（四川省社会科学院，四川 成都 610071）
摘要：“公共服务”在我国提出较晚，但公共服务思想与实践却源远流长，主要体现在中国历朝历代的君主、政治家、思想家等先贤的治国理念中。本文拟通过梳理先秦的公共服务思想，以期对我国现今的公共服务体系设计有所启迪。
关键词：公共服务，社会救助，社会保障，社会福利
公共服务主要指公共部门为了直接满足公民基本的、具体的公共需求，生产、提供和管理公共产品的活动，以及行为和过程，公共服务使用公共权力或公共资源，维护社会公平，体现公共利益。我国的公共服务思想可以追溯到几千年前，但是严格说来，公共服务是个现代词汇，古代的公共服务思想多体现在历朝历代的政治理念、哲学思想、治国举措中，于是我们将体现其中的与公共服务相关的称为公共服务思想。本文论述的主要内容是在先秦时期的中国历代具有代表性的公共服务思想。
一、西周时期的公共服务思想
西周，是中国远古社会的鼎盛时期，它的的政治制度、经济制度和文化制度都较完善，尤其在西周初期统治者对殷商灭亡进行深刻反思，提出“敬天、保民、明德”的治国理念，并在此理念下提出一系列的公共服务思想。[2]周礼，又称《周官》，是西周时期的文化代表著作，体现了部分当时以社会救助、社会福利为主的公共服务思想。
首先，周礼中有诸多对社会保障体制安排的思想。《周礼·地官·大司徒》云：“大司徒以保息六养万民：一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”所谓慈幼，指慈爱幼儿，即幼儿多的家庭，政府给予赠送粮食、请乳母等照顾政策；所谓养老，指赡养老年人；所谓振穷，拯救贫困的人，此贫困之人指的是鳏、寡、孤、独等天生贫困之人；所谓恤贫，指的是帮助没有粮食的人，和他们订立合同在秋收后偿还；所谓宽疾，即免除残疾人的赋役；所谓安富，指公平安排赋役，富人也不多承担赋役，让富人安居乐业。
其次，周礼中更有以社会救助为主的荒政思想。所谓荒政，指赈济百姓以维持政权统治的政策。《周礼·地官·大司徒》云：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼”。这十二项救济灾荒的政策是用来聚集百姓，一是借贷种子和粮食给受灾的群众，二是减轻赋税，三是减缓刑罚，四是免除灾民力役，五是放松市场和关口的禁令，六是免除关口和市场的赋税，七是简省嫁娶吉礼，八是简省丧礼，九是收藏起乐器而不演奏，十是简化婚礼以促使多嫁娶，十一是求索已废弃祭祀的鬼神而重修祭祀，第十二点是政府铲除盗贼。西周的荒政思想还体现在对于因战乱而流离失所的人民的安置思想上，如《周礼·地官·遗人》云：“野鄙之委积，以待羁旅”。此外，面对流亡的农民，西周还免除其征役的负担，并且授予土地，使之安居乐业。
再次，周礼中还体现了部分的公共教育思想。《周礼·地官·大司徒》云：“以乡三物教万民而宾兴之：一曰六德：知、仁、圣、义、忠、和。二曰六行：教、友、睦、姻、任、恤。三日六艺：礼、乐、射、御、书、数”。用三方面内容来教育万民，而荐举贤能者。一是六德：明白事理、爱人及物、通达而能预见、适时决断、言谈发自内心、刚柔适宜。二是六行：孝敬父母、友爱兄弟、和睦九族、亲爱姻戚、信任朋友、救济贫穷。三是六艺：五类礼义、六种歌舞、五种射法、五种驾驭车马法、六种造字法、九种数学计算法。此处的教育思想重视道德培养，重视师生间的承袭，但是忽视了才能和技艺的训练，其基本目的是培养统治阶级所需要的各级官吏，维护其王权统治。
