中国金融安全体系：内在逻辑与目标模式，本文主要内容关键词为：中国金融论文,逻辑论文,体系论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2010(6)-0008-07
一、引言
金融安全是国家经济安全的核心。从历次金融危机来看，在现行国际金融体系下，成熟市场经济体和转轨经济体的金融安全能力存在明显差别。就中国而言，构建完善的金融安全体系，较好地维护金融主权，是稳步推进金融市场化、国际化的制度前提和政策基础。当前对金融安全体系的探讨，大多片面停留在金融安全网的构建方面，缺乏对金融安全的系统性、整体性的认识，造成相关金融管理部门职责交叉、责权分离，影响了金融安全效率。构建科学合理的金融安全体系，必须从金融安全的内涵出发，在明确金融安全主要政策目标及其工具体系的基础上，界定金融安全、金融稳定、微观审慎监管和货币政策的相互关系，并相应从机构、职能、制度层面加以构建完善，形成符合中国当前金融发展需要的金融安全体系。
二、金融安全：概念和综述
(一)当前国内外学者对金融安全理论的研究
由于在国际金融体系中的地位不同，国内外学者对金融安全概念界定的角度不同。国外学者没有明确界定金融安全的概念，而主要从金融安全网构建和金融危机处理的实践、金融危机模型等角度进行研究。如Demirguc-Kunt和Kane(2002)认为，金融安全网包括隐性和显性的存款保险、最后贷款人制度、问题银行的调查、清算以及紧急情况下银行监管策略等。国内学者主要从金融以及安全的基本含义出发，对金融安全进行界定。王元龙(1998)认为“金融安全就是货币资金融通的安全，凡是与货币流通以及信用直接相关的经济活动、一国国际收支和资本流动的各个方面均属于金融安全范畴，其状况直接影响和决定经济安全的状况”。以梁勇(1999)、贺力平(2007)等认为“国家金融安全是指一国能够抵御内外冲击，保持金融制度和金融体系的正常运行与发展，即使受到冲击也能保持本国金融及经济不受重大损害的状态，及由这种状态和能力所获得的政治、军事与经济的安全”。刘锡良(2004)等认为“金融安全是相对于金融风险和金融危机的特定状态，在该状态下金融运行有效率，金融风险处于金融危机的临界值之下”。
总的来看，国外学者对金融安全没有进行系统、全面的分析，对金融安全的研究更多侧重于金融稳定和监管层面，难以应用于转轨经济体构建金融安全体系的实践。而国内学者对金融安全概念的界定虽较系统，但均从金融运行状态的角度进行描述和定义，一方面在理论上容易同金融稳定相混淆，另一方面也难以用于指导国家金融安全体系的构建，实践层面往往造成相关部门职能交叉、权责分离。
(二)金融安全的概念
所谓金融，可以理解为既涉及货币，又涉及信用的所有经济关系和交易行为的集合。金融是现代市场经济的核心，通过对经济风险的识别、定价和管理，引导社会资金的流动，并藉此配置经济资源。因此，金融体系是资金运动的“总枢纽”、“总闸门”。
所谓金融安全，是指在金融全球化条件下，一国确保金融体系、金融主权不受侵害，使金融体系保持正常运行与发展的态势和能力。主要包括以下两个方面的含义：
一是从金融功能来讲，金融安全是指能够确保金融体系正常运行，有效发挥金融功能的状态和能力。金融体系处于能够有效执行其配置资源、分散风险、便利交易等职能的状态，金融管理部门具有维护这种状态的能力，即当金融体系面临冲击、遭遇压力和发生严重的结构性变化时，仍然能够发挥其功能的能力。
二是从金融主权来讲，金融安全是指金融管理部门拥有完整的金融调控能力和金融管理能力，能够自主进行利率、汇率等重要金融产品定价，并自主实施对系统重要性金融机构的管制等。
三、金融安全体系构建的内在逻辑及其主要内容
