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摘要 新时期农民负担增长快、各地负担不平衡、征收和使用混乱等现象，给农村农业带来了诸多负效应。导致农民负担过重的原因是多方面的，既有思想认识上的原因，也有深层次经济社会方面的问题。减轻农民负担除了提高认识和杜绝强制性服务收费外，还应理顺城乡经济结构关系，强化监督管理工作，健全法规制度，把农民负担问题真正纳入规范化、制度化、法制化道路。
关键词 农民负担 特点 原因 负效应 对策
农民负担问题，是当前我国农村农业中热点难点之一。减轻农民负担，是党和国家十分重视的农村工作内容。但是，由于多方面原因，农民负担过重问题一直未得到实质性的解决，特别是近年来，曾一度得到遏制的农民负担问题，又呈现反弹迹象。如何认识和处理这个问题，不仅是关系到党的农村政策落实和农业发展目标实现的大问题，而且是关系到农业基础地位稳固和整个农村社会稳定的大问题。
一、新时期农民负担的特点
农民负担是指：“农民除缴纳税金，完成国家农产品定购任务外，依照法律、法规所承担的村（村民小组）提留、乡（镇）统筹费、劳务（农村义务工和劳动积累工）以及其它费用。”〔1〕从劳动价值看， 农民负担是农民无偿向社会提供的剩余价值总和。具体表现为：向国家缴纳的税金，以工农产品价格剪刀差形式承担的隐形负担，乡村集体经济组织内部乡统筹、村提留费和劳务，社会性集资、摊派和管理性收费、罚款等。
新时期农民负担总的特点是：合同外负担重于合同内负担；隐形负担重于社会各部门的摊派；摊派重于乡村统筹提留费；提留统筹重于农业税。即所谓“头税轻（农业税）、二税重（统筹、提留）、摊派是个无底洞”。具体讲呈现以下几个方面。
1、农民负担的增幅超过了农民纯收入的增幅。 据农业部统计资料显示，从1985年到1991年6年间，农村经济净收入年均增长11.9%， 农民人均纯收入年均增长10%， 但农民缴纳税金1985 年人均20 多元，1991年增长到49.4元，年均增长16.9%；工农产品剪刀差绝对额1985年人均92.4元，1991年增长到217.1元，年均增长14.5 %； 提留统筹费1985年人均20.50元，1991年人均44.5元，年均增长15%， 其中农户直接负担年均增长17.5%。1993年国家采取坚决措施，清理、取消了涉及农民负担的37个集资、基金、收费项目，农民负担绝对数有所回落，全年农民人均负担为47.2元，比上年减少了2.5%； 占农民人均纯收入的比重为52.4%，比1992年回落1个百分点。但1994年又有所抬头， 再次超过了农民人均纯收入的增长速度。
2、各地农民负担数额极不平衡。由于我国经济发展不平衡， 加之各地落实减负政策不一，以及农民从事产业不同，各地负担数额存在着极大的差异性。一是地区之间不平衡。以1992年为例，全国29个省、区、市（缺西藏）农民负担统筹提留费占上年人均纯收入5%以下的有8个省（区）；5.1%～8%有10个省，8.1%～15%有8个省区，15%以上的有4个省（区）。二是不同经济发展水平的乡村不平衡。 经济发达地方，相当一部分的社会负担由乡镇企业和集体经济承担，尽管负担总额较大，但农民直接负担并不重。三是从事不同产业的农民负担不平衡。如：一些从事二、三产业的农户和个体工商户收入水平较高。但负担是按人口或承包地分担，相反单纯从事种植业和承包集体生产经营项目的农户负担沉重。四是各地农民负担减免政策执行反差较大。一些贫困地区，经济实力脆弱，遇到灾荒，该减免的却减免不了。而发达地区，遇到天灾，由于经济实力雄厚，可以由乡镇企业和二、三产业弥补，落实减免政策。
