差别化、碎片化模式与农村公共品供给的全面管理_差序格局论文

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      [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)05-0070-04

      doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2015.05.13

      党的十八届三中全会指出，必须健全体制机制，形成“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。但在公共产品供给的城乡差序格局下，农村公共产品供给碎片化，农村公共产品供给难以满足农业生产和农民生活需要。

      一、公共产品供给的城乡差序格局

      “差序格局”是费孝通先生在《乡土中国》中研究中国乡村结构时提出的一个概念，他在描述中国社会结构和人际关系时指出，每个人都是以自己为中心，每个人和别人所联系成的社会关系不像团体中的分子一般大家立在一个平面上，而是像石子投入水中激起的水的波纹一样，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。在本文中，我们借用“差序格局”这一概念，用来描述我国公共产品供给状况。

      关于农村公共产品供给城乡差异的分析，学者一般认为，我国在公共产品供给中形成了城乡二元供给格局，即国家为城市提供了明显多于农村的公共产品。笼统而言，城乡二元公共产品供给格局这一概念并无不当之处，一定程度上概括了我国在城乡之间公共产品供给上的差异。但具体分析，这一概念还难以真实反映我国公共产品供给状况。我国在城乡公共产品供给中形成的格局，更恰当的应该说是差序格局。这一差序格局，就是国家在公共产品供给中，以城市为中心，向外不断扩散，离城市愈远的农村，享受的公共产品愈少。农村和城市的关系“不像团体中的分子一般大家立在一个平面上”，而是像水的波纹一样，一圈圈推出去，愈推愈远，也愈推愈薄。

      公共产品供给的差序格局，实质上体现的是我国财政投资的差序格局。建国之后，为了保证工业化和城市化的发展，我国形成了财政投资的非农偏向。因而，城市的公共产品基本由政府提供，其成本依靠国家财政解决，而农村公共产品则主要由农村集体和农民个人提供，其成本主要由农民分摊。那么对于农村而言，无论是服务类公共产品还是物品类公共产品，在供给数量和供给质量上都与城市存在很大差距。与此同时，不同城市享受国家财政投资也是不同的，其表现就是从大城市到中等城市再到小城市依次递减，因而，不同城市的基础设施建设状况也是不同，同样是城市，小城市的基础设施建设状况普遍较为落后。在农村内部，差距也同样明显存在，特别是在基础设施建设方面，处于城市近郊区的农村一般能够得到城市基础设施的辐射，越偏远的农村基础设施建设越差。公共卫生与医疗建设情况和义务教育的校舍建设、师资建设等情况也是如此。这样就从总体上形成了公共产品供给的“大城市——中等城市——小城市——镇——近郊农村——偏远农村”的差序格局。在城乡差序格局下，农村公共产品供给呈现碎片化特征。

      二、农村公共产品供给碎片化的表现

      农村公共产品供给的碎片化一方面是公共产品供给城乡差序格局的结果，另一方面也是1978年农村改革后农村公共产品市场化供给的结果。表现在以下几个方面：

      (一)供给主体的碎片化。我国农村公共产品供给主体包括政府、村民自治组织、除村民自治组织外的其他非政府组织以及农民个人等。农村公共产品供给主体的碎片化表现为虽然多元主体都在提供农村公共产品，但无论是政府、村民自治组织还是其他主体都没有切实担当起供给的责任，多元主体间也没有形成协同合作的整体供给机制。

      第一，政府供给的碎片化。长期以来，我国政府在农村公共产品供给中责任缺失，国家对农村财政投入有限，农村公共产品主要依靠制度外供给。农业税取消后，农村公共产品开始纳入到国家财政框架中来，但目前，政府间责任还缺乏合理分工，没有形成农村公共产品供给的合力。在公共事务管理方面，我国各级政府存在着“职责同构”现象，即地方政府与中央政府在公共产品供给中的责任没有太大区别，地方政府职责基本是中央政府职责的延伸。在制度层面，从中央到地方各级政府间在农村公共产品供给上没有明确的职责界限。即使是有责任划分的事权，政府间责任分工也不合理。总的来说，分税制改革后，我国财权上移，但县乡基层政府事权并没有减少，很多公益事业形成了“中央请客、地方买单”的现象。以中央和地方财政对农林水事务的支出为例(见表1)。

