衡水市规划设计院 河北省衡水市
摘要：加快推进城乡一体化发展是我国全面建成小康社会的必然要求。近年来，众多城市为了率先形成城乡一体化格局，积极推进城乡在空间布局、产业发展、公共服务、基础设施等方面的融合发展，城乡一体化处于较高水平。但目前，城乡二元结构问题仍然较为突出。本文就新常态下推动城乡一体化发展提出几点有效的针对措施。
关键词：新常态；城乡一体化；发展策略
Abstract：accelerate the integration of urban and rural development is building a moderately prosperous society in an inevitable requirement.In recent years，many cities to take the lead in forming a pattern of integration of urban and rural，and actively promote the integration of urban and rural development in terms of spatial distribution，industrial development，public services，infrastructure，and urban-rural integration at a high level.But now，the urban-rural dual structure of the problem is still more prominent.This paper proposes several measures for effectively to promote urban and rural development under the new normal.
Keywords：new normal；urban and rural；development strategy
1导言
我国经济社会发展到一定阶段就必然要面临城乡一体化发展的问题，同时这还是我国经济社会发展新时期里破解城乡二元结构矛盾，推进并最终实现城乡融合协调发展的重要战略。党的十八届三中全会提出了“完善体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与到现代化进程当中来、共同分享现代化成果。”
2城乡一体化发展在城市化进程中的必要性
2.1城乡一体化发展的概念
城乡一体化发展是指在城市和乡村之间的发展差距逐步缩小的前提下，进行统一思考、进行协调安排和发展，通过城乡相互渗透、相互促进、共同发展来实现城乡协调可持续发展的过程。
2.2城市化过程中的必要性
（1）解决“三农”问题。十八大报告明确强调：推进城乡一体化发展是解决“三农”问题的根本途径。“三农”问题是在新世纪我国改革开放和现代化建设过程中面临的巨大问题。“三农”问题中最为核心的是农民问题，它是解决“三农”问题的首要因素。农民问题的关键是农民收入的问题、如何提高农民收入的问题以及农民收入不高的根本性原因是什么，在农村农民唯一依靠的是没有先进的农业或是牧业，剩余劳动力比较多，大部分剩余劳动力无能力去从事其他工作，是因为他们没有接受有关第二产业的技术技能教育。
（2）解决就业问题。扩大城乡就业统筹，贯彻实施统一的就业服务。取缔农民进城就业的限制，让农村与农民也享受到城镇就业政策与服务，向农民工免费开发城市公共就业机构，城乡建立统一的就业和失业登记制度。将城乡的就业渠道不断拓宽，大幅度转移农民工，逐渐形成乡（镇）、县、市以此递升的三级劳务格局，确保劳动力可以有序转移。启动劳动力市场信息网“镇镇通”工程，建立成为一个劳动保障部门公共职业机构，主要为提供主体、公益、民办职业提供服务，形成城乡一体化职业介绍网络。
（3）实现教育均衡发展。其实根据国家法律和有关制度，农民应该享受平等的国民待遇，比如、平等的就业机会、平等的教育权利和平等的医疗救助权利等有利于平等和协调发展的现实条件。我们都应该知道，教育是一个国家、地区、民族发展的前提和重要环节。城市化过程也要以教育城乡统筹为突破点，在城市化进程中坚持把教育公平作为国家基本政策，尽量实现城乡公平教育不仅可以促进城市化发展速度，还可以帮助提高国民综合素质。
