后，国家规定在西藏实施的项目建设中，除部分技术工人外，要全部使用当地劳工。西藏一些地方也出台了相应的政策，例如，2007年，西藏山南地区交通局专门出台了公路基本建设项目吸纳社会劳动力的政策，通过工程建设中吸纳农牧民劳动力、租用农牧民机具、购买农牧民自采的合格砂石等，尽可能使农牧民能够承担的交通工程交给农牧民施工队伍建设。一个可能的选择是将“农牧民参与率”和“农牧民收入”纳入对口援藏项目绩效考核体系，分不同类型考核整个工程建设中当地劳动力参与的比例、当地农牧民从中获取的收入量。在列项时写明，验收时考核，凡是没有此项内容的不予列项，没有完成此项目标的不予验收。 二是加大培训农牧民非农就业技能，提升其参与对口援藏工程项目能力 其一，借鉴四川藏区“9+3”免费职业教育的经验，对口援藏的省市充分利用本省市的职业教育资源，对受援地区实施“9+3”免费职业教育，对于“9+3”学生实行学杂费免除和内地生活费、往返交通费免除；对于“9+3”毕业生，除留在内地工作外，回到户籍所在地，对口援建工程项目实施中优先使用。其二，对口援藏项目向农牧民培训倾斜。对口援藏单位将将对投入重点向职业教育倾斜，不仅建设职业教育和农牧民培训的机构设施，而且实行对口援教普通基础教育与职业教育并举。 三是促进农牧民自主创业，刺激农牧民在更高层面被吸纳对口援藏项目建设 西藏农牧民自主创业也成为参与的重要形式。部分农牧民积极发展大棚蔬菜、瓜果等种植和奶牛、家禽等养殖业，增加了现金收入；部分农牧民外出打工，开阔了眼界，学到了技术，积累了资金，获得了信息，开始回乡创办企业，有的办起了建筑队、运输队等。但这种创业尚处于初级阶段，因传统观念比较浓厚，很多农牧民缺乏创业的基本知识和技能，“创办得快、垮得也快”，不少农牧民前期的积累在后期的自主创业中蚀本受伤。为此，可以考虑以下措施：其一，加大对农牧民自主创业的设立支持力度。实行农牧民自主创业的“零门槛”，实行“先发展，后规范，免收费”的政策，支持农牧民的“草根经济”。其二，加大对农牧民自主创业的金融支持力度。对口援藏单位将援藏资金切块一部分组建小额贷款公司，加大对农牧民创业资金的支持力度，同时，对农牧民自主创业贷款实行低息。其三，加大对农牧民自主创业的财政支持力度。对口援藏单位将援藏资金切块一部分组建农牧民创业支持基金，对于其他商业银行的贷款进行贴息，对于开发当地资源、产品有销路的创业项目给予“以奖代补”。其四，加大发展混合所有制经济的支持力度。对口援藏采取入股的方式支持农牧民创办的中小企业，在尊重农牧民意愿的情况下，对农牧民创办的中小企业，进行股份制改造，发展混合所有制经济，既保障扩大企业资金来源，又帮助中小企业完善治理结构。其五，支持特色产业发展。充分利用和合理开发当地优势资源，立足资源的特色优势，以优势产业的培育和提升为重点，增强市场竞争力，重点加大对特色农牧业、生态旅游业、藏医藏药业、民族手工业等比较优势产业的援藏资金与项目投入，形成具有一定经济规模的特色产业基地，广泛吸纳农牧民就业。(14) 四、对口援藏资金资源的统筹机制建设 发展援助是一个系统工程，援助项目对当地经济社会产生重要影响，同时，援藏项目之间需要彼此配套。按照“木桶效应”原理，木桶盛水取决于最短的那块木板。对于援藏资金资源来讲，需要一个统筹机制，将各种资金资源统筹安排，尽量减少援藏项目所产生的负效应，减少非公平性。现有对口援藏模式下，各援藏单位使用了大量的人力和物力、财力，但既没有很好地解决怎样做大产业规模、做长产业链条，提高产品附加值，把藏区的资源优势变为产业优势，也没有解决好受援方人才和技术缺乏的难题，还没有解决好低水平重复、项目同质化、资金浪费、项目不配套、重建设轻管理问题等。因此，对口援藏的资金、资源统筹机制比较缺乏。 一是对口援藏的资金实际投入区域差距较大 比如经济实力强大的北京、上海、广东、福建、浙江、江苏等省市在对口援藏中的投入远远超过其他经济实力较弱的省份。有的地区在以3年为周期的对口支援中，获得了数亿元的对口支援资金和项目，成为地区发展的重要推动力；有的地区则只获得了数千万元的援助资金，对于本地区发展来说显得微不足道。(15)1994—2009年西藏7个地市的年度受援情况中，日喀则地区排名第一，达29.71亿元；排位第二的为林芝地区，达26.84亿元；最后的为阿里地区，仅得到5.58亿元。综合来看，中部经济区获得的援助额占到了80％，(16)而东部经济区的昌都地区仅占8％，只比不及其人口规模1/7的阿里地区多。