我国现代远程高等教育政策发展变化初探，本文主要内容关键词为：高等教育论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着以计算机为主导的信息技术的迅速发展，基于Internet的现代远程教育迅速兴起。自1998年开始，我国教育部先后批准了68所高校开展现代远程教育试点工作，并相继制定了一系列政策支持试点高校进行探索与实践。随着试点工作的不断深入，教育部对现代远程教育试点工作的政策也在进行着调整，现代远程高等教育政策因此具有了阶段性的特征。本文拟对我国高校开展现代远程教育试点工作以来的主要政策进行探索与分析，以理清其发展变化轨迹，为现代远程高等教育的健康发展提供借鉴。
一、现代远程高等教育发展的政策基础
现代远程教育的出现给教育发展带来了深刻变革，并引起了世界各国政府的重视。许多国家通过立法或政府拨款等形式来支持本国现代远程教育的发展。随着社会经济的发展以及科教兴国战略的实施，大力开展高层次的岗位培训和继续教育已经成为人们终身学习的必然要求和社会发展的必然趋势。利用现代信息技术，充分发挥现代远程教育的优势，符合世界科技教育发展的趋势。1999年1 月国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，对现代远程教育的发展做了宏观上的规划，明确提出实施“现代远程教育工程”，提出要利用现代远程教育有效地发挥现有各种教育资源的优势，并将之作为在我国教育资源短缺的条件下办好大教育的战略措施，以达到构建终身学习体系的目的。
20世纪后期以来，随着国民经济持续快速的发展，我国正处在建立社会主义市场经济体制和实现现代化建设战略目标的关键时期。深化教育改革，扩大高等教育的规模，拓宽人才成长的道路，逐步实现高等教育大众化已经成为社会发展的迫切需要。1999年6月，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中提出：“通过多种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从目前的9％提高到15％左右。”而从我国传统高等教育教学效率来看，实现这一目标是比较困难的。现代远程教育的特性和优势决定了它必然成为实现高等教育这一跨越式发展的有效手段。在上述政策的指导下，我国现代远程高等教育试点工作正式开展起来。
二、现代远程高等教育政策发展变化的三个阶段
在教育部正式批准高校进行现代远程教育试点工作以前，部分高校就已经在成人继续教育领域探索实施网络教育的途径。1998年，教育部批准了清华大学、浙江大学、北京邮电大学和湖南大学进行现代远程教育的前期试点工作；2000年7月开始，教育部又先后批准了北京师范大学、上海交通大学、华中科技大学、华南理工大学等高校开展现代远程教育试点工作，从而拉开了全面实施现代远程教育试点工作的序幕。截止到2004年底，教育部共批准68所高校开展现代远程教育试点工作。
试点工作开展以来，各高校以现代远程高等学历教育为主，充分利用现代信息技术和师资等优势，开发出大量优质教育资源，注册学生规模也不断扩大，2004年达到了250多万人。随着试点工作的不断深入， 教育部也根据试点过程中出现的问题逐步调整着政策，以促进其健康发展。通过对这些主要政策进行分析，其发展变化可以划分为三个阶段，分别是：以鼓励探索与广泛放权为主要内容的第一阶段，以性质定位与规范管理为主要内容的第二阶段，以限制办学权利与保证质量为主要内容的第三阶段。每一阶段的政策都有鲜明的特征，并与本阶段现代远程高等教育的发展紧密相联。
（一）第一阶段（1998—2002年8月）：鼓励试点， 并授予试点高校相当完整的办学自主权
