美国政府绩效审计方法的变迁，本文主要内容关键词为：美国政府论文,绩效论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府绩效审计是指对公共开支的经济性、效率性和效果性等方面的评价。我国《审计署2006至2010年审计工作发展规划》提出，每年投入效益审计的力量要占整个审计力量的一半左右。目前来看，实践情况并不理想。美国是世界上政府绩效审计最先进的国家之一，绩效审计已经占到最高审计机关全部工作总量的85%以上。
一、发票检查方法阶段
1.1921年《预算会计法案》。1880～1920年，美国完成了第一次工业革命，社会生产力大幅提升，公权、民主意识高涨。人们强烈要求变革当时的财政制度，实施预算控制，杜绝腐败。面对巨大的社会压力，美国颁布了1921年《预算会计法案》。在政府内部设立一个预算管理机构。同时，为了制衡行政部门的财政权力，专门成立由国会直接领导、高度独立的财政监督机构——会计总署(General Accounting Office)，美国现代政府审计系统由此诞生。该法案第三篇明确指出，主计长有权调查所有与公共资金的收入、支出和运用相关的事务，并且在报告中给出可以大大提高经济性和效率性的建议。可见，1921年法案已经提出了评价资金使用绩效的要求。虽然仅包括经济性、效率性，内容不够全面，但这时已经出现了政府绩效审计的意识及意识形态，美国政府绩效审计进入了萌芽起步时期，审计方法以发票检查为主。
2.发票检查方法的运用。由于客观历史环境的影响，20世纪50年代，会计总署一直沿袭以往财政部门内部审计监督的做法，逐张检查会计凭证和单据，以保证财政收支的合法性。20世纪20年代，哈定、柯立芝和胡佛三任总统极力推行自由放任政策。政府职能低下、公共开支压缩、税收大幅下降等原因，造成社会公众不需要高度关注公共资金的绩效，详细的发票检查正是当时会计总署愿意实施且能够胜任的，符合当时的社会需求。20世纪30～40年代，美国经历了“大萧条”和二次世界大战，会计总署工作量大幅上升。战争期间，由于政府利用铁路、公路运送军队物资，会计总署不得不审计大量的运输单据。尽管工作人员增至1.4万之多，仍然不能完成潮水般涌来的发票，1945年的未审计发票高达3500万张。可见，发票检查方法已经不再适应新的社会需求。但是，这个期间整个国家及社会关心的重点是促进经济的绝对增长，保持社会稳定，评价资金的成本效益显然不是当时美国社会的主要矛盾和焦点。因此，该时期美国政府绩效审计及其方法的发展停滞是客观政治经济环境的制约结果。
3.发票检查方法阶段审计主体的特点。最初的会计总署只有1708人，主要是律师和会计人员，整个机构包括行政、技术和事务三部分。20世纪30～40年代，组织结构发生了小幅功能性调整。工作人员的特长没有较大进展，仍然以会计、法律专业为主，但是数量明显增长。20世纪40年代末，会计总署的角色类似于政府会计人员，没有充分显示其服务国会的职能，总统及行政部门也曾提出异议，数次要求撤销或转移其财政监督权力，所幸没有成功。
二、综合审计方法阶段
1.1950年《预算和会计程序法案》。1950年杜鲁门总统签署《预算和会计程序法案》，推动了绩效审计方法的重大转变，美国政府绩效审计进入基础建设时期。该法案首次明确划分了行政部门的会计责任与会计总署的审计责任。它指出，建立会计系统、提供合法完整的信息，是行政部门的责任。而检查政府的财务活动、确定其是否建立充分的内部控制，才是审计人员的责任。另外，会计总署的重点应放在有效的改善上，促使会计、财务报告、预算，以及审计的要求与程序更加简单有效。会计总署应与包括财政部在内的行政机构合作，改进他们的会计制度，进行不定期的检查。至此，综合审计方法被正式以立法方式确立。
2.综合审计方法的运用。1949年10月，会计总署开始运用综合审计方法，包括以下目标：(1)确定行政机关的项目和活动的执行是否遵守国会意志；(2)确定支出是否符合法律授权；(3)确定行政机关的税收及财务报告是否合法；(4)确定资源是否被有效控制和运用；(5)确定行政机关提交国会的报告及其内部控制，是否清楚揭示活动的性质与范围，并提供评价工作的基础。可见，审计对象转变为财务报表整体、内部控制制度；评价内容虽仍以合法性为主，但开始兼顾资源利用效率。
