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我国的行政性垄断问题
经济体制改革以来，在我国竞争性产业中，已经打破了高度集中的计划经济体制，并正在向社会主义市场经济体制过渡。而在具有自然垄断性质的有线通信、电力、铁路运输、自来水和煤气供应等基础设施产业中，至今还基本上实行政企合一、政府垄断经营的管制体制。在这种体制下，政府既是管制政策的制定者和监督执行者，又是具体业务的垄断经营者，因此，这是一种典型的行政性垄断。行政性垄断是一种制度性、扼杀竞争机制的垄断形式，它明显区别于通过自由竞争，导致生产集中，最终形成的经济性垄断。行政性垄断的主体是政府及其行政管理机关，它们运用种种手段构筑进入壁垒，维护本系统企业的垄断地位，一些地方政府甚至用地方法规将其合法化。其主要表现可举例如下：运用行政法规，控制新企业进入。即政府有关部门以维护产业规模经济，防止无序竞争等为理由，阻止新企业进入，以维护现有企业的垄断经营地位。不仅垄断经营主要业务，而且垄断相关产品。例如，1999年6月1日，浙江宁波市自来水公司开始在宁波市实施“一户一表”改造工程，每户水表安装费500元，6月14日，宁波水表厂在当地晚报上推出每一用户只花300元即可实施“一户一表”的广告。对此， 宁波市市政公用局认为，城市供水行业是一种政府行为，同其它行业有区别，自来水工程的建设、维修应由专业对口的、有资质的单位来承担。这样，尽管宁波水表厂提供的产品和服务价格低，但消费者只能接受由宁波市自来水公司所生产的水表和提供的服务。这种情况在全国很有普遍性。利用垄断地位，强制实行“捆绑”经营。例如，安装燃气管道“捆绑”销售燃器具，安装电话“捆绑”销售电话机，甚至有的在铁路提取货物“捆绑”收取公路运输保险费，等等，五花八门，使消费者处于被动接受的地位。
行政性垄断的主要弊端是：由于长期处于垄断经营的环境中，企业缺乏竞争活力和灵活的经营机制，服务意识差，经营成本高。而且，企业凭借其垄断地位，通过制订大大高于成本的垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，以取得垄断利润，其结果必然扭曲社会分配效率，损害消费者利益。因此，我国需要通过制度创新，采取有效的反行政性垄断的政策措施，以消除这些弊端。
法律制度是反行政性垄断的基本准则
我国的行政性垄断是以原有的法律制度为基础的，即原有的法律制度授予有关企业垄断经营特许权。因此，作为反行政性垄断的一个首要环节，就是要建立新的法律制度，废除原有企业的垄断经营权，作为反行政性垄断的基本准则。在这方面，许多经济发达国家为我国提供了可资借鉴的经验。大家知道，从1970年代以来，经济发达国家对原来垄断经营的基础设施产业的政府管制体制相继进行了一系列重大改革，改革的实质内容就是打破行政性垄断，放松政府管制，在原来行政性垄断产业引进并不断强化市场竞争机制的积极作用。作为改革的首要环节，这些国家都是以立法为先导的，例如，美国在1970年代对航空运输业实行了以放松管制，强化竞争为主要特征的政府管制体制改革，为适应改革的需要，在1977年和1978年分别颁布了《航空货运放松管制法》和《航空客运放松管制法》；日本国会在1986年通过了《国有铁路改革法》，然后在1987年4月将国有铁路分割改组成7个竞争性的客、货运股份公司；英国在1980年代对基础设施产业进行重大政府管制体制改革前，先后颁布了新的《电信法》、《煤气法》、《自来水法》、《电力法》和《铁路法》，体现了政府管制体制改革以立法为先导的原则。从内容上看，这些新颁布的法律制度的一个共同特点就是废除原有企业的独家垄断经营权，允许新企业进入，进行竞争性经营。从而使以反行政性垄断为特征的政府管制体制改革具有明确的法律依据和实施程序。借鉴经济发达国家的经验，我国应该以制定新的法律制度作为反行政性垄断的切入点，从法律上取消原有企业的行政性垄断经营的地位，为我国的反行政性垄断提供基本准则。
政企分离是反行政性垄断的关键
在我国现行政府管制体制下，许多基础设施产业的主要业务是由各级政府垄断经营的，企业只是政府的附属物。这种高度政企合一的政府管制体制是产生行政性垄断的基础，即企业完全可以凭借政府的权力，实行垄断经营。因此，实行政企分离是反行政性垄断的关键。在政企分离的政府管制体制下，企业没有政府权力的支撑，失去了行政性垄断经营的地位，同时，这使企业真正成为按照市场经济原则开展经营活动的市场主体，拥有从事生产经营活动的活力、动力和压力，形成高效率的企业经营机制。另一方面，通过设立独立性较强的政府管制机构，使政府从基础设施产业的垄断经营者转变为竞争性经营的组织者和监督者。政府管制的主要职能包括：制定有关政府管制法规；颁布和修改企业经营许可证；制定并监督执行价格管制政策；对企业进入与退出市场实行管制。可见，在行政性垄断经营产业实行政企分离的政府管制体制后，政府并不是让企业放任自流，而是通过重新界定政府管制的新职能，以间接控制企业的主要经营活动。这体现了政府“放小管大”的改革原则，不仅有利于消除行政性垄断，也有利于提高政府管制效率。
引进与强化竞争机制是反行政性垄断的主题
制定新的法律制度和建立政企分离的政府管制体制，只是为反行政性垄断提供了制度框架，而引进并不断强化竞争机制则是反行政性垄断的实质内容。这是因为，竞争是垄断的对立面，竞争机制能充分发挥作用的领域，就难以存在行政性垄断。借鉴经济发达国家的经验，我国可采取两方面的政策措施，以引进与强化竞争机制，反对行政性垄断：一是采取放松政府管制，降低进入壁垒政策，根据特定产业的技术经济特征和市场需求等因素，有控制地发放经营许可证，允许新企业进入现有的行政性垄断产业，注入并不断增强竞争力量，以减弱垄断力量。二是实行重组现行垄断性产业的市场结构政策，把现行垄断性市场结构改造成为竞争性市场结构。由于许多行政性垄断产业的一个显著特点是具有自然垄断性，表现为巨大的规模经济性，因此，在制定具体的市场结构重组政策时，可采取自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离的政策措施。因为从总体上而言，虽然许多行政性垄断产业具有自然垄断性，但在特定的产业中，总是既有自然垄断性业务，又有非自然垄断性业务。自然垄断性业务主要是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输产业中的铁轨网络业务。其它领域的业务则属于非自然垄断性业务。对于自然垄断性业务，为保证其规模经济性，应该由少数几家甚至一家企业垄断经营，政府以这类业务作为管制的重点，建立模拟竞争机制的管制机制；而对于大量的非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。政府对经营垄断性业务的企业或者不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同性质的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断性业务领域的垄断力量对其竞争企业采取反竞争战略，从而较充分地发挥竞争机制的作用，在总体上使这些产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。