县委书记视野中的农村信访问题，本文主要内容关键词为：县委书记论文,视野论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2009)12-0032-03
近些年来，中央加强对农村的工作力度，曾专门举办了全国“县委书记、县长社会主义新农村建设”专题培训班。为了集中县委书记们的意见、呼声和建议，为中央有关部门提供决策参考，中央党校新农村建设培训班组织了上百次的采访座谈，编发了80多篇简报，进行了一次规模较大的问卷调查。笔者自始至终参与这些工作，不仅与几十位县委书记进行深度访谈，还参与设计了问卷的部分内容。我们设计的问卷共设60题305个问项，内容涉及城乡经济、政治、文化、社会等各个方面，在8期学员中发放1400多份，回收有效问卷近800份。问卷都是由县委书记学员在培训期间逐一阅读填写的，具有较高的可信度。本文就是根据笔者在中央党校新农村建设培训班的深度访谈与问卷调查的调查结果，就农村信访问题进行的分析。
一、信访存在的主要问题
农村稳定是国家长治久安的基础条件，也是社会主义和谐社会的重要表征，直接关系农业农村发展的宏观环境，深刻影响建设社会主义新农村的历史进程。没有农村的和谐稳定就没有整个社会的和谐稳定。一般来说，农村稳定问题涉及土地承包、农民负担、村民待遇、利益分配、民主选举等经济、政治、社会生活的各个领域，主要表现为干群矛盾、民间纠纷、治安案件、上访告状、群体性事件等形式，有的同一矛盾涉及多个方面，相互交织，错综复杂。及时化解各种矛盾纠纷尤其是群体性上访事件，就成为维护农村社会稳定的一项重要工作。
（一）对信访的基本认识
县委书记普遍反映，处理上访问题极大地牵扯了地方政府的精力，已经成为地方政府“最头疼、最难办”的问题。在一些地区，甚至有一些人利用政府的这一心理，以上访为手段要挟地方政府、谋取利益，逐步发展成为“信访经济”，造成了非常恶劣的影响。
从问卷调查的数据来看（表1），多数受访者认为，社会转型期信访难以避免；解决社会纠纷的主要措施应是诉讼与仲裁，信访只是补充，它很难从根源上解决一些社会问题，因此，不应鼓励通过信访解决社会矛盾引发的问题与纠纷。但是，在预测信访现象的发展趋势上，受访者存在分歧，53.4%完全同意或基本同意信访现象将逐渐减少并最后消失，但仍有39.1%的受访者不大同意或完全不同意上述看法。另外，对“信访流”的态度上，受访者也存在分歧，48.8%的受访者完全同意或基本同意“大量的‘信访流’构成社会的极不稳定因素，应大力制止”的说法，但有43.9%的人不大同意或完全不同意这种说法。
（二）群体利益容易演变为群体性事件
一些县委书记反映，由于多年的建设和发展，积压了一些历史遗留问题，如拆迁安置、征地补偿、社会保障等涉及群体利益的领域，这些问题涉及人员多、矛盾积累深、群众诉求高、处理周期长、缠诉缠访多以及缺乏政策依据和制度规定，问题往往比较复杂。再加上群众对于涉及自身利益的矛盾往往情绪较为激动，语言和行为比较偏激，容易被一些别有用心的人利用。由于群众利益一致，要求相似，易产生共同行动，一旦在处理这些矛盾的过程中稍有不慎或不及时，就有可能转化、激化、连锁化，处置不当就很可能导致发生规模较大的群体上访事件，甚至发展为社会治安突出问题。在一些地方，部分基层干部工作方法简单粗暴，不善于做群众工作，特别是面对突发性群众事件，或不知所措，或不敢深入现场，或处置不当，能遮的遮，能拖的拖，没有及时做好疏导教育工作，甚至逃避工作，听任事态发展，导致问题越拖越大，酿成难以收拾的局面，影响治安处置工作。
（三）个别地方群众将上访发展为解决问题的常规途径
很多问题本来是能够通过法律或者其他途径加以解决的（见表2），但许多群众仍然选择了“上访”这条途径，并且有上访规模不断扩大、频率不断加快之势，给当地正常的社会和工作秩序带来冲击，也给县委书记们带来很大压力。