综合审计方法对美国政府绩效审计的发展影响重大。会计总署从庞杂的基础性工作中解脱出来，每张凭单的具体审查将由行政部门自己完成，发票检查方法成功转型为制度基础审计方法。大大提高了工作效率，改进了会计总署的宏观管理能力，树立了审计的权威性。有限的资源投入到更有意义和效果的制度建设等领域，为绩效审计的发展创造了良好条件。另外，会计总署不再是政府会计人员，避免了外界的质疑和管辖权冲突。开始同行政部门合作，改变了最初尖锐对立的局面，共同致力于国家财政管理的完善。同时，会计总署开始尝试制定技术方法指南。1952年发布了第一份综合审计手册，包括审计权威与责任、审计目标与政策、综合审计的实施、管理控制的性质等内容。首次公布报告手册，指导审计人员如何编写审计报告。
3.综合审计方法阶段审计主体的特点。(1)审计人员的专业化培养。与发票检查相比，综合审计方法对审计人员的专业水平提出了更高的要求。1955年，会计总署专门从外部聘请了一位会计学教授和注册会计师，领导人事管理办公室；制定专业化培养方案，促使审计人员熟练掌握审计理论和实务，了解会计总署和联邦政府。推行大型的训练项目，强调“标准、原因与结果”的评价思路。审计人员需要理解和评估某联邦项目运作的标准，分析实际情况、与标准做比较，衡量“现在怎样”以及“应该怎样”。通过运用恰当的审计方法，找出问题的成因，确定缺陷对项目运作的影响。“标准、原因与结果”也就成为这一时期绩效审计报告的基本格式。(2)审计机关组织结构的大规模重组。1955～1963年期间，会计总署取消或合并了部分职能重复的部门；新成立国防会计和审计部，以应对冷战期间大幅增加的国防契约审计；新成立会计审计政策工作组，以建立会计、审计和调查政策；创建外勤业务部，推行现场审计，拓展海外业务；特别成立立法联络办公室、人事管理办公室等。这些变化，促使会计总署提高工作效率，扩大了综合审计的适用范围，提升了审计人员的专业能力，建立起会计总署与国会交流关系的基础。审计人员由14904人削减至一半。(3)审计理念的初步更新。在综合审计方法的促进下，会计总署不再是一个较封闭的组织，开始广泛接触国会，与立法者保持良好关系。同时，尝试与行政部门合作，帮助行政部门保证其自身会计信息的真实可靠，减少工作阻力和负担，为进一步加快推进绩效审计奠定基础。1951年，在会计总署新办公大楼落成典礼上，杜鲁门总统说，“很多政府人员把会计总署看作令人讨厌的家伙，制止他们做自己想做的事情，我不这么认为，它既不是麻烦也不是负担，它的工作让我们受益匪浅。”
三、项目评估方法阶段
1.反贫穷项目的突破。约翰逊政府时期，社会福利开支急剧上升，国会需要更多信息以了解政府项目是否达到目标。1967年共和党参议员首次提出，会计总署应当评估“反贫穷项目”，以审查经济机会局的财政收支系统的完整性、财务状况的真实性和管理活动的效率性，确定是否实现1964年《经济机会法案》的目标。当时的主计长Statts亲自参与，专门抽调250位审计人员，全部成本高达数百万美元，史无前例。从外部聘请了3家顾问事务所，检查经济机会局及其他部门自我分析的适当性，并对这些部门的信息系统进行复核。1969年3月，会计总署上交了一份总结报告和60多份辅助报告。结果表明，部分项目有进展但需要加强管理，部分项目仅获得有限的成功，而另一些项目根本没有取得预期效果。最终的评估结论是：尽管反贫穷项目计划已经实施4年，但管理机制需要重大革新。绩效评估方法的首次尝试取得了巨大成功。国会认为，“如果总署集中力量进行项目效果评估，审计经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义、更为有用。”紧接着，国会通过1970年《立法机关重组法案》和1974年《国会预算与截流控制法案》，首次以立法方式提出了政府绩效审计方法的新发展——项目评估。
2.1993年《政府绩效和成果法案》。20世纪80年代以来，新公共管理运动席卷全球，包括两个核心思想：一是强调绩效观念，二是重视量化的评估方法。在政府改革浪潮的推动下，1993年《政府绩效和成果法案》将绩效预算、绩效评估、绩效审计有机结合，建立起崭新的以绩效为导向的财政管理制度，进一步肯定、强调了项目评估这一新的绩效审计方法。各项目之间的预算分配以绩效为决策标准；政府部门年初制定绩效计划，年末对项目进行绩效评估；而作为独立的第三方，会计总署要检查法案的执行情况，再次独立评估以确保信息的可靠性。可见，项目评估已经由原来应国会临时指令而发起，转变为法律要求下每年必须的、常规的工作。美国政府绩效审计开始步入一个完全以结果为导向、以项目评估为手段的高速发展时期。