试点工作开展初期，教育部现代远程高等教育政策的主要内容是大力支持，鼓励试点，广泛放权。此阶段的代表性政策是2000年7月2日《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅[2000]10号）文件。基于此文件提出的保证试点工作顺利进行的几点意见，确立了现代远程高等教育发展过程中的基础性政策，从而也极大推动了现代远程教育试点工作在全国范围内展开。
此文件确立的基本政策是授予试点高校在现代远程教育发展过程中相当完整的办学自主权，这被誉为是“我国实施《教育法》和《高等教育法》等法规后第一次赋予高等学校相当完整的办学自主权”[1]，是“中国政府教育主管部门对高等学校办学自主权的一次大松绑，是教育行政管理从计划体制走向市场体制的又一次重大变革”[2]。试点高校被授予的办学自主权主要包括五个方面（被试点高校誉为“五个自主”）：自主办学、自主决定招生专业、自主制定招生计划、自主招收录取学生、自主授予学历学位。
五个方面的办学自主权对试点高校以及现行的高等教育体制的改革与发展具有探索性的、深远的意义。首先从管理体制上说，这意味着试点高校拥有了从学生入口（招生）到出口（毕业）的最广泛的权利，从而在真正意义上实现了试点高校自主办学和自主管理。这既是对以计划管理为特征的高等教育行政管理体制的改革与试点，也是对试点高校面向社会、市场进行自主办学的放权与考验。其次，从办学性质上说，试点高校现代远程教育工作可以在普通高等教育领域以及成人继续教育领域开展最广泛的试点，从而使得现代远程高等教育具有了是普通高等教育抑或是成人高等教育性质的选择权。这既是对我国现行的普通高等教育体系与成人高等教育体系并列的格局的极大挑战，也是对处于探索阶段的现代远程高等教育的教育形式、学习方式、教育内容、教育模式乃至教育管理制度的探索与挑战。
（二）第二阶段（2002年8月—2004年1月）：现代远程高等教育的性质定位为成人继续教育，强调规范管理，要求减少、停止招收普通全日制学生
2002年8月，教高[2002]8号《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（以下简称《若干意见》）文件下发，标志着现代远程高等教育政策有了重大调整。此文件的核心内容是明确了现代远程高等教育的主要任务，并强调对试点高校的办学行为进行规范管理。
1.现代远程教育的性质定位。文件明确了高校网络教育学院的主要任务是“以在职人员的继续教育为主”，要求试点高校减少并停止招收全日制高中起点普通本专科网络教育学生。
2.对试点高校自主办学的权利进行了限制。文件要求试点高校统一管理网络教育招生计划，并报生源所在地的省级教育行政部门核准；省教育行政部门对各高校设立的校外学习中心进行核准和管理。
3.要求各高校规范办学行为。加强教学过程管理、教学管理制度建设和考试管理，以促进现代远程教育健康发展。
《若干意见》中确定的政策，明确了现代远程高等教育的继续教育性质，并体现了现代远程高等教育以市场为导向的管理体制向教育部、各省级教育行政部门进行计划管理、试点高校有限自主办学的管理体制的转变。这是试点工作开展以来，现代远程高等教育政策第一次重大调整，同时这也预示着第一阶段试点高校完全自主办学的试点政策没有得到较好的贯彻与实施，社会与市场对高校自主办学的监督与评价没有取得预期效果，高校自主办学出现了“一放就乱”的现象。随之而来的必将是政府通过行政管理措施对高校自主办学行为的进一步规范。
（三）第三阶段（2004年1月至今）：进一步规范试点高校的办学行为，加强并确立了政府在现代远程高等教育办学过程中的计划管理权限，公共课统考合格成为毕业证书电子注册的前提条件
《若干意见》下发后，教育部又先后下发了若干文件，对现代远程高等教育的定位进行进一步明确与管理。到2004年1月， 教育部现代远程高等教育政策出现了第二个重大变化：教育部下发了《教育部办公厅关于对现代远程教育试点高校网络教育学生部分公共课实行全国统一考试的通知》（教高厅[2004]2号），要求自2004年3月1日以后入学注册的本科层次学历教育学生的部分公共课实行全国统一考试（简称统考），统考合格成绩作为教育部高等教育学历证书电子注册资格的条件之一。这直接导致试点高校要调整网络教育培养计划、教学计划以及学生毕业条件，并在以公共课为主要内容的教学质量上进行比较、竞争。