此外，西周还确立了以宗族互助为主的社会救助思想。《逸周书·大聚解》云：“以国为邑，以邑为乡，以乡为闾。灾祸相恤，资丧比服”。即国家之下设立邑，邑下设立乡，乡下设立闾，当发生灾祸，百姓互相帮助体恤，遇到丧葬百姓能互相半丧事。由此可观之，西周以宗族福利为核心的社会互助思想，达到了国、邑、乡、闾上下一体的相救相济的目的。
纵观西周的公共服务的思想，我们不难发现西周统治者的身影，或因殷商的反面作用，西周初年的统治者对于人民的作用显然有了更高的认识，完成了“重天命”向“重人事”的转变。不管这部分的思想是否带有理想色彩难以实现，我们都应该看得其对于当时社会进步的积极意义，但我们也确实应该看见在当时的社会里难以有健全的公共服务思想，君主制度下体现的点滴公共服务思想也是为了维护其统治。
二、春秋战国时期的公共服务思想
春秋战国时期又称东周。此时，旧制度、旧统治秩序被破坏，新制度、新统治秩序在确立，新的阶级力量在壮大。隐藏在这一过程中并构成这一社会变革的根源则是以铁器为特征的生产力的革命，生产力的发展最终导致各国的变革运动和封建制度的确立，也导致思想文化的繁荣，此时，公共服务思想也得到了发展，这些思想在《管子》、《墨子》、《孟子》等专著中可见一斑。
（一）管子的公共服务思想
《管子》比较全面的反应了管子及其学派政治、军事思想和治国理念，其中也记载了相当丰富的以社会保障为主的公共服务思想。管子充分认识到了民心向背对于国家存亡的决定性作用，认为“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心”，因此治国安邦的基本应当是从民所欲，去民所恶。于是从管子的民本思想演化出一系列的公共服务思想。
其一，提倡赈灾救济。管子对于自然灾害所导致灾民，在政府救济上主张重视仓储对于救济灾民和国家安全的重要作用，认为政府应当鼓励百姓自助粮仓以应对灾荒之年。还主张政府应当通过粮食买进和出售来调整粮食价格来缓解灾情，即在粮食便宜时买进粮食，为灾民救济提供储备基础，在粮价上涨时则抛售粮食，赚取其中的差价收入来抚恤弱者。管子还主张以工代赈，“若岁凶旱水泆，民失本，则修宫室台榭，以前无狗后无彘者为庸。故修宫室台榭，非丽其乐也，以平国策也。”这里的平国策则指以工代赈，他主张在灾后大兴土木，刺激经济，增加就业救济灾民。
其二，提倡“九惠之教”。《管子·入国》有云：“一曰老老；二曰慈幼；三曰恤孤；四曰养疾；五曰合独；六曰问疾；七曰通穷；八曰赈困；九曰接绝。”安老怀少，扶残济弱，是“九惠之教”的主要内容，作为一个社会福利制度方案，无法论证这方案是否实行，但是其内容的细致、结构的完整，即使在现今也是令人拍手叫绝的。
其三，提倡布兴“六德”，以富民。《管子·五辅》有云：“德有六兴”即“辟田畴，利坛宅”等以改善百姓生活；“发伏利，输墆积修道途，便关市，慎将宿”’来给百姓输送财物；通过“导水潦，利陂沟，决潘渚，溃泥滞，通郁闭，慎津梁”等公共服务的提供来为百姓提供便利；“薄征敛，轻征赋，弛刑罚，赦罪戾，宥小过”以“宽其政”；“养长老，慈幼孤，恤鳏寡，问疾病，吊祸丧”来关心人民疾苦，救人于危急；“衣冻寒。食饥渴，匡贫窭，振罢露。资乏绝”来改善贫困者的生活环境。于此我们可以看到《管子》中的初露端倪的公共服务思想，即进行公共产品的提供、对贫困者的帮扶等来满足百姓的欲望，百姓则因此支持统治者的政策实施。
《管子》作为先秦时期的一部著作，受制于当时落后的生产力，这些公共服务思想并没有形成体系，并且这些思想得以提出同它的根本目的是离不开关系的，即维护统治者的统治，但是我们并不能因此否认掉《管子》中的合理的部分，其中隐约的涉及到的通过社会收入再分配来调节贫富差距的济贫思想，通过提供公共服务来改善百姓生活的富民思想都给我们现今的公共服务实践提供了启示。