3.4目评估方法的运用。
(1)监督政府部门的绩效评估，成为国会的“左膀右臂”。根据国会要求，会计总署已经审计了各部门所有年度的绩效计划和绩效报告，指出存在的问题，提出改进意见。另外，项目评估的关注议题也已经上升至国家战略层次。通过评估政府的服务、项目及活动，进行政策分析，针砭时弊，发出风险预警。例如，会计总署曾经反复强调反恐战争、婴儿潮、老龄化带来的社会保障、医疗卫生重大问题。2006年，批评国防部“未来战斗系统”等大型采办项目成本过高、管理混乱，导致国家预算赤字居高不下。目前，会计总署是国会重要的辅助机构之一，使三权分立的宪政精神得以充分发挥。
(2)帮助公共领域的绩效管理，成为政府的“建设性伙伴”。通过大量的亲身实践，总结出更加先进的评估标准和方法，反过来为公共领域的绩效管理提供技术支持。例如，联邦预算管理局的“资金规划指南”为各政府部门制定有效的计划和投资方案提供了有力指导。而这本指南正是会计总署对优秀私营部门、州和地方政府实施绩效审计所了解的最佳工作方法的总结成果。可见，通过以评估为手段的绩效审计，会计总署已经成为政府的“建设性伙伴”，更好地帮助其履行公共受托责任，实现双赢的效果。
(3)开展自我绩效评估，成为美国公共管理改革的“典范组织”。政府审计同样面临着资源有限而需求无穷的问题。自2000年起，会计总署发布绩效责任报告，有力证明了自身及其工作的存在价值和社会经济效益。仅2003年，创造了354亿美元可计量财务收益，即纳税人每在会计总署投入1美元就能产生78美元的收益，无形的社会效益更是难以计量。可见，会计总署正在不懈努力，通过自己的切实行动，努力成为行政部门的典范，在国家公共管理中起到表率示范作用。
(4)技术准则日臻成熟，成为世界各国最高审计机关的榜样。政府审计准则于1972年正式发布，经过1981、1988、1994、2003和2007年5次修订，政府绩效审计的定义、内容、技术方法日趋成熟和完善。2005年，会计总署接受了最高审计机关国际组织的同业互查，审计工作被评为值得世界同行借鉴的“良好实务”。
4.绩效评估方法阶段审计主体的特点。
(1)审计人员呈现两大特点。一是多样化。自1967年，逐渐从不同的领域招募人员。1977年，只剩60%的人有会计和审计背景。到了1980年，这种趋势更加明显。目前，专业人员包括评估人员、管理分析员、会计审计人员、律师、精算师、工程师、经济学专家、社会学专家、人力资源专家等。其中，主体部分是评估人员，约占总量的80%，而会计审计人员不到5%。二是专业化。成立了专门的评估训练机构，人员必须接受该机构安排的80小时课程，以胜任绩效审计工作。三是制度化。建立独立的人事管理制度，员工工资、晋升、奖惩、申诉等问题全部由总署自行解决，完全不受政府甚至国会的影响，极大保证了政府审计的独立性。2008年，被评为“联邦政府最好的工作单位之一”。
(2)审计机关组织结构再次相应调整。1974年，会计总署成立“项目与预算分析办公室”，后变更为“项目分析部”，负责四个问题领域：科学政策、评估指南和方法、供国会使用的项目与预算信息、不同项目方案的经济分析。1980年，特别增设“项目评估研究所”，专门发展评估指南与方法、培训专业人员，评估能力显著提升。目前会计总署的组织结构基本与美国国家管理重点相吻合，充分体现出风险导向的技术思想。
(3)审计理念出现重大创新。2004年会计总署更名为政府责任总署(Government Accountability Office)，表明其崭新的战略定位：审计人员不再是政府的会计人员，不再是单纯的监督者，而是国家管理的重要建设者和积极参与者，应促进联邦政府提高工作绩效、履行对国会及美国人民的公共受托责任，以适应21世纪的新发展。同时，应进一步加强与行政部门在财务管理、内控建设方面的合作，扩大与外部CPA行业、COSO委员会等专业组织的交流。将财务信息的合法性检查交给政府内审部门、外部注册会计师等，自己腾出资源精力，提供价值增值更高的绩效审计服务。
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