金融安全体系是维护国家金融安全的机构、职能和制度的总和。金融安全体系的构建，必须从金融安全的政策目标出发，在理清金融安全面临主要问题的基础上，分析金融安全的主要政策工具，相应设立金融安全的机构及其职能，并配套构建金融安全政策机制，这是转轨经济体构建金融安全体系的内在逻辑。
(一)金融安全的政策目标
金融安全问题是金融体系天生面临的问题。金融安全是政府针对金融体系的市场失灵问题而提供的特定公共产品，目的是通过对金融体系的监控和管理，实现金融功能的正常发挥，并维护金融主权。这些市场失灵问题主要是：
1、系统性金融风险。系统性风险是影响整个金融体系健康状况和稳定性的风险。在金融综合经营条件下，系统性风险主要体现为以下两个方面的风险：一是系统重要性金融机构风险。所谓系统重要性金融机构，是指占有一定金融市场份额、对金融体系的正常运行具有显著影响的金融机构。系统重要性金融机构的典型问题，一方面是其本身对金融体系有显著影响，机构风险本身具有系统性风险的性质，另一方面，由于“太大而不倒”，弱化了机构内部风险管理激励，与一般金融机构相比，其具有更显著的道德风险倾向。二是交叉性金融业务风险。交叉性金融业务在加强金融竞争、提高金融效率的同时，客观上也提高了金融市场一体化程度，打通了风险跨市场转移渠道，加快了风险传递速度。
2、金融开放风险。金融开放风险是与金融国际化紧密联系的，主要体现为以下三个方面：一是金融主权风险。随着外资金融机构及其业务的市场份额占比上升，国家对金融体系的控制力和金融定价权将收到一定的影响。二是“热钱”风险。经常项目、特别是金融和资本项目的开放，弱化了外汇管制效果，“逃汇、套汇”成本降低，金融市场上“热钱”充斥。局部、个体的金融风险，容易造成金融体系流动性的短期剧烈变化，从而放大为全局性、系统性问题。三是金融调控风险。随着金融全球化、一体化程度的提高，金融调控的工具和效果都收到国际经济金融形势的制约，弱化了调控效果，增加了调控成本。
3、金融市场化风险。主要体现在利率市场化和汇率市场化两个方面：随着利率的逐步市场化，金融市场的竞争加剧，少数金融机构会因为缺乏定价技术和内部风险控制能力而导致风险积累，最终陷入破产境地。在利率市场化的推进过程中，客观上会造成不同金融市场的利率管制程度不一，造成金融市场分割、金融资源配置失衡。另一方面，随着汇率形成机制的逐步市场化，汇率的浮动幅度将逐步增大，加大了外贸企业面临的汇率风险，容易造成外向型经济的波动，导致实体经济的风险积累。汇率波动也会显著影响居民、金融机构的资产配置，增加了金融机构面临的市场风险。
4、国际经济金融风险和财政风险。国际经济金融风险将直接影响国内金融市场的稳定和安全。而财政稳健性将直接影响金融的稳健性，直接影响金融安全。
(二)金融安全政策工具体系
金融安全的政策工具体系，是针对金融安全面临的市场失灵问题，而设定的一系列相互协调、配合使用的政策工具的总和。金融安全针对的问题不同，政策工具也不同(见表1)。
1、系统重要性金融机构风险管理。政策工具包括：(1)系统重要性金融机构的日常监管，包括高级管理人员的准入监管，资本充足率监管、非现场监管和现场检查等等。(2)金融控股公司监管。金融控股公司是典型的系统重要性金融机构，主要是准入监管、并表监管、关联交易监管、资本充足监管、风险集中度、流动性等监管。(3)重大金融并购监管。重大金融并购监管主要针对特定金融区域或金融市场能够产生重大影响、将改变金融市场格局的并购进行的监管。
2、交叉性金融业务监管。一是交叉性金融业务准入监管。二是交叉性金融业务监管指引，引导金融机构开展交叉性金融业务创新。三是统一制定交叉性金融业务会计制度。