3存在的主要问题及难点
3.1城乡经济发展仍有差距
当前我国城乡之间发展不平衡，要素流动不协调的现象比较突出。第一，广大农村都有大量的年轻劳动力、资金和技术等多种生产要素快速的、连续不断的流向城市；第二，城乡之间的物质要素流动与人的流动不相协调，成为制约城乡一体化发展的重要瓶颈。农村因为农地分配平均化、流转难度高以及农业兼业化等问题使得农村土地适度规模经营的发展受到了阻碍，继而使得农村农业实现专业化、标准化、机械化以及产业化发展水平普遍不高，资源缺乏导致农业内部增收非常慢。
3.2城乡居民收入仍有差距
据统计，A市2015年城镇居民人均可支配收入达到了25090元，而农民人均纯收入为11304元，1998年城乡居民收入比例为2.13：1，2013年为2.22：1。所以看出农村居民生活可支配收入与城镇居民相比还存在较大的差距。
3.3城乡文化基础设施建设差距比较大
文化发展的载体是文化基础设施的建设，这对于城乡文化一体化的发展有重要作用。通过调查研究发现，A市对于所在社区或者是村庄文化设施方面的认识，4.89%的被调查者认为比较齐全，48.91%认为基本上齐全，大概32.2%以及14%的被调查者则分别认为不齐全以及公共文化设施基本上没有。城区调查结果是，16%与48.8%的被调查者认为文化基础设施很齐全与基本上齐全，然而农村的调查结果中，这两项分别是1.3%与17%。从上述调查结果我们可以看出，城区与农村在文化基础设施的建设上差距还是比较大的，而且还有投资渠道、投资主体单一的问题。
3.4城乡教育、卫生事业仍有差距
在当前经济发展差距巨大的背景下，城乡公共卫生事业发展差距比较大。包括公共卫生服务体系的建设、卫生资源的配置以及医疗保障体系等多个方面，和城市居民相比，农民在公共卫生以及基本的医疗服务方面所享受到的待遇要差很多。整体上来说，城乡差距突出表现在：70%的农业人口却只享受到了23%的卫生资源。城市居民的人均卫生费用是农民的3.53倍。农村地区广泛存在医疗技术水平不高，尤其是民族地区和贫困地区等大多数的县、乡和村三级医疗在卫生机构方面存在技术落后、设备欠缺的情况。同时，据调查，40%与88%的乡、村两级医疗机构的医生并没有取得执业（助理）医师资格。
4新常态下推动城乡一体化发展的策略分析
4.1进行城乡融合的制度创新
首先进行农村集体建设用地改革。首先要实施农村土地制度的改革。要顺利推进城乡一体化的建设就必须要进行农村土地制度的改革，创新土地制度改革，让农村土地资源的潜力得以充分发挥，将土地利用率提升以提高农民的土地收入。农村集体建设用地总量大、布局散，利用强度和效益比较低。
二是进行集体经济产权制度改革。2014年国务院办公厅颁发了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。2015年中央“一号文件”明确部署了推进农村集体产权制度的改革，对于如何有效实现农村集体所有制形式进行积极探索，对于农村集体经济的运行机制要积极改革和创新。
4.2促进城乡产业深度融合发展
一是建立城乡产业分工协作。城乡产业一体化不是城乡产业一样化。城市与乡村因资源禀赋和功能定位不同，其产业发展应实现差异化，防止出现差异同构和低水平重复建设。
二是构筑城乡产业链。要整合城乡资源，培育龙头企业，延伸产业链条，推动城市产业向农村延伸、城市服务向农村辐射及农村产业向城市扩展。尤其是在农村要承接好城市产业的转移，实现城乡产业的对接。
4.3解决农民就业以及社会保障问题
让广大农民群众能够真正享受到城市化的新成果是我们推进城乡一体化建设的根本目的。所以，在推进城乡一体化发展这个问题上我们不应该只是重视农民的户籍从农村变成城市，更重要的是要解决他们就业及社会保障的问题，就会使得农民出现“被城市化”的现象。真正的城乡一体化是要使农民的生产生活方式从实质性产生改变，权利义务也要和城镇居民实现完全的平等。首先，结合区域功能进行定位，努力发展适合地方发展的特色产业，选择性的淘汰区域内原来的部分产业，以提升区域产业发展的水平与层次，扩大集体经济力量，同时解决区域农民就业问题。其次，要统筹谋划农民社保问题。农民社保问题是城乡一体化顺利进行的关键。