      

      对地方政府财政支出影响较大的是农村义务教育。我国农村义务教育实行的是“以县为主”的管理体制，但义务教育具有高度的外部性，接近于纯公共产品，即公民个人接受教育不仅是自身发展需要，而且是国家经济社会发展的需要。这也是称其为“义务”教育的主要原因。从理论上讲，纯公共产品应由中央或较高层级政府担当供给责任，但目前我国的中央政府和省级政府的责任明显不够。

      第二，村民自治组织供给的碎片化。作为农村公共产品另一重要供给主体的村民自治组织，其社会动员能力明显不足，我国大部分农村集体经济薄弱，甚至有相当多的农村根本没有集体收入。如在笔者调研的济南市长清区张夏镇，共有53个行政村，大部分村没有集体收入。该镇长湾村出租山地年收入1万多元，还不够村两委成员的工资开支。章丘市曹范镇赵庄办事处所辖10个行政村，只有1个村依靠集体土地出租有集体收入，其余9个村均无集体收入。在这种情况下，“一事一议”就成为很多农村解决公共产品问题的主要方式，虽然“一事一议”是正式的制度规定，但其合法性和效率却存在质疑。因为从根本上来说，“一事一议”还是农民承担公共产品供给成本，属于制度外供给方式。同时，“一事一议”有限的筹资水平对于目前成本较高的农村公益事业而言，往往无能为力。

      第三，其他供给主体的碎片化。除了政府和村民自治组织之外，还有部分其他农村社会组织和农民个人也是农村公共产品的供给主体，但其他农村社会组织受自身资金问题的制约，其能够提供的公共产品更多的是供给成本较低的产品，难以真正满足农民需求。而对于农民个人的自愿供给而言，更是缺乏制度性激励机制。最后，对于部分农村公共产品的市场化供给，供给主体往往会更多地考量私人经济利益，容易导致公共产品供给中公共性流失。

      (二)供给决策的碎片化。供给决策的碎片化主要体现在供给决策主体不健全、供给决策机制不完善。决策主体不健全表现为政府成为单一决策主体，而作为供给对象的农民却缺失决策主体地位。决策机制不完善主要表现为“自上而下”的决策机制。长期以来，农村公共产品供给决策的主体主要是政府，在供给决策的过程中，受“经济人”利益的影响，政府官员在代表农民公共利益的同时，一般还会考虑到自身的政治利益最大化。并且，与农民利益相比，自身政绩、上级政府考核指标往往是政府官员工作考量的更重要内容。另外，从农民自身角度而言，农民往往缺乏存在集体行动的困境，作为小生产者，他们往往关心的是自身利益而非公共利益。同时，在历史上，农民只是政治的看客，而非参与主体，因此，农民普遍形成了政治依附心理，缺乏政治参与意识。随着政治体制改革的不断进步，农民的政治参与意识虽然不断增强，但其参与能力还明显不足。正因为农民被排除在决策主体之外、农民话语权缺失，因此，农村公共产品的决策就相应形成了“自上而下”的决策机制。政府往往以自身的供给偏好代替农民的需求偏好，农民的需求意愿得不到有效体现。提供哪些公共产品、提供多少公共产品都是由政府说了算，因而能够体现政府政绩的所谓“亮点工程”、“政绩工程”供给过多，而真正关系到农民公共利益的产品得不到有效供给。供给决策的碎片化导致了农村公共产品供给与需求的失衡，农村公共产品供给效率低下，形成了公共财政投资的巨大漏斗。