3、金融开放风险管理。一是统一制定金融开放规划，明确金融开放政策。二是实行分类管理制度，按照金融安全的要求，明确金融业开放领域、限制开放领域和禁止开放领域。其中，支付结算服务市场、信用评级市场等涉及金融定价、金融安全信息的信息为限制开放领域，大额支付结算系统、证券票据清算系统、票据交换系统、征信系统等应明确为禁止开放领域。三是外资金融机构的市场准入制度。四是将外资金融机构在我国市场并购监管。五是制定外汇管理政策，实施外汇管理。
4、金融市场化风险管理。一是统一制定金融发展改革政策，明确金融业改革规划，协调各行业改革步骤。二是明确利率市场化路线图，并相应制定金融市场发展、金融机构内部定价等配套措施规划。三是稳步推进汇率形成机制改革，并相应制定金融和资本项目开放、人民币国际化路线图，配套制定外汇市场发展规划。四是在推进市场化的同时，统一金融市场准入和竞争政策，维护存款人、证券持有人和投保人的利益，防止过度竞争。
5、金融安全信息监测。一是金融业标准化管理，主要是统一会计标准、信息标准。二是金融安全信息监测。主要包括重要的或异常的支付结算信息、账户管理信息、外汇资金信息、反洗钱信息等监测分析。
6、金融保障措施。金融保障措施与微观审慎监管、最后贷款人职能一起，形成了金融安全网职能。金融保障措施主要包括：一是存款人保险；二是证券投资人保险保障；三是保险人保障。金融保障措施和中央银行的“最后贷款人”职能一起，构成了危机的预防措施。
(三)金融安全与金融稳定、微观审慎监管和货币政策的相互关系
金融安全、金融稳定、微观审慎监管和货币政策都是一国金融当局为解决市场失灵问题而采取的金融管理措施，均具有典型的公共产品属性，其相应的机构及制度安排也构成了一国金融管理体系。由于针对的问题、主要政策目标及相应的工具体系不同，其制度安排和政策机制之间既相互联系，也互有区别，这也是必须合理设立并界定金融管理机构及其职能的根本原因。
总的来看，在金融国际化、市场化的情况下，无论从政策目标、针对的问题，还是政策领域和政策工具来看，金融稳定都是金融安全的基础和构成内容，都要求宏观经济健康运行，货币和财政政策稳健有效，金融生态环境不断改善，金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能，而且在受到内外部因素冲击时，金融体系整体上仍然能够平稳运行①。但另一方面，金融稳定主要侧重于金融功能的稳定发挥，强调的是静态概念；而金融安全更侧重于金融主权的确立和维护能力，更强调通过金融调控和管理，实现金融与经济发展的动态适应，强调的是动态概念。
从金融安全、金融稳定和货币政策的关系来看，金融安全、金融稳定和货币政策在政策目标、政策领域和工具体系上具有天然的统一性和相关性，不仅政策目标、政策领域和工具体系均作用于金融体系整体，而且以流动性支持为内容的“最终贷款人”职能更是通过货币政策操作来实施的。金融安全、金融稳定和货币政策都涉及宏观审慎监管②。
微观审慎监管对象主要是单个的金融机构或个别金融行业的经营行为，其针对的主要是金融机构的高杠杆、高风险、高信息不对称特点及其外部效应。主要目的，是通过对金融机构个体及其经营行为的监督和规制，降低金融机构的道德风险倾向，防范和化解金融机构个体风险的积累，促进金融机构的稳健性经营，保护相关存款人、保险人和证券持有人的利益等。金融安全、金融稳定、货币政策和微观审慎监管，在政策目标、政策领域和工具体系等方面都存在显著的差别。但总体而言，金融机构的个体风险是系统性风险的微观基础，金融机构也是货币政策实施的重要渠道。因此，微观审慎监管是有效实施金融安全、金融稳定和货币政策的基础和前提(见表1)。
四、我国金融安全体系的现状和问题
一国金融安全目标体系的确定，应当在明确金融安全的政策目标、政策领域和工具体系的基础上，合理厘清金融安全与金融稳定、货币政策和微观审慎监管的关系，并根据一国金融体系的实际情况，进行科学、合理的设定和建设。
