利用国外优惠贷款推动环保产业发展，本文主要内容关键词为：产业发展论文,贷款论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1987～2001年，我国环境保护利用世行、亚行和日本政府贷款项目达45个，贷款金额55.5亿美元。其中，世行占49.7%，亚行占23.9%，日贷占26.4%。“八五”期间，我国利用国际金融组织贷款12.1亿美元，“九五”期间上升到39.8亿美元，增加了2倍多。而环保利用国际金融组织贷款已占到了我国环保利用外资总额的一半以上。从已实施和完成的项目来看，环保利用国际金融组织贷款弥补了我国环保领域建设资金的严重不足，极大地改善了生产和生活环境，推动了环保产业的发展，已成为我国增加环境保护投入的重要资金来源。
优惠贷款的特点
1.越来越重视环保
1992年环境与发展大会后，国际金融组织越来越重视环境保护问题，它们纷纷调整了贷款方针，使贷款项目更符合保护环境的要求。世行设立了专门负责持续保护环境的发展项目副行长一职，亚行则制定了中期发展战略，提出把加强自然资源和生态环境管理作为战略目标之一。他们的目标之一就是专门贷款给一般传统商业银行不愿意接受的环境保护工程，重点是控制和治理污染。而外商直接投资关注的是投资的收益，外国政府贷款的主要目的则是向贷款国输出本国的技术和设备，具有很强的互利性。因此，国际金融组织优惠贷款更重视环境保护，更适宜环境保护项目的实施。
2.贷款周期长，利率低
世行、亚行以及日贷的一个最大特点就是贷款年限长，利率低。贷款期限一般为10～50年不等，有5～10年的宽限期，利率均低于国际市场资金的使用利率。三类贷款各有其特点。世界银行贷款是向会员国中低收入发展中国家政府或由政府担保的企业提供长期优惠贷款。根据优惠程度不同分为两类：一类是软贷款，不收利息，仅收低于0.75%的手续费，只能贷给人均GNP低于450美元的国家；另一类是硬贷款，贷款利率低于国际市场利率。亚洲开发银行贷款是向低收入的会员国提供进行投资和技术援助的贷款。贷款分为两类：一类是向低收入发展中国家提供的优惠贷款，不收利息，仅收1%的手续费，只向人均GNP低于670美元的国家提供；另一类是普通贷款，采用伦敦银行同业拆放利率(LIBOR)为基础的浮动利率，每半年浮动一次。日本政府贷款为日本海外协力基金贷款，利息相对固定，但受日元汇率影响，还款汇率风险较大。
3.项目管理制度规范、先进
以世行、亚行为代表的国际金融组织均有一套完备的项目分析方法和管理程序。从项目的选定、准备、评估、谈判和报执董会批准，项目的执行与监督，到项目的后评价，整个项目周期都要进行周密工作，如项目前期严格的可行性研究和环境影响评价制度。项目实施过程中公正、公开、公平的国际招标制度，足额定时的合同拨付制度等。尽管执行起来比较繁琐，但比较规范、科学，有利于项目的建设。通过项目的实施，可引导项目单位学习国际上的管理经验，逐步完善我国环保建设项目的管理制度，提高管理人员素质，加速与国际惯例接轨。
主要问题
环保利用优惠贷款引进了国外先进设备、技术和管理经验，提高了我国环保设备的技术装备水平，在一定程度上促进了我国环境污染治理和环保产业的发展。但在使用资金的过程中还存在一些需要改进的问题：
1.前期准备工作不充分，影响项目进展和资金有效使用
多数贷款项目存在前期工作准备不足的问题。主要体现在两个方面：一是项目单位对优惠贷款项目管理程序、操作方法、采购、标书编制、招评标规则等不熟悉，前期准备材料达不到贷款方的要求，反复修改招标文件，拖延项目审批时间，影响项目进展和贷款使用；二是有的单位为争取到优惠贷款，可行性研究报告和初步设计均未经过严密论证，其结果是造成环保利用优惠贷款项目不能按计划进行，延误工期。有的项目因前期工作准备不充分，配套资金不落实，导致贷款协议被迫终止，失去利用优惠贷款的机会。
2.审批程序复杂、时间长，造成项目匆忙上马或因市场原因停建
优惠贷款的审批程序复杂，一般历时一年半到两年时间。而目前国内批复项目建议书和可行性研究一般也要两年左右的时间，而且国内审批时间往往滞后于国外审批时间。在这样长的时间内，项目本身可能会发生很大变化，有些项目可能会改用其他渠道的资金，有的项目可能因等不及国内的审批而先开工后报批。很多项目往往为等国内的审批报告而延误了正常的开工时间，不得不匆忙上马赶工期。而有的竞争性项目则因错过产品销售的黄金时间而不得不停建，大大降低了资金使用单位的热情。
3.国内配套资金不能及时到位，影响工程进度
国内配套资金来源渠道较多，包括排污收费、财政拨款、国债、银行贷款、企业自筹资金和城市建设资金。目前地方配套资金主要来自于国债、地方财政拨款和企业自筹。