3、各地征收情况混乱。具体表现为：有的提前预收乡统筹、 村提留，有的超标准、超范围收费，有的经上级审核批准提留统筹费后，（区）乡村又层层加码收费，还有的地方强行在农民交售产品时扣款，强行让农民货款交税，强行以资代劳，更有甚者以“小分队”、“工作队”出现，采取扒粮、牵牛、抬物等非法手段强行摊派收费。
4、农民负担费用使用混乱。据有关部门调查资料表明， 目前各地不同程度地存在着乡统筹挤占村提留款，管理费挤占公积金，非生产性开支挤占生产性投入，集体资金被乡村庞大的机构和人员所消耗，将乡（镇）统筹费平调到县（市）及县以上使用，用乡（镇）统筹费弥补乡（镇）财政赤字等现象。
5、社会性集资、收费、摊派处于失控状况。 按《农民负担条例》规定，农民有义务承担经法制审批程序设置的行政事业性收费、集资、基金等负担，但近年来，各地较普遍存在着不履行审批手续随意立项、自定标准、层层加码向农民乱收费、乱集资、乱摊派和强制服务现象。据农业部不完全汇总，1992年能够统计到的合同外负担达120亿元， 人均13.8元，占上年农民人均纯收入的2.5%，典型地区占6—7%。
二、农民负担过重的负效应
农民负担问题不仅是个经济问题，还是个社会政治问题。近年来，农民负担减而不轻、轻而复重、农民无力承受的现状，给农业农村带来了诸多负效应。
1、影响和制约了农村经济的快速发展。众所周知， 我国的改革农村先行，农村的改革极大地调动了农民积极性，推动了农村经济的发展，为我国经济体制改革奠定了良好基础，并促进了整个国民经济的发展。然而当改革进入新的历史阶段时，农民负担逐年加重，一方面使农民已获得的利益逐渐丧失，另一方面使农民正在追求的利益也受到了侵犯和剥夺。于是农村农业的深层次矛盾日益暴露出来，农民的种植积极性低，扩大再生产能力弱，土地投入呈下降趋势，抛田弃地现象在各地不同程度地存在，农业科技推广迟缓，从而严重影响了农业农村经济持续稳定发展。几年来农业产值低而不稳、徘徊不前状况，不能不说与农民负担过重有关系。不仅如此，农业是国民经济的基础，在实现第二步战略目标中，农村经济的发展仍起决定性作用。实现小康目标，关键在农村，难点也在农村，没有农民的小康就没有全国的小康。因此，农民负担过重问题在制约农村经济发展的同时，也影响着整个农村改革进程。
2、损害了党和政府的形象。 农民负担问题是党在农村经济政策的重要组成部分。减轻农民负担，调动农民积极性，保护农民的合法权益，是我们党在农村工作的基本政策。但近年来，一些地方和部门，置党的政策和农民的合法权益于不顾，违反有关农民负担的法律和政策，有令不行、有禁不止，依然我行我素加重农民负担的做法，已经引发了农民群众对基层干部和政府的不满情绪。近两年，一些地方群众集体上访和干群冲突事件迅速上升，就说明了这一点。这种状况势必影响基层政府在群众中的威望。
3、影响了农村社会的安定。农民和农村问题，始终是我国革命、 建设和改革的根本问题。农村是社会安定的基础，农村稳定，整个社会就安定。农民安居乐业，天下就太平。新时期，一些地方以“小分队”、“突击队”等形式，采取牵牛、赶猪、扒粮等非法手段，强行摊派、强行收取、强行服务的种种加重农民负担的做法，严重侵犯了农民的合法权益，导致恶性事件时有发生，甚至出现了大规模的干部冲突，致人死伤事件。这种情况严重影响了农村乃至整个社会的稳定。
4、增大了农村工作难度。农村工作千头万绪， 无论政策的贯彻落实，还是改革措施的推行，都离不开农民的帮助和支持。农民负担过重，以及一些干部的种种错误做法，伤害了一些地方群众的感情，弱化了干群关系，导致了农民对基层干部信任度的降低，甚至产生对抗情绪，从而使农村工作复杂化、艰巨化，各项政策的贯彻、农民合理负担的征收以及经济措施的推行实施都有很大的难度。