一些县委书记反映，农民遇到问题时，普遍的心态是“信访不信法，信上（级）不信下（级），信大（官）不信小（官）”。有的群众对基层干部不信任，对法律途径不认可，觉得“找大官”、“造声势”能引起重视，问题解决得快。有些群众遇到困难或自身权益受到侵害不善于用法律解决，不懂得用法律途径保护自己的合法权益，而是采取上访的办法来解决问题。
有的农民放弃司法救济而选择上访，一个重要的原因是，他们认为打官司“周期长，费用高”，还得经过繁琐的法律程序，并且即使官司打赢了，也还会有“执行难”的问题。而如果召集很多人到县委县政府门口集体反映，这比诉诸法律途径来得快，有利于事情的解决，并且不承担法律责任，因为“法不责众”。这样一来，大量的本来应该通过法律途径加以解决的问题，却引发了群众一次次的上访，给县级政府带来很大的压力。
例如，在我们进行的相关问卷调查中，按统计数字多少依次是，“上访比司法救济的成本低，花钱少，效果快”(55.1%)、“老百姓深受古代‘进京告状’或‘拦路喊冤’的影响”(43.9%)、“相关法律本身不完善，不足以解决当前的问题”(38.8%)、“已寻求司法途径解决，但对结果不满”(37.8%)、“由于司法不公造成司法机关公信力下降，群众对司法机关不信任”(36.3%)、“即使司法机关做出公正判决也执行不了，还不如直接找相关部门解决”(28%)，见表3。此外，少数信访群众存在认识上的误区，受“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”和“找的官越大越能解决问题，来的人越多越能形成压力，行为越过激解决问题越快”的观念影响，信访活动越来越有组织，处理不好就会增加集体上访、越级上访的情况。
（四）在信访过程中，部分群众往往采取不理性、不正当的行为
在信访过程中，部分群众只重视自己权利的维护，却忽视了《信访条例》规定的如实、客观、依法上访的义务；甚至错误认为“法不责众”，当个人利益诉求得不到满足时，就“小闹小解决，大闹大解决”，煽动群众集体上访。由于社会心态普遍浮躁，群众很容易被人煽动，当出现一些小矛盾、小纠纷时，人们往往采取不理性的方法、不正当的行为来维护合法的权益，如非法上访、越级上访，或者采取报复、伤害、闹事等过激行为，从而引发一些社会问题，影响社会稳定。
二、如何看待信访
现阶段，为了落实地方政府一把手的责任，绝大多数地方都实行了“信访”问题的一票否决制，并通过通知一把手到上级部门“领人”、警告等制度安排，强化地方主要领导对上访问题的重视程度。有些地方出台政策，规定一旦出现越级上访问题，就要追究当地领导的责任，越级一次扣多少分，越级三次，取消评优选先的资格。中央某些部门还通报上访的人次，给地方领导施压。一些地方还把“事故纠纷查处率”和“事故纠纷议案提案结案率”作为对地方官员的重要考核指标。这些做法在一定程度上有助于把矛盾解决在基层，但同时也带来了一些问题：一是上级政府处置信访问题时处理方式较为简单、僵化；二是处理问题过程中，各级政府之间的权责不明晰，程序不尽科学。目前，上访造成的压力主要集中在基层政府；三是由于大部分的上访都涉及利益问题，可以用经济手段进行调节解决，不少基层政府为了缓解上访造成的压力，降低处理信访问题的成本，对一些比较“顽固”的上访者在现行政策之外开了一些口子，以尽快解决问题、化解矛盾。但这种处理方式一旦形成先例，就容易被后来的上访者效仿，利用其作为向政府漫天要价的“范本”，给基层政府造成更大压力。