从近几年的情况看，为了争取项目批准，地方政府和项目单位积极承诺配套资金，但等项目落实后大多数承诺的配套资金又难以落实或不到位，资金缺口较大，严重影响了工程进度。
4.管理体制上各自为战，项目管理单位协调能力有限
省（区、市）环保利用优惠贷款基本上是按照亚行项目、世行项目和日贷项目分别设置管理机构，在省一级没有实行统一管理，不利于管理单位通盘考虑全省环保利用国外优惠贷款项目。项目管理办公室除了完成日常的项目报批、可行性研究等工作外，更重要的是要有较强的综合协调能力，否则很难做到贷款“借、用、还”的统一。如有的项目管理机构隶属环保部门，从技术上可以把关，但由于项目实施单位分属不同的部门和企业，给项目管理、部门间的协调配合及资金筹集造成困难。由于项目管理单位组织协调能力有限，在省、市项目办之间，项目办与业主之间，业主与招标代理及设计单位之间存在分工不明确，职责不清，意见分歧较大，难以相互配合等问题，极大地影响了项目的建设进度。
5.项目建成后缺乏竞争与激励的运行机制
项目建成后的运行效果是受到普遍关注的问题。但部分项目建成后，运行效果不尽人意。多数城市环保基础设施项目的运行费用仍由财政拨款，并没有按照市场机制运作，在缺乏竞争与激励机制的情况下，即使运行效率很高，也很难维持新工艺和新设备正常运转所需的费用。项目运营后经济效益如果难以达到预期效果，还会出现还贷困难问题，一旦不能按期偿还债务，只能依靠地方财政还贷，必将给地方财政带来很大的压力。
对策建议
现阶段，我国环保领域的投资远远满足不了环境保护的需求，这种状况在短时间内还难以改变，而环境保护又是天生弱质的产业，因此，进一步扩大借用外资，尤其是国外优惠贷款资金，是解决环保领域资金短缺的一条有效途径。
1.加强人员培训，提高项目的实施效果
十五年来利用优惠贷款的实践证明，项目管理人员对贷款操作程序的熟悉程度直接影响了项目实施效果的好坏。首先，国外优惠贷款的申请均有一套严密复杂的程序，与国内项目的申请程序有着很大的不同，项目单位往往一下子很难适应。另外，国际金融组织还要对项目实施过程监督以及后评估，涉及的内容宽泛、细致，项目单位有一点马虎，就会使项目的执行出现偏差，影响项目的实施效果。因此，加强人员培训势在必行。建议把人员培训当作一项经常性工作，定期或不定期地邀请国际金融组织专家对项目管理办公室人员及相关单位人员进行培训，使项目单位的管理人员熟练掌握从申请到后评估的一整套程序，清楚申请过程及实施过程中会出现的问题，使项目单位不走或少走弯路。
2.制定政策，鼓励多渠道筹集配套资金
配套资金不到位是贷款项目普遍出现的问题，不但影响了项目的开工日期，而且项目单位还要损失一部分贷款使用承诺费，有的甚至因为配套资金不到位而使项目停建。因此，解决配套资金是扩大利用优惠贷款的重要一环。建议各地可建立财政公益性项目内配套资金基金，把有限的财政拨款资金和国债资金重点支持公益性环保项目。对城市环保项目则应给予优惠政策，鼓励民间资本，私人企业资金，以及资本市场资金的加入，并实行招标运营，以解决建成后的运行费用、运行效果问题。
3.建立高效的部门间协调机制
现行国际金融组织优惠贷款项目办公室的设置各省市区均不同，分属不同的部门管理。关键的问题是没有建立一个高效的部门协调机制。建议各省市区把项目办公定设在一些综合部门（如计委、财政部等），或由各部门抽调人员组成专门的项目办公室，由专人管理，即设立专门的项目执行机构，负责项目实施过程中的问题协调，以及上下级的沟通等。下设行业项目实施机构，负责各行业贷款项目的报批，可行性研究报告等。还有最关键的一步就是项目执行机构必须由各地市领导直接分管，否则其作用也会大受影响。
4.加强与国际金融组织的沟通，调整国内审批程序，以有利于项目及时有效地实施
从某种程度上说，国际金融组织优惠贷款是一种政府行为，政府的行政干预较大，导致国内审批程序需时较长，造成国内外审批步调不一致。建议政府项目审批单位在保持与国际金融组织充分沟通的基础上，把一些不必要的行政审批手续取消或加以简化，以保证项目单位工程的顺利进行，节约政府部门及项目单位的交易成本。
5.充分发挥市场机制的作用，促进环保设施运营的市场化、专业化、社会化
据有关估计，现已建成运行的国际金融组织贷款项目有一半以上不能正常运行。主要原因在于沿用了计划经济时期的运行管理模式，即由企业和政府下属事业单位进行管理。国外借款是要偿还的，有没有偿还能力，也是国际金融组织所关心的问题。因此，对建成项目的运行管理模式，国际金融组织是有要求的，即要求按市场规律进行企业化、专业化管理运行，靠正常运行所得利润逐年偿还。因此，建议利用国外优惠贷款运行的项目均应进行改制，实行承包经营，或业主负责制，或允许私营企业并购，合资或经营权转让等。相应地，还要加大财政、税收、价格等影响投资效益的政策体制的改革，最终保证投资效益的发挥。