三、农民负担过重的原因
农民负担问题不是孤立的，其过重的原因是多方面的，既有思想认识方面的问题，也有经济社会方面的问题，它折射出农村改革乃至国民经济发展中所面临的深层次问题。概括起来，有这样几点。
1、思想认识上有偏差，忽视农民利益。 随着农民温饱问题的基本解决，城市改革的逐步加快，一些基层领导同志，误认为“农业已经过关”，淡漠了农业为基础的观念。有的把减轻农民负担，保护农民利益与加快经济发展对立起来，认为当前中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜。有的想问题、办事情不考虑农民的实际承受力，认为发展公益事业是为农民办好事，不算增加农民负担。还有人认为中央取消那些达标升级活动，挫伤了基层干部的积极性，使乡镇工作难度增大等。正是这些认识上的偏差，导致在减轻农民负担实际工作中，一些地方表面上减得多，落实得少；一些地方搞虚报收入，应付国务院5 %的规定；更有甚者，置国家政策法规于不顾，依然我行我素。
2、部门利益驱动，在农民身上打主意。 新时期我国正处在新旧体制转换时期，由于法律制度不健全、不完备、不配套，出现了政出多门、各行其事的局面，给一些部门追逐自身利益提供了可乘之机。有的部门借口转变职能，搞“服务有偿收费”，有的地方借口“达标”、“升级”，强迫农民集资。有的部门以“回扣”、“奖励”为诱饵，向农民进行各种摊派。还有一些部门想抓点钱、办点事就借助其管理职能乱收费、乱摊派、乱罚款。上述种种明里暗里变着法子向农民伸手的现象，无疑自觉不自觉地在加重农民负担。
3、经济体制上有弊端，剥夺农民利益。 农民负担表面上看是利益调整问题，减轻农民负担最奏效的办法是在利益分配关系上改变农民的不利地位，为此，国家在提高农产品价格方面已做出了努力，但仍不能从根本上解决问题。1994年大幅度提高粮食收购价不到半年时间，很多地方反映农产品提价给农民带来的好处已经被农用生产资料涨价所抵消，即是很好的例证。这里关键在于现行的投资、财政、价格体系使农业和农村处于相对不利的境地，并且这种不利地位在不断市场化过程中表现得越来越突出。从工农业剪刀差来，有逐年拉大的趋势。据专家测算，1990年到1992年农业通过剪刀差形式转移出的剩余价值分别为969 亿元、1350亿元和1647亿元。从健全市场体系分析，目前我国的工业品已进入市场，而农产品虽然由市场调节的品种和数量在逐年增多，但一直没有走出放放收收、左右摇摆的框子。工农产品交换既不象改革前完全由政府控制，更没有实现均衡价格基础上的对等交换，而是在逐步地拉大工农产品的不等价交换关系。从农业基本建设投资情况看，自1979年以来，国家农业基建投资逐年下降，1980、1985、1990和1993年农业投资分别占国家基建投资比重的9.3%、3.3%、3.9%和2.8%。现行不利于保护城乡居民和非农产业的财政、投资、价格体制作用的结果是，一方面加大了农民的生产性支出，影响了农民收入的增长，另一方面加大了农村社区政府的财政负担。农村政府功能中许多应由国家财政支持的开支项目，都需要自筹经费予以解决。这样，在集体经济弱化的前提下，势必加重农户的负担。
4、监督机制乏力，不能很好地保护农民利益。具体表现在：（1）农民负担监督管理部门执法手段与职能不协调，不配套。《农民负担管理条例》明文规定农业行政主管部门有“监督审核、会同”等职能。但这些部门缺乏强有力的执法手段，如经济处罚权，不合理项目撤消权，农民负担一票否决权等。（2）一些地方纪检、 监察部门仍然存在着有法不依、执法不严现象，形不成强有力的监督力量。（3 ）没有形成舆论监督、群众监督、有关部门监察的多层次、多渠道监督监察的网络和体系。