(一)我国金融体系现状
一国金融体系有五个基本构成要素：制度、机构、工具、市场、调控机制，这五个构成要素相辅相成，共同构成了一个完整的金融体系。其中，金融机构、金融工具和金融市场是金融制度规范和约束的对象，也是调控机制的作用对象，是金融体系的实体部门。当前，我国金融体系主要由以下部分构成(图1)。
图1 中国金融体系③
(二)当前我国金融安全体系存在的主要问题
2003年国家成立银监会后，基本上形成了人民银行、银监会、证监会、保监会“一行三会”的金融监管格局。其中，人民银行主要负责制定和执行货币政策、保持金融稳定等职能，同时承担支付清算、国库、征信管理等金融服务职能；而银监会、证监会、保监会作为行业监管部门，分别负责存款类金融机构、证券市场和保险市场的监督管理。2008年国务院机构改革后，国务院又赋予了人民银行维护金融安全，研究、协调并解决金融业发展改革中的重大问题，参与金融业重大并购的审批，并牵头“三会”建立金融监管协调机制等职能，明确了人民银行作为国务院组成部门，负责宏观审慎管理的有关职能和地位，我国金融安全体系有了明确的履职部门。但从目前来看，我国金融安全体系仍不健全，影响了金融安全职能的发挥，这主要表现在以下几个方面：
1、系统性风险监管体系不健全。国际次贷危机的一个重要教训，就是对单个金融机构的有效监管不能充分保障金融体系的整体稳定，应加强系统性风险监管，克服现行微观审慎监管的顺周期缺陷。但目前在我国金融业实行分业监管的情况下，虽然明确人民银行履行维护国家金融稳定和安全职能，但缺乏相应的履职手段和监管权限，权、责相互脱离，“责任无边界、履职无权限”，防范系统性金融风险手段缺失，主要依靠事后的被动出资，成本高、代价大。
2、金融控股公司和交叉性金融业务监管真空和监管重复同时存在。我国现行的以机构类型和资产规模确定监管权归属的分业监管体制，存在“铁路警察、各管一段”的弊端，导致以下问题：首先是监管轮流坐庄的问题。由于金融控股公司各子公司业务发展速度不一，以及收购兼并活动的存在，按照金融资产主体来确定金融主业监管部门，将会因为金融控股公司金融资产主体的变化导致监管部门更替、轮流坐庄。其次是监管尺度不一的问题。由于分业监管部门存在行业利益，往往造成对金融控股公司不同的业务监管标准，造成监管套利。再次会导致监管缺位问题。对纯粹型金融控股公司，缺乏明确的监管方，难以对其进行认定和监管。缺乏对金融控股公司的统一监管，不仅不利于及时发现风险，还会导致部门扯皮，错失化解风险的最佳时机。此外，由分业监管部门分别实施监管，有违监管专业化的基本原则，造成监管浪费。
3、金融安全网不健全的问题。目前我国已经成立证券投资者保护基金和保险保障基金，主要负责对证券投资者和投保人的保障，存款保险公司没有相应成立，存款类金融机构实际上仍由中央银行提供隐形保险，不利于防范金融机构道德风险，也不利于维护金融竞争，提升金融效率。另一方面，当前成立的证券投资者保护基金和保险保障基金分别由证监会、保监会等行业监管部门管理，容易弱化微观审慎监管激励，造成目标冲突。
4、电子货币和支付服务市场快速发展和支付体系安全之间的矛盾和问题。当前随着信息技术在交易支付领域广泛应用，各种非先进支付工具，如预付储值卡、电子钱包、手机支付工具、虚拟货币及其他网上支付方式，以及提供此类服务的机构、公司都在迅速增加，支付清算服务呈现市场化、产业化发展的趋势，部分新兴支付工具和支付清算服务组织在不断满足社会多样化、个性化支付服务需求的同时，也游离在国家统一监督管理体系之外，影响了公众对支付体系信心和国家金融安全。
5、金融业重大并购和维护国家金融安全的矛盾和问题。根据2008年“三定”规定，人民银行负有“参与评估重大金融并购活动对国家金融安全的影响并提出政策，促进金融业有序开放”的职责，但没有明确那个部门是金融安全评估工作的牵头部门。