      (三)供给监督的碎片化。在农村公共产品供给中，我国至今缺乏明确的监督主体和规范的监督体系。这也是造成农村公共产品供给效率低下，财政资金浪费的重要原因之一。如在山东省商河县，意在打通农田水利建设“最后一公里”问题的中央财政小型农田水利设施建设项目，投资数千万元，建成没有使用就大面积报废。该项目为第二批全国小农水重点县建设项目，分为三个项目区，建设时间为三年，总投资1.14亿元。其建设目标本为“三十年不落后、五十年正常用”。但花费大量国家财政资金的建设项目，最终结果还是让农民看天吃饭。就是这样的水利工程，在验收时却被评为了优秀。[1]究其原因，就在于农村公共产品供给监督的碎片化。当前我国农村公共产品供给还没有建立起规范的监督体系。政府作为农村公共产品的供给主体，往往既是供给主体又是监督主体，既当运动员，又是裁判员，这就难以对公共产品供给情况真正进行监督。而农民作为公共产品供给对象，应该能对供给状况进行监督，但是由于其在供给过程中话语权的缺失，因而其监督往往没有效果。并且对于部分技术含量较高的公共产品，如农田水利建设中的成井工艺、管道材质，农民往往无法监督。除此之外，在农村公共产品供给过程中，至今还没有建立第三方监督制度，同时缺乏客观完善的供给评估制度。

      (四)供给内容的碎片化。进入新世纪以来，在统筹城乡发展和工业反哺农业、城市支持农村政策引领下，国家将基础设施建设和社会事业投资的重点放在农村，我国农村基础设施建设和社会事业发展取得了较大进步，成为农村公共产品供给水平改善最快的时期。但是，与城市相比，农村基础设施建设还比较落后，农村社会事业与城市相比差距还非常明显。农村基础设施建设落后，突出表现在农村水、电、路等方面。农田水利设施建设不足一直是制约我国农业发展的瓶颈之一。我国的农田水利工程基本都是集体化时期修建的，农村改革后，小型农田水利建设基本是市场化导向。可以说，在农田水利方面，我们是“建设不足、破坏有余”。目前，“在我国18.26亿亩的耕地中，有比较完善的灌溉设施的，即有效灌溉面积不到8.7亿亩，也就是说一半多的土地还是靠天吃饭。”[2]农田水利建设不足已经影响到我国农业生产发展和粮食安全。当前，已经有很多城市开始建设高档次的休闲娱乐设施，但相比之下，还有相当多的农村连农民的基本生产生活条件都没有满足。部分已经建设的农村基础设施标准低、质量差，有的农村公路甚至出现“筷子路”。在农村社会事业建设方面，新型农村医疗保险、农村低保、新型农村养老保险在农村已经全面建立，农民开始享受到国家公共财政阳光的普照。但是和城市相比，其差序格局还十分明显。以基础医疗卫生服务领域为例，根据《中国统计年鉴2014》，城乡主要指标差距如下(见表2)：

      

      三、农村公共产品供给的整体性治理之策

      作为对新公共管理理论的修正与回应，整体性治理以公众为中心、以整体性为取向，以“问题的解决”为政府行为的逻辑起点，以向社会公众提供无缝隙的公共服务为目标，有效克服了新公共管理带来的治理碎片化、治理主体分散化和公共服务裂解化的困境，成为西方国家治理改革的趋势。因此，整体性治理也成为我国学者研究社会治理问题的重要理论框架，其倡导的整体性取向和无缝隙公共服务目标对于农村公共产品供给问题的解决具有重要启示。

      (一)整合农村公共产品供给主体，形成多元主体协同供给机制。一方面，整合中央政府和地方各级政府在农村公共产品供给中的责任。整体性治理力图将纵向不同层级政府和横向不同政府部门进行有机整合，通过政府间的沟通，达到合作无间的治理目标。基于整体性治理理念，在农村公共产品供给中，应按照公共产品的受益范围的大小明确界定中央与地方政府的责任。明确责任的目的是实现供给责任的无缝隙覆盖。其中，对于地方政府而言，事权划分的最重要问题是农村义务教育的责任划分。根据目前实际，应逐步构建起以省为主的义务教育管理体制。在明确界定纵向间政府责任的同时，应按照事权与财权相匹配的原则，确定各级政府的财权。鉴于我国分税制改革的现实以及税源种类的状况，增加地方政府财政能力应重点完善转移支付制度，以因素法代替基数法，加大以公共服务均等化为目标的一般性转移政府力度，减少主观因素较多的专项转移支付。