（二）墨子的公共服务思想
墨子是中国历史上唯一一个农民出身的哲学家，他了解民间忧患与疾苦，有着强烈的救世理念，作为其主要思想的载体的《墨子》就体现了相当部分的一社会保障为主的公共服务思想。
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首先，墨子主张“兼相爱，交相利”，他提出爱无差等，不分贫贱贵富的互助思想。“兼爱”与“互利”是相辅相成的，墨子认为有利于己与有利于他人是一样的，也就是说当我力有所余时“从事乎爱利人之亲”，当我力所不足时“报我以爱利吾亲”，这种互助互济的思想，他认为如果能使天下兼相爱，则国家之间无战争，家族之间无倾轧，盗贼消失，君臣父子互敬互爱，于是天下也就能治理的好，从而达到社会安定的目的，即“若使天下兼相爱，国与国不相攻，家与家不相乱，盗贼无有，君臣父子皆能孝慈，若此，则天下治。”
其次，墨子还提倡发展生产。公共服务的提供，需要大量的财政支撑，于是社会经济的发展就显得尤为重要了，此外他还崇尚节约，他主张政府在日常统治时必须率先垂范，特别是在灾荒之年，官员的俸禄应当随着民众的收成减少而减少，正所谓“节俭则昌，淫佚则亡”。
此外，墨子还提出建立储仓以应对灾荒年岁，丰收的时候凭借政府的力量聚集粮食，荒年时开仓赈灾，保证基本的人民生存，维持社会稳定。当然，民众自身也要有忧患意识，“令民家有三年蓄粮食，以备湛旱、岁不为”，这其中体现了风险防范与社会救助思想。
墨子思想中深厚的民本思想体现着人道主义关怀，不可否认的是，他的思想也难以超出当时的社会发展水平，也存在着诸如盲从天志、绝对平等等方面的局限性和空想性，但是同样不可否认的是其以社会保障为主的公共服务思想也为今天我们的制度设计带来了可鉴之处。
（三）孔孟的公共服务思想
我国传统文化以儒学为主，无论是“大同社会”和“小康社会”的畅想，还是“仁政”的治国理念，抑或是“爱有差等”影响下形成的“宗族血亲”的结构，都多多少少蕴含了公共服务思想。
孔子云：“故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归”。其中就涵盖了社会互助、社会福利与就业保障三方面公共服务思想。“故人不独亲其亲，不独子其子”这无疑是社会互助的最高体现；“男有分，女有归”也体现了就业保障思想的萌芽；“矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”则是社会福利的体现。尽管两千多年前的“大同社会”是不可能实现的，但蕴含其中的人民朴实的愿望，却为如今的公共服务体系的设计指明方向。[7]
孟子主张行“仁政”以王天下，“仁政”的根本核心是民，因此民生是孟子关心的话题。孟子从民本思想出发，主张政府应该为民众生存提供足以生存的社会条件，提出了一系列养民、富民、教民思想。孟子提出仁政养民首先要“制民恒产”，对于“产”的标准，孟子也有自己的见解，“明君制民之产,必使仰足以事父母,俯足以畜妻子,乐岁终身饱,凶年免于死亡；然后驱而之善,故民之从之也轻”。基于此，孟子认为君主应该使物资丰富，于是他力主政府减轻赋税，以此减轻人民负担。