由于上访问题已与政绩和能力直接挂钩，因而保持“零”上访成为县委书记们的硬性要求。而县委书记处理上访问题，除了说服教育以外，其他可利用的资源有限，因此有时候也会出现上访“压不住”的现象。基层政府怕群众上访，群众也学乖巧了，“善于”上访。有些县委书记反映说，现在农村有些人惟恐天下不乱，或有些得不到个人利益的群众，利用各级党委政府既重视信访又怕越级上访的心理，威胁政府。北京一有重要活动，就要求地方来人带上访人员回家。这种简单化的劝访、堵访的办法，不仅增加行政成本，不能从根本上解决问题，而且也加大了基层工作的难度，不是解决问题的最佳办法和长久之计。县委书记普遍认为，一是规定有问题应逐级反映，问题有正式的答复并得到解决的不能越级上访；二是上访要到对应的部门去反映；三是对正当的上访应该给予支持，对恶意上访、故意重复上访谋求私欲的应加大处罚力度，给予治安拘留以上的处罚。
三、更新信访工作理念，改进信访工作
为了解决信访问题，一些县委书记采取了有效的措施，树立全新的信访工作理念。比如，一些县委书记把衡量信访工作的好坏概括为四句话，即“人民群众是考官，群众问题是试卷，群众满意度是答案，各级干部是考生”，将“没有化不开的坚冰，只有达不到的温度；没有不讲理的群众，只有不会做工作的干部”作为座右铭，认为“群众来信来访就是老百姓向我们发出的求救声、帮助声、建议声、申冤声、支持声、处理问题之声，当然也有无理取闹声，但是不管什么声，都要声声入耳、声声入心、声声入脑、声声有回声，最终要听到解决问题之声”。在实践过程中，一些地方还创造性地建立起了“县→乡→村委会→村民小组”“四级”信访网络，有效地解决了基层稳定工作没有常设机构、责任难以锁定等难题，形成了上下互动、反应快速、信息灵敏、齐抓共管、分工负责、责任明确的工作体系，使各种矛盾在县内就可以处理，各种问题在县内就可以解决，对社会稳定提供了保证。
我们认为，目前上访问题突出，是改革深化、利益关系调整的必然。要实事求是地看待上访问题，不能简单地“一访定乾坤”。常态下的上访有其一定的积极意义，过度的上访则会影响安定团结。对信访问题简单化的处理方式不是长久之计。多次上访的许多问题是可以通过法律途径来解决的。以一票否决制的形式来要求基层党委使地方的压力过大，可能不是解决上访问题的最佳办法。
要把上访纳入法治的轨道，并控制在适度的范围，需要做很多的工作。第一，要改革信访考核指标体系，有人信访体现民主化进程加快，不宜压制，只能引导。第二，要进一步明晰各级相关政府在处理上访问题时的权责，使处理问题的程序进一步科学化、规范化。在处理相关问题时，各级政府之间要加强协调与配合，上级政府除了监督、督促基层政府履行职责外，也要支持、引导地方政府依法、依政策妥善处理群众关心的利益问题。第三，充分发挥人民调解、司法调解、行政调解的作用，多方面、多层次化解矛盾纠纷，争取将问题解决在萌芽状态，将矛盾化解在基层，给农村创造一个良好的发展环境。第四，提高干部处理农村矛盾纠纷能力，构建运作规范的矛盾纠纷排查调处工作的长效机制，这种机制包括权益保障机制、利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制。为此，要疏通诉求表达机制，充分发挥政府信息网络的预报预警作用，及时、准确地反映群众的想法、意见和建议，把民意“汇上来”；各项政策和决策出台前，要及时召开听证会，把民意“说出来”；严格实行领导下访制度，变上访为下访，让群众敢于说话，把民意“讲出来”；明确乡、镇、村、组四级排查调处矛盾的职责分工，当农村出现矛盾纠纷苗头时，“四级调处网络”自下而上地一级报一级，逐级进行调处，直至纠纷解决为止，确保矛盾纠纷早发现早报告、早控制、早调处；建立舆情汇集机制，基层单位应针对突发性、群体性、疑难性矛盾纠纷的成因及其特点，定期对不稳定因素进行滚动排查，对排查出来的重大隐患，分片负责，及早调处，做到“排查走在预防前，预防走在调解前，调解走在激化前”，掌握化解矛盾的主动权。