这种资金投入中呈现的差异，对于受援方来讲造成较大的区域不平衡。另一方面，西藏的7个地市在自然条件和社会经济发展基础方面有明显的差别。对口援助单位对于援藏投入的积极性自然有明显的差异。一般而言，投入效益好的地区，援藏方更愿意投入；在投入效益差的地区援助方的投入积极性会受到很大的抑制。(17) 二是援助方式与资金管理方式差异性 目前是各省市自主确定援助方式和资金管理办法。湖南对口援建山南地区，援助方式采取的是各市实行固定受援县，资金采取统筹办法，从第六批援藏工作开始，采取对口援助四市先将援建资金划拨到省里来统一管理，由湖南省发改委援藏办来管理，然后再根据项目申报情况来统一安排下拨，而以前是各个市与对口单位直接协商项目与资金划拨，援藏3年的资金都有明确的规划。山东的各市与其对口支援县是固定的，并且人员与资金也保持一致，而吉林除了长春固定对口支援日喀则地区白朗县外，其他的地级市，每3个市轮流进行援助1次，轮完1次再进行1次，黑龙江一直是每3个市轮流进行1次，人员与资金与其一致的，山东、黑龙江和吉林的援藏资金一直都不是统筹安排的，而是各市自主规划使用到其对口支援的县。上海市则将各区资金统筹到上海市合作交流办，统筹使用，人员也是不固定到一个地方，但2013年开始将效仿山东将人员固定下来。这种方式虽然具有灵活性，但是各种援助方法毕竟存在效率差异。 三是各单位各省份之间的协调困难 多方援助，“钱出各门”，承担援藏任务的单位，包括中央部委、省区市和中央企业，目前是“思路各异”，难以形成一个有效整体的工作机制，这样就很难形成一个“有效的整体”，很难形成“合力”。援助的“政出多门”，其工作的低效、无效甚至效益相互抵消就是难免的(18)。 为此，需要建立健全对口援藏资金、资源的统筹机制。可以采取以下对策措施： 一是强化对口援藏资金资源统筹的认识 对口援助在国家层面上是解决边疆少数民族与内地共同富裕，共享改革成果的战略行动，其重要目的在于实现公共服务均等化，进而巩固边疆安全与稳定。因此需要让各个内地省市充分理解西藏的特殊性，充分理解国家“大一统”下各自的责任。对口援藏，表象是资金资源的流动，实质是内地与西藏的文化交往。随着对口援藏的进行，一方面，资源重新得到合理配置，各个地区获得的资源和资金得到协调，具有资源优化配置的意味；另一方面，内地干部人员把先进的管理经验和技术带到了西藏，在交流中两地文化也在不断碰撞、交融，客观上也起到文化、民族融合的作用。 二是强化西藏经济社会发展规划 《“十二五”支持西藏经济社会发展建设项目规划方案》没有将对口援藏纳入其中。鉴于对口援藏是西藏发展的组成部分，是西藏建设投资的有力补充，需要对口援藏纳入上述方案，为统筹对口援藏资金资源打下坚实的基础。为了进一步统筹对口援藏资金资源使用，有必要制定《对口援藏建设项目规划》，落实中央“两个倾斜”的要求，平衡对口援藏资金资金资源。有人提出对口援藏规划应当遵守四个原则，包括突出重点、效益优先原则，突出特色、发挥优势原则，增强自我发展能力原则，扶优扶强原则。(19)这些都值得吸纳。 三是强化对口援藏统筹组织机构建设 目前中央统筹对口援藏部门有两个：中央组织部统筹援藏干部，包括选拔、使用、考核援藏干部等；国家发展和改革委员会统筹经济援藏。见于媒体报道的有中央西藏工作协调领导小组经济社会专项工作组。此外，中央各部委和相关部门，也在宏观上发挥统筹相应的对口援藏工作。在西藏自治区层面，成立相关的协调机构。对口援藏需要一个统一的国家机关管理。各对口支援西藏建设的省市和中央企业也一再表示迫切需要国家某一个部门来总结表彰援藏工作成就和广大援藏干部的业绩，并宏观指导对口援藏工作。(20)因此，可以考虑设立援助西藏委员会，制定阶段的援助规划，领导、协调与落实援助的政策，督促检查援助资金的使用和项目的建设。 四是设立西藏发展基金会 在不改变援藏资金的性质前提下，设立西藏发展基金会，统一管理中央政府、各地方政府、中央企业等各个部门单位援助西藏的资金。这一机构是独立的金融机构，其运作按市场化方式，实行援藏资金投融资方式。这一机构的资金来源可以由中央财政拨付一部分，其余资金来源于各对口援藏单位的援藏资金。各方面的资金归集到一起，形成一个现金流，由于资金划入与资金使用有时间差，可以形成一个新的投融资关系，可以在国债市场上购买国债，实现增值，每年将增值收益的一部分用于平衡受援地区之间的差距。