6、金融信息系统不统一的问题。强化国家金融信息建设，在确保国家金融信息安全的同时，提高国家金融安全能力，是国家金融安全体系的重要基础设施。当前我国金融信息系统、标准相互不统一，影响了国家金融信息安全能力。
7、金融集中统一管理与地方扩大金融管理权限的矛盾和问题。金融分散管理体制和地方政府干预金融造成的金融秩序混乱、金融风险积累和取缔农村基金会等教训，改革开放以来已有多次。当前，各级地方政府纷纷成立地方金融办公室，逐步扩大职权，呈现职能化倾向，容易再次形成自下而上的信贷膨胀刚性机制，转嫁财政风险，形成隐形财政负债，增加宏观金融风险，金融稳定、金融安全和金融发展的体制性矛盾逐步积累、强化。
五、我国金融安全体系目标模式及政策建议
建立完善的国家金融安全体系，应当在人民银行牵头建立金融监管协调机制和参加国家宏观调控协调机制的基础上，充分发挥中央银行负责制定和执行货币政策、建设管理国家金融基础设施体系、负责“最终贷款人”职能等协同优势，以中央银行为核心，构建完整的国家金融安全体系，统一国家金融标准、统一国家金融安全信息监测、统一金融控股公司和交叉性金融业务监管、统一金融业改革开放政策、统筹金融保障体系、统筹重大金融业并购管理，并相应完善机构设置、配置履职权限。
(一)当前构建我国金融安全体系的原则
1、坚持统筹兼顾、系统性构建的原则。金融安全包含了金融稳定的主要内容，同时又与货币政策、微观审慎监管相互关联，构建完善金融安全体系，必须统筹兼顾所有的金融管理措施，进行系统性构建，提高金融安全的履职效率。一是统筹微观审慎监管和宏观审慎监管，建立健全金融监管协调机制，实现金融监管信息共享、金融监管的政策、规则相互协调，金融发展改革开放政策的相互协调。二是统筹金融安全、金融稳定和货币政策，建立金融基础设施建设、宏观调控和金融稳定、金融安全的协调关系，努力实现金融发展改革、金融安全稳定和平滑经济金融周期、提高金融效率的相互协调。三是统筹微观审慎监管、金融保障和“最后贷款人”职能，既防范微观金融风险和金融机构的“道德风险”，又降低系统性风险处置成本。
2、坚持行业监管体系不变的原则。微观审慎监管是金融安全网的基本内容，也是宏观审慎监管的微观基础。当前，我国金融业正处于国际化、市场化进程中，金融业务创新速度快、金融市场结构调整快，微观金融风险点多、面广、分布较分散，风险管理缺乏相应的历史数据分析基础和经验积累。在这种情况下，行业监管体系由于具有监管专业性的优势，具备微观金融风险防范控制的机构和人员优势，有利于提高微观审慎监管的专业性，为宏观审慎监管提供较好的微观基础。
3、职责分明、权责统一，提高履职成效的原则。金融安全、金融稳定、微观审慎监管和货币政策在政策目标、政策领域和工具体系上既相互区别、又相互联系，必须按照职责分明、权责统一的原则，构建金融安全体系，既防止职责交叉、相互重叠，又防范监管真空，造成监管套利，形成系统性金融风险。当前，主要是按照“创新与监管分开、发展与监管分开、所有与监管分开”的原则，实现分业的微观审慎监管与金融创新政策、金融发展政策和金融机构所有权相互分离，建设科学合理的金融激励体系，防范金融机构道德风险。
4、“系统对系统”的原则。即系统性金融风险应当由覆盖金融体系整体的金融管理部门进行统筹监管。金融风险与金融发展始终相互伴随。金融危机史表明，导致金融危机原因是多样的，也是难以预测的。维护金融稳定，需要按照“系统对系统”的原则，构建系统性的国家金融安全体系，防范化解系统性金融风险。