5.推进A市建立新型城镇化与城乡一体化的进展
5.1依照农业大市情况，确立统筹城乡发展的总体方针
改革开放以后，A市大力开展建设，已逐渐进入工业化中期，该地区的人均生产总值已经超过4500美元，已经开启了加速推进城市化、加速普及城市文明以及加速城乡融合的新阶段。A市位于中部地区，现代高效农业规模已经成形，发展较快的区域为大市区以及县级市城区，逐步兴起一批中心集镇，具备良好的发展潜力，且具备较好的发展条件。依照全面部署规划，A市制定了实施意见，将城乡发展的总体要求、主要目标以及推进措施进行明确并加以部署，城乡互动发展中一定要应用统筹理念，围绕“四化联动”，着力推进“六个一体化”和工业向园区、人口向城镇和新型农村社区、土地向适度规模经营“三个集中”。
5.2调整优化城乡空间布局，科学编制统筹城乡发展规划
在加强中心城市和县城建设的基础上，根据统筹城乡发展的新形势、新要求，积极做好乡镇和村行政区划调整工作，优化城乡空间布局。按照镇域面积100～150平方千米、县（市）城人口20万人以上、县（市）副中心镇人口10万人左右、重点镇人口7万人左右、一般镇人口5万人左右、农村集中居住点人口1500人左右的标准，实施了乡镇和村行政区划调整，全市镇的总数由原来的138个调减至99个，新型农村社区（农民集中居住点）将由原来的6000多个缩减到1000多个。以此为基础，聘请优秀的规划设计单位，对大市区、县（市）域和试点镇村进行编制，统筹规划城乡发展。规划中注重三个要素：1）突出特色，对镇村在区域发展、产业特色以及文化涵养等不同特征上进行规划；2）优化空间布局，在新镇区、新型农村以及社区的布局上需要以可持续发展、以人为本、适合居住度为参考；3）配套规划基础设施与公共服务，主要体现到道路交通、生态景观、环境报等方面，以此达到统筹城乡发展的目的。
5.3探讨扶持政策，努力创新统筹城乡发展的体制机制
（1）市县应该设立统筹城乡发展的专项扶持基金，同时确定市级的城乡统筹试点示范镇；从原则上来说当年新增的财力全部都要留镇使用；一级在县（市、区）、镇（乡）工业集中区或者经济开发区中落户的企业（项目）所获税收地方留成部分都将全部或者部分返还给村里。
（2）对土地使用管理制度进行创新，试点示范镇及重点镇优先安排土地的利用计划。针对村、镇征用土地比较多的地区，如整村整组被征用的集体经济组织，其新征用的经营性土地出让金政府净收益的5～10%，并转成集体经营性资产，并用在集体经济的发展之上。
（3）鼓励并引导农民集中居住，确定所有进城入镇的农民只需住所固定或者是职业稳定就能够进行户口迁移，绝不会有其他的附加条件。村农民和试点镇第一次到城镇或者本市购买普通商品住房的，不但可以享受既有的优惠政策，原来农村宅基地、住房退出的，其所交契税地方留成部分会采取全额补助奖励，而且该农户所在的县（市、区）还会给予定额补贴。
5.4精心组织试点突破，努力推进富有特色的新镇区、新型农村社区建设
经过筛选之后，全市共有18个镇及18个村作为统筹城乡试点，并由9个县（市、区）书记、县长各挂一镇一村。筛选试点时主要考虑三个方面的因素：
（1）中心集镇，共选择了7个，努力尽快的将其建设成为产业特色鲜明、文化底蕴丰厚且具有比较强的区域辐射带动的新市镇。
（2）特色乡镇，共选择了8个当前已形成特色产业集聚或者自然条件比较鲜明的镇，将区域优势进行集中，努力发展适合区域的特色产业，就地就近推动农民进城入镇。
（3）新型农村社区，共选择了18个村，积极完善当地的基础设施以及公共服务，综合整治农村环境，以打造一片真正的水绿田园乡村，构建适合居住的生态新型农村社区。
5.5突出打造产业发展平台，努力促进农民就业增收
在对城乡统筹发展工作推进的过程中，A市把整个统筹工作的着重点放到农民收入的增加以及产业发展的推动上，尽可能的让镇区以及新型农村社区可以和重点产业项目已融合发展的状态所存在，最大程度的达到共同推进的目的。在工业项目的建设过程中，要把转型升级以及结构调整作为最重要的内容之一，加强工业集中区和中小企业园区的打造，着对于农民创业以及重点项目的发展平台的提供有着极为重要的影响。截至2014止，全市所建成的中小企业园的数量已经达到了127个，所建设的厂房的面积已经超过了1500万平方米，所催生的中小企业也累计达到了4000户左右。此外近几年所建设而成的生产性服务平台也有255个左右。在现代发展过程中，要想最大程度的保证城乡统筹发展目标的实现，要把目光集中在高效农业以及产品加工上，注重产业载体的建设，尤其是农产品加工集中区、农产品批发市场的建设，在保证基本农业发展步调的基础上，促进二、三产业的发展。