同时，援藏建设项目的评审、招标、成本效益评估等也可以由这一机构执行，减少援助资源的无效使用和人为浪费(21)。在具体项目建设可以采取BT、BBO等模式。 五是可以考虑实行对口援助方在受援地区的轮换 1994年第三次中央西藏工作座谈会后，中央做了“分片负责、对口援助、定期轮换”的制度安排。这里的“定期轮换”，实际上只实现了对口援助单位干部的轮换，大致是“三年一换”，但“定期轮换”应当有更广泛的含义。特别是考虑到20年前的对口援藏省市和中央企业，与20年后的对口援藏的省市和中央企业，有着相当大变化；从受援地区来看，山南地区与阿里地区在1994年相差不大，但它们之间经济发展有很大的差距。有必要考虑实行对口援助方在受援地区的轮换，平衡受援地区之间的差距。 六是充分发挥“援藏协会”的作用 北京、山西、湖北、安徽等省市先后成立了建藏援藏工作者协会。2011年10月29日，北京等九省市援藏组织在北京成立了“九省市援藏组织北京联谊会”。这些非官方组织发挥了政府所不能发挥的作用，特别是交流援藏经验、总结援藏教训，在一定程度上起到统筹援藏资金资源的作用。可以采取措施推进非官方援藏组织的发展，为这些组织发挥作用提供条件。 注释： ①王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》[M]，拉萨：西藏藏文古籍出版社，2012年。 ②龚幼龙、冯学山：《卫生服务研究》[M]，上海：复旦大学出版社，2002年，第197页。 ③王伟、任苒：《卫生服务可及性概念与研究进展》[J]，《中国卫生经济》2011年第3期，第47—49页。 ④可及性一般包含距离上的可及性和经济上的可及性，经济上的可及性是指对公共产品的支付能力或购买能力。 ⑤王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，第246页。 ⑥例如湖北省对口支援琼结县，第六批援藏规划项目10个，规划投资3380万元，实际已实施项目9个，完成投资3380万元，其中8个项目均已建设完毕并已投入使用，8个项目中有1个农牧区基础设施建设项目，实际投资700万元，占总投资的20.7％，而实施的市政建设项目有2个，实施投资1520万元，占总投资的45.0％，社会事业建设项目3个，实际投资440万元，占总投资的13.0％。参见：《湖北省对口支援西藏经济社会发展规划(2011—2015)》中期评估报告(内部讨论稿)，四川大学工程设计研究院，2013年5月。 ⑦即“援藏项目应突出改善农牧区生产生活条件，改善农牧民生活”的指示和“今后援藏工作应注意把重心向基层倾斜，帮助农牧区群众发展生产，让他们得到更多实惠”的批示。 ⑧2011年国务院批准下发了《关于开展支援新疆发展资金和项目审计的工作方案》，对于对口援疆干部经济责任强化了审计，目前尚没有专门针对对口援藏资金和项目的审计政策。 ⑨周猛：《经济发展理论演变及其对援藏工作的启示》[J]，《西藏研究》2012年第2期。 ⑩李国政：《西藏扶贫开发的逻辑机理与绩效分析》[J]，《西部论坛》2013年第1期。 (11)马戎教授曾经指出，“无论是中央部门还是各省市政府，都与大型建筑企业有着千丝万缕的联系，有的就是政府下属的企业，那么当然‘肥水不流外人田’，我们难以排除在立项时这些部门就考虑到让属下的建筑企业承接这些项目的可能性。”马戎：《重思援藏项目的经济和社会效益——为靳薇〈援助政策与西藏经济发展〉序》[J]，《青海民族研究》2011年第4期。 (12)罗绒战堆教授在一次讲座中讲述的故事。 (13)杨明洪、罗绒战堆、李中锋：《西藏包容性发展特征评析》[A]，罗中枢主编：《西部发展研究》[C]，成都：四川大学出版社，2013年，第153—159页。 (14)王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，第320页。 (15)同上，第309页。 (16)同上，第290页。 (17)同上，第309—310页。 (18)靳薇：《西藏：援助与发展》[M]，拉萨：西藏人民出版社，2011年，第242页。 (19)孙勇：《维护西藏地区社会稳定对策研究》，西藏社会科学院，2012年7月，第487页。 (20)王代远：《全国支援西藏工作的经济社会效益研究》，第323页。 (21)靳薇：《西藏：援助与发展》第304页。