公共课统考政策的实行，表明教育部现代远程高等教育政策在大力支持试点、逐步规范管理试点之后，进入了以直接的行政、计划管理与质量管理为核心内容的第三阶段，在现代远程高等教育领域乃至社会上产生了广泛的、深远的影响。
首先，实行公共课统考，是教育部对现代远程高等教育进行规范管理的重要举措之一，是要求试点高校重视教学过程、重视质量管理的重要手段。它符合成人继续教育应该“宽进严出”的教育规律，确立了政府在现代远程高等教育办学过程中直接的行政管理地位，有力规范了试点高校的办学行为，并在一定程度上避免了现代远程高等教育超常规发展，这对现代远程高等教育的长远、健康发展具有重要意义。
其次，不可否认的是，这也意味着试点高校五个方面自主权利的进一步丧失，并在一定程度上对高等院校有权自主颁发毕业文凭形成了挑战。同时，由于我国目前传统的成人高等学历教育以及普通高等教育实行的是“严进宽出”的管理体制和教育形式，社会与公众对“宽进严出”的管理体制还要有一个适应和认可的过程。所以，公共课统考的实行，对现代远程高等教育的发展而言是一把“双刃剑”，从长远来看它代表着成人继续教育的发展趋势，但在一定时期内会限制现代远程高等教育的发展速度与规模。
三、现代远程高等教育政策发展变化的原因分析
从上述三个阶段我们可以看出，我国现代远程高等教育政策的发展变化主要集中在两个方面：一是现代远程高等教育性质定位的变化，二是现代远程高等教育管理体制的变化。这两个方面的变化虽然在较短时间内完成有些突然，但都有其复杂的、深层次的原因。
（一）性质定位的变化
教育部之所以将现代远程高等教育定位在成人继续教育，笔者以为主要有以下四个方面的原因。
1.现代远程教育的特点使得这种教育模式更加适合成人继续教育。现代远程教育与传统教育的最大区别就在于教与学的时空分离。在远程教育学习模式下，需要远程学习者具有较强的学习动机和较明确的学习目的。成人学习者具有相对丰富的个体生活经验与较明确的学习任务，学习自主性较强，青少年学生与成人学习者相比，在这些方面是欠缺的。因此，“在信息技术发展有限的今天，远程教育作为独立的学习形式，其主要任务仍然是促进教与学的再度整合，学习对象仍然主要集中在在职成人，而不是更加广泛的学习群体，独立的学习仍然是主要的学习形式。”[3]
2.试点过程中，部分高校办学不规范，甚至严重违规办学，不重视教学质量，产生了较为严重的不良影响与后果。从高校试点过程中出现的问题来看，主要集中在乱招生、乱收费、招生宣传具有欺骗性、教学管理不规范、考试作弊现象严重、学习中心疏于管理等方面。例如，有些高校对远程教育认识不足，“把追求经济效益放在首位，把网络教育学院视为变相扩招的手段，盲目扩大基层教学点或学习中心，导致远程教育数量扩大，质量下降”[4]；“有的高校甚至把网络教育交给一些公司来运作，教学质量难以保证”[5] 等等。由于普通高等教育学生正处于学习专业文化知识的关键时期，在这种氛围下，很难保证学习质量，并直接影响学生的就业以及学生的进一步发展。
3.正处于发展过程中的现代信息技术还无法完全满足普通高等教育的教学要求，同时我国试点高校现有的硬件、软件资源等还没有达到较为成熟的水平。在现实生活中，学习者的学习受制于上网条件、计算机、网络带宽等个人网络学习环境以及主办高校的硬件资源、课程资源等方面，要想达到普通全日制的教学要求，目前是难以实现的。此外，尽管现在的网络信息技术已经可以实现网络实时交流和异地传播，但在网络教学中，教师与学习者、学习者与学习者面对面交流的机会减少，教师不能通过直接观察来了解学习者的学习情况，不能及时做出教学评价。这与普通高等教育教学过程中学生仍然对教师具有较强的交流需要和依赖是不相符合的。同时，各高校开发网络课程资源也还处于探索阶段，在开发模式、技术、理念等方面还没有达到较为成熟的水平。