5、集中统筹管理的原则。金融集中统筹管理的目的，是正确处理中央与地方关系，形成金融改革、发展与稳定相协调的长效机制，防止地方的投资冲动和财政风险向金融转嫁，从而维护金融的稳定与安全。作为国家中央银行，人民银行一方面具有制定和实施货币政策、承担最后贷款人职能、负责支付清算管理以及监测金融体系流动性等，同时又负责牵头建立金融监管协调机制，由人民银行负责实施宏观审慎监管，既符合人民银行在我国金融监管体系中的职能定位，又能与现行微观金融监管体系相结合，更好地发挥监管合力，维护金融稳定。
(二)我国金融安全体系的目标模式及政策建议
1、由人民银行牵头，建立完善的金融监管协调机制。金融监管协调机制的主要有三项内容：一是建立金融统计数据、金融监管信息和宏观调控信息的共享机制，为宏观审慎监管和微观审慎监管、宏观调控提供统一的信息数据支撑。二是实行金融开放政策和发展政策协调。按照“创新与监管分开、发展与监管分开、所有与监管分开”的原则，由人民银行统一制定并协调解决金融业改革开放和发展的重大问题，以协调金融开放和改革发展步伐，做好配套制度建设工作，在防范和化解风险中发展金融。三是实行监管政策之间以及监管政策和宏观调控相互协调，避免因为监管政策不协调而出现监管套利、监管真空，同时也避免出现监管政策和宏观调控的相互干扰、相互影响，形成金融管理合力，降低金融管理成本。四是在区域金融市场相应建设金融监管联席会议制度，形成区域金融市场管理主体，防止地方政府融资平台过快发展，维护金融管理的统一性。五是建立系统稳健性监测评估指标体系，并建立健全与经济周期相关的动态拨备要求和资本充足要求等审慎监管制度。
2、由人民银行负责金融控股公司等系统重要性机构和交叉性金融业务的监管。金融控股公司和交叉性金融业务跨行业、跨市场，占金融资产总量的比例高，金融风险同货币市场、评级市场、支付结算体系关联性强，人民银行具有天然的监管优势。一是实行并表监管制度。二是制定金融控股公司资本监管、关联交易、风险集中度、流动性等监管标准。三是金融控股公司的公司致礼、风险管理和内控制度等，并建立标准化的监管金融控股公司现场检查流程和非现场监管指标体系。四是建立交叉性金融产品监管规制，实行分类监管制度，按照风险大小分别实行备案制、核准制的市场准入政策。五是制定交叉性金融产品分类制度，风险特征相似的交叉性金融产品实行统一分类命名，并相应明确会计核算规定。六是明确人民银行牵头对重大金融并购活动进行审批、监管。
3、健全金融安全网，构建科学合理的金融风险防范激励机制。一是建立存款保险公司，筹集存款保障基金，将对存款类金融机构的隐形保险显性化。二是明确人民银行对金融保障机构的管理权限，以形成金融保障机构和最终贷款人之间的政策协调机制，强化微观审慎监管激励。三是建立规范的最后贷款人制度，明确最后贷款人的宗旨、目标、责任，以及最后贷款人的救助范围、救助工具等，形成良好的市场预期。四是建立完善金融机构退出市场机制。
4、健全完善金融安全基础设施和信息系统建设。一是进一步理顺金融管理部门和金融基础设施相关部门之间的关系，将国家金融基础设施实行统一管理。二是加强金融安全信息系统建设，成立国家金融安全信息中心，统一负责国家金融基础设施的系统运行、维护和信息采集，并统一建设国家金融安全信息数据库(图2)。
图2 中国金融安全体系目标模式
注释：
①中国人民银行：《2005年中国金融稳定报告》。
②宏观审慎监管就是对金融体系整体的健康状况和稳定性的监管，其关注的主要内容，是金融制度的顺周期性、金融市场整体的透明度、金融结构内部协调、资产价格变动和金融业整体的杠杆程度等等。
③本文所指的纯粹性金融控股公司，是指以企业或集团公司为母公司的金融控股公司，如中信集团、山东电力集团公司等。银行(证券、保险)控股公司是指以银行(证券、保险)为母公司的金融控股公司，如平安保险集团公司。
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