除上述外，还有其它一些更深层次的原因，如城乡经济结构不配套，民主与法制不健全，行政政治体制改革滞后等。
四、减轻农民负担的对策
农民负担问题，涉及面广，政策性强，难度大。减轻农民负担不只是监控提留、统筹不超纯收入的5%能够解决的， 也不是靠提高粮油收购价格所能达到目的的，而必须从调整分配关系，规范农民负担内容出发，坚持标本兼治、发展经济与立法并举原则，在深入开展反腐纠风的前提下，进行综合治理。
1、提高认识，加强领导。各地应利用一切宣传工具， 广泛宣传减轻农民负担工作的紧迫性和重要性。通过宣传，使各级领导和有关部门充分认识到做好减负工作是化解农村矛盾、密切党群和干群关系、实现农村稳定乃至整个社会稳定的坚实基础。在提高认识基础上，增强各级党政干部的责任心和使命感，形成党政一把手亲自抓、负总责，协调有关部门齐抓共管的良好局面，为做好减负工作提供强有力的组织保证。
2、制止一切强制性的服务收费和摊派。在农民负担征管中， 只有税收和5%以内的统筹提留费具有强制性， 其它任何收费和摊派项目都要遵循自愿、有偿原则。当前不少负担迫于政策的限制，从表面上看是废除了，但暗地里却转移到了由政策控制的各类服务组织和职能部门的强制性收费中。对这一部分的监控是今后的重点，应坚持的原则是，政府部门和事业单位为农民提供服务，可以按商业原则收费，但不能强行服务、强行收费，或强行服务、平摊费用，以堵塞“三乱”源头。
3、宏观上逐步理顺城乡经济结构关系。包括完善投资、 财政和价格体制，改变“重工轻农、重城市轻农村”的倾斜政策，增加财政对农业和农村经济发展的投入，缩小工农产品价格剪刀差，变单纯利益调整为宏观上的保护，使农业和农民获得与其它产业同等的竞争条件，为减轻农民负担逐步提供宽松的宏观环境。
4、强化监管督察工作，保证政令畅通。 农民负担直接监管部门严格按照总量控制、定项限额原则，对农民合同内负担项目和使用范围、提取比例加强管理，严格审批程序。任何部门不得另立项目或扩大使用范围，纪检、监察执法部门围绕减轻农民负担政策落实情况，找准本地存在的主要矛盾和群众反映的热点问题，结合反腐纠风工作，积极发挥监督惩处职能，对那些在减负工作中有令不行、有禁不止，弄虚作假、欺上瞒下的单位和个人严肃处理，对那些酿成恶性案件触犯刑律的责任人、关系人依法惩处。财政、物价部门结合一年一度的财税物价大检查，按照国家法规，对涉及农民负担的收费范围、标准、票据、收入管理情况以及农资价格，加强监督检查，坚持制止和纠正各种搭车收费、乱收费、擅自提价、投机倒把等各种坑害农民现象。
5、建立健全法规制度，规范农民负担行为。 健全法规制度是做好减负工作的根本所在。当前，农业部、国务院法制局、监察部已起草了《违反〈条例〉处罚办法》，各省也要以《农民负担管理条例》为蓝本，制定地方性法规和实施细则，使农民负担工作有法可依、有章可循。在完备法规同时，县乡两级要因地制宜和完善农民负担日常管理监督制度、举报制度、项目审批制度、定期审计检查制度和财务管理制度。通过建立健全法律制度，从根本上解决农民负担工作中无法可依、无章可循问题，遏止农民负担征收和使用中的混乱现象。使农民负担工作早日走上规范化、制度化、法制化轨道。
此外，做好减负工作，还要加快农村产权制度改革，推行行政管理体制改革，逐步加强民主和法制建设，强化农资价格宏观调控力度等。
（文稿收到日期：1996-05-22）