4.现代远程高等教育培养目标定位不准确，人们仍然以普通高等教育的“精英教育”的质量标准来衡量它，这必然产生不好的评价结果。现代远程高等教育为教育机会均等化、高等教育普及化提供了机会，但人们仍然习惯以传统的普通高等教育的精英教育的质量标准来与之比较。实际上，在终身化学习的今天，任何一种教育方式都有其特定的培养目标与对应的质量标准，精英教育的培养目标与质量标准对现代远程高等教育而言是不适合的。
在上述四个方面因素的影响下，加之现代远程高等教育体制下普通全日制学生的就业、户口等政策都没有落实，取消普通全日制学生的招生，将现代远程高等教育定位为成人继续教育，是政策调整的必然结果。
（二）管理体制的变化
经过7年多的探索与实践， 教育部对现代远程高等教育的管理经历了从以市场调节为主导、政府进行间接的宏观管理、高校自主办学的管理体制向计划管理为主导、政府进行直接的宏观管理、高校有限自主办学的管理体制的转变。究其原因，笔者以为主要包括如下四个方面：
1.教育法制建设不健全，政府缺乏有效的宏观调控与管理手段。政府对试点高校自主办学进行有效的管理，必须依法行政，综合运用法律的、经济的、政策的等各方面的手段进行宏观调控。而试点高校开展现代远程高等教育以来，教育部没有制定相应的法律法规对高校的自主办学行为进行有效的监控，也没有有效的综合调控手段，这也就导致了高校自主办学出现了不可控行为。
2.现代远程高等教育市场运行准则、竞争准则不规范，竞争环境不公平。从1998年到2004年，先后有68所高校开展试点工作并在远程高等教育领域展开了激烈竞争。由于这些高校都面向社会、市场进行招生，在没有确立质量、公平和效率为统一准则的市场运行机制下，这种竞争很容易成为恶性竞争。同时，我国各省市地区的教育主管部门也存在一定的地方保护主义倾向。这些都导致了现代远程高等教育市场的不规范。必须有一个公平、合理、规范的市场竞争环境，有一个以质量为核心的优胜劣汰的市场运行机制，才能保证高校自主办学权利得到较好运用。
3.高校自主办学缺乏有效的社会监督机制和评价机制。在计划经济管理体制下，我国高等教育长期以来缺少有效的社会监督机制和评价机制，缺少社会中介机构对高校的自主办学行为和教育质量进行评价。试点工作之初，教育部在授予试点高校全面的办学自主权后，应该在建立现代远程高等教育市场准入规则、市场退出规则的基础上，鼓励发展社会中介机构对高校现代远程教育的办学质量和办学行为进行评估，并及时对社会和公众公布，以利于学习者进行选择，并以此规范高校的办学行为。
4.高校依法办学、自我约束机制较差。现代远程高等教育的发展任务实际上是由各高校网络教育学院独立承担的。部分高校网络教育学院与公司、企业合作，现代远程高等教育就具有了教育产业的性质，质量也就不再是追求的唯一目标。此外，有些高校未将现代远程高等教育纳入学校的统一管理范畴进行有效的指导、监控，没有确定明确的质量标准，这些都导致了高校自主办学的自我约束机制较差。在高校自我约束机制缺失的情况下，网络教育学院享有较大的办学自主权，则无法促进现代远程高等教育的健康、长远发展。
四、结语
综上所述，教育部现代远程高等教育政策在试点工作开展以来有较大的调整和变化。这种变化，在一定程度上反映了我国高等教育管理体制改革的探索与创新，并与现代远程高等教育的健康发展息息相关。从长远来看，发展现代远程教育是以构建学习化社会、实现高等教育大众化为目标的，所以伴随着我国教育法制、法规的逐步健全、市场调节力度的加大以及社会监督机制、高校自我约束机制的健全，鼓励各高校大力开展现代远程教育工作，促进高校更好地实现服务社会的功能，是教育部现代远程高等教育政策发展的必然趋势。
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