      另一方面，整合政府与市场、社会的关系。整合政府与市场的关系，实际上就是把农村公共产品的生产与提供两个环节分开，政府通过竞争的方式由企业生产公共产品，之后由政府来提供。整合政府与社会的关系，就是要整合政府与村民自治组织、其他非政府组织以及农民个人的作用。而无论是整合政府与市场的关系还是整合政府与社会的关系，重要一点就是应积极推进政府购买服务。在农村公共产品供给中，可以通过政府购买服务的方式来提供部分服务类公共产品，在推进政府购买服务的过程中，政府应树立正确的价值取向，即政府购买服务的价值目标在于更好地为农民提供公共产品，提高供给效率，而非推卸政府责任。

      (二)整合供给决策机制，充分发挥农民决策主体作用。“在整体性治理图式下，公民成为政府治理的主要主体，掌握着核心资源及资源的主要流动方向。政府资源的流动缘起于公民的整体诉求，发端于社会最底层的公民。”[3]整合供给决策机制，关键是应提高农民的政治参与能力，让农民成为决策主体之一。除了“自上而下”的决策方式外，应建立起能够真正反映农民需求意愿的“自下而上”的决策方式，并且使“自下而上”的方式发挥主要作用。在农村公共产品供给中，不同地区农民对公共产品需求不同，特别是对于受益范围较大的公共产品，农民往往会从自身利益出发考虑需求状况。因而，需要政府协调不同地区农民的需求意愿。所以，“自上而下”的决策方式不可能完全取消，而是应做到二者的有机结合。建立“自下而上”的决策方式，一方面，应发挥村民自治组织的作用。相比与其他非政府组织，村民自治组织更具有制度合法性，更能够取得政府的政策支持。因而，应进一步完善村民自治组织的制度建设，使其成为真正能够代表农民利益的组织，反映农民利益诉求。另一方面，应进一步支持其他农村民间组织的发展，与村民自治组织相比，其他农民组织更能够得到农民的支持和认可，因而其在有效整合农民需求意愿方面发挥着重要作用。

      (三)整合监督机制，构建起政府、农民与第三方共同发挥作用的立体监督机制。首先，关于政府监督，应强化农村公共产品供给的结果导向。传统管理主义强调的是成本与收益的比较，而从整体性治理理念出发，除了成本与收益外，政府应更加关注公共产品供给所取得的实际效果，即在多大程度上满足了农民对于农村公共产品的需求。其次，发挥农民监督的作用。农民是农村公共产品的需求主体，也是最重要的和最终的评价主体。因而，除了在供给决策中让农民拥有话语权外，还应让农民在供给监督中真正发挥作用。再次，应建立第三方监督机制。在农村公共产品供给中，第三方是非利益相关者，能够基于公正立场对农村公共产品供给状况进行监督评价。通过立体监督机制的建立，就能够对农村公共产品供给状况进行全方位、客观公正的监督评价，保证农村公共产品供给质量。

      (四)整合供给标准，实现公共产品供给由城乡差序格局到城乡同一平面格局的转变。一方面，应加大对农村水、电、路等基础设施的投入力度。农村基础设施建设对于促进农村经济发展、满足农民生产和生活需要具有直接作用。同时，这也是农民最希望得到的公共产品。例如，增加农村公共产品供给首先应在基础设施建设方面加大对农村的投入力度。并且，对农村基础设施的投入属于WTO规定的可免除削减义务措施，是“绿箱”政策的重要内容，因而，我们应充分利用这一政策。另一方面，提高农村社会事业的服务水平。应以城乡公共服务均等化为目标，重点提高农村新型合作医疗、农村低保、新型农村养老保险的水平。这一方面，有的地方政府已经开始实践，如山东省政府规定，自2014年9月1日，将“城镇居民医保”和“新农合”整合，统一城乡居民医保，这对于提高农村医疗服务水平具有重要意义。提高农村社会事业的服务水平，下一步的重点是提高农村养老的待遇水平。这不仅能够直接提高农民生活水平，而且能够促进农村消费需求，对于启动内需、促进经济持续稳定发展都具有重要作用。

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