5.6积极推进城乡基础设施建设，实现公共服务的共建共享
目前A市已经参与农村新农合的人数已经超过58000万，每天每年的筹资金额为420元，从目前的覆盖情况来看，新农合基本在A市实现了全覆盖。市委六届四次全会将城乡统筹发展作为六大发展战略之一，并提出了《A市城乡统筹发展三年行动计划》，《计划》要着重抓民生事实，努力推动城乡基础设施及公共服务项目的建设。到2014年为止，全市村通公路基本实现全覆盖，大市区镇通公交基本上完成，区域供水镇达到了95个，有251万人的安全饮水问题被成功解决，城乡垃圾无害化处理率70.86%，县（市）城污水处理率达75%，建制镇污水处理设施覆盖率为80%，城乡居民之间的低保差距在逐渐减小（城市为每个月490元，农村为380元）。
6推动新型城镇化与城乡一体化发展工作的措施
总结A市近几年在城乡一体化发展方面的措施和所取得的成就及不足，笔者认为，A市在新型城镇化发展上还需要采取下列六大举措：
首先，始终把统筹城乡作为经济社会发展转变的重要折点，就本质上而言，城乡统筹发展的最主要的目的就是对城乡二元结构进行打破，并重新加以一体化格局的构建。各个负责部门在对城乡统筹进行规划的过程中要注重协调，最大程度的对统筹城乡发展这一理念进行体现。
其次，把推动城乡经济社会发展一体化作为沿海发展的重要战略目标。沿海发展的三大目标是建设港口、发展产业与集聚人口，若是想顺利做到这三点就一定要坚持城乡统筹发展，采用市域规划，借助全市乃至全省的力量来推动沿海城市的基础设施建设、港城建设以及临港产业的发展，通过独具特色的港城风貌和产业发展，以及制度上的创新吸引人口集聚，推动沿海城市的社会文明进步及行政区的科学调整，推动沿海城市的经济发展。
第三，采取机制创新以及新农村建设“双轮驱动”的方式来推动地区城乡经济社会一体化的发展。对于中央及省委的部署要落实到位，制定科学合理的城乡一体化发展的机制，力求突破“六个一体化”。建立健全城镇体系，在城乡一体化发展的导向作用下推动大中城市以及小城镇的和谐发展。
第四，对于各个类型、各个经济发展水平之下的地区统筹城乡发展工作一定要积极鼓励并给予支持。统筹城乡发展的内容有许多方面，如制度上的创新，实体运作等，不管是经济发达的区域还是经济落后区域，在制度创新及统筹规划方面都可以闯出一片新天地，尤其是经济落后区域，科学的统筹规划和创新的制度能够显著降低重复建设的现象，节约资源。
最后，统筹城乡发展的落脚点及根本出发点是要坚持维护和发展广大农民的切身利益。规划及制定统筹城乡发展的实施方案时，干部与专家的意见和建议要听，广大农民群众的意见更要听，尽可能让规划及实施方案符合民意，惠及广大农民群众；对于党和国家扶持扶持“三农”发展的各项政策一定要认真落实，这样才能给广大农民提供更多的社会服务与公共产品。
结论
城乡一体化发展是考虑农村基本状况和实际条件的前提下，协调发展城市和农村经济、社会、文化、教育，也就是说通过城市和乡村的互动、互补、互利、共同努力和配合下实现城乡协调发展。当然，城市化过程中只靠城乡一体化政策是不够的，还需要政府的统筹计划与支持，以及有关法律法规的保障作用
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作者简介：姓名张春然，出生日期1982年6月20日，性别：女，籍贯：河北省衡水市，职称：中级，工作领域：建筑规划设计领域收稿日期：2016年12月15日 身份证号：131127198206206226
论文作者:张春然
论文发表刊物:《基层建设》2017年第32期
论文发表时间:2018/2/26
标签：城乡论文; 农民论文; 农村论文; 产业论文; 城市论文; 区域论文; 差距论文; 《基层建设》2017年第32期论文;