与此同时，孔孟都认识到了教育对于政治稳定的作用，孔子之努力于教育，也就是为培养自己的实力，作为政治资本，以便更有效地推行他的政治主张。[8]孟子也主张通过教育教化民众，而教民的途径就是“谨庠序之教，申之以孝悌之义”，以此达到“颁白者不负戴于道路”的境界。孔孟认为家庭内的长幼尊卑关系就是基本关系，于是“老有所养”也是建立在以孝为核心的的家庭伦理之上，在此基础上衍生到君臣、师生以及一般意义上的长幼关系上，而“悌”也从兄弟间的友爱衍生到一般上人与人的关系上。这种“爱有差等”的仁爱观在我国古代的公共服务思想中多体现为社会保障的设计，首先是家庭保障，其次是以族田、学田等为主要形式的家族保障对家族内贫困者提供基本生活救济，解决教育问题，再者是以村镇等社会协会形式的社会互助，最后是以国家为主的荒政制度。
孔孟的思想中不论是社会互助、社会保障、社会福利又或者是重视教育等等无一不是公共服务思想的萌芽，尽管同其他先贤思想一样，受制于当时落后的社会生产，但儒学中的维护社会稳定、实现社会协调的进步思想，仍然是我们公共服务设计中可以吸取的部分。
三、中国古代公共服务思想于当今公共服务体系设计的启示
我国古代公共服务有许多不足之处。首先，受制于当时社会的生产力低下，古代公共服务思想的没有形成完整、规范的体系，许多思想多是涵盖在政论、哲学等著作中；并且这些公共服务思想的提出常常是与政府“安民”相关，最终目的还是为了维护封建王朝统治阶级的统治和利益，强调的是政府控制，而几乎没有关注个人权利。
其次，公共服务的实践的效果同当时的社会生产力和君主个人的治国理念。古代社会生产力低下，公共服务实践水平偏低，可持续性差。在古代，政府几乎承担了提供公共服务的所有成本，民间的互助团体又因为经济能力的影响，只能局限于家族、村落、等方面维持紧急生存需要，因此从整体上而言，我国的公共服务的重心几乎停留在社会救助方面。并且历朝历代建国初期为了笼络民心都会实行民政，积极的提供公共服务，但是在实施的过程中，尤其是到了后期由于财政能力以及君主意志的局限，公共服务名存实亡。
但是纵观中国古代几千年，我国古代公共服务中更不乏进步的思想，其中这部分内容被后来人继承并发展着，并成为了现在公共服务体系设计仍然考虑的问题。首先，重视“民本”思想。无论是生产力水平低下的先秦，还是后来国力逐渐强盛的历朝历代，其公共服务思想的基础都是“以民为本”的民本思想，以《周礼》为例，虽然它根本是为了维护统治阶级的统治，但它所推崇的毕竟是一种“施慧于民”的统治路径，认识到民心向背对于政治稳定和社会稳定的重要作用。我们今天的公共服务工作要复杂、科学的多，公共服务体系设计就更加要重视民本思想，充分贯彻为人民服务的理念，充分调动人民的积极性。
其次，强调政府主导。不难看出，我国古代公共服务思想与实践带有明显的官办色彩，政府在各项公共服务中充当着责任主体，扮演着制度制定与推广等角色。对于我们今天的公共服务体系设计我们也必须正视这一点，提供公共服务是政府的责任。
最后，公共服务思想的推广还得重视舆论宣传。先秦的诸子都比较注重舆论宣传，虽然当时他们的宣传是为了扩大自己的政治影响，但是在互联网迅速发展的今天，无论是政府政绩的需要，还是呼吁社会民众群策群力，公共服务体系的设计都需要重视舆论宣传。
总之，我国古代公共服务思想与实践虽多有不足之处，但是其中先进的思想也同样精彩，吸收采纳其中适合当代发展的、符合我国国情的思想与实践，摒弃其中腐朽封建的部分，对于建立中国特色公共服务体系至关重要。
参考文献
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作者简介：邓娟（1994年—）女，汉族，四川巴中人，硕士在读，研究方向为公共政策与公共管理。
论文作者:邓娟
论文发表刊物:《知识-力量》2018年6月下
论文发表时间:2018/7/16
标签：思想论文; 公共服务论文; 周礼论文; 墨子论文; 孟子论文; 西周论文; 社会论文; 《知识-力量》2018年6月下论文;