地方“人格化”、财政分权与央地关系，本文主要内容关键词为：财政论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1007－905X（2009）02－0066－08
在人类政治文明史上，一个国家一旦产生或者建立起来，首先需要解决的重大问题之一就是如何妥善安排国家的权力结构，这是事关一个国家存续与发展的前提性问题。它不仅关涉到如何适当配置权力与资源，如何实现中央权威与地方自治的最佳平衡，以及如何在激励地方创新的同时确保国家统一，而且关系到政局的稳定、经济的发展和人民的福祉等一系列重大问题。现代主权国家的纵向权力结构形式主要有单一制和联邦制两种情况，它们反映着不同国家中央与地方之间关系的不同类型。当然，用单一制或是联邦制来概称一个国家中央与地方之间的关系（即通常所谓的“央地关系”），只是一种抽象的和宏观的描述，是一种理论意义上或者“模型”意义上的学术标签，实际上它们包含着极为丰富的内容和形式。
近年，国内学界对央地关系同样倾注了极大的学术热情与兴趣，而中央与地方之间的财政关系与财政分权问题也随之浮出水面并越来越引起人们的关注。在这些研究中，财政联邦主义无疑是人们认识和分析我国央地关系的一个独特视角，一些学者以此为基点展开了对政府能力与政府责任的探讨。财政联邦主义是经济学者尤其是财政学家们在讨论公共财政模式的过程中逐步发展起来的一种理论。基于财政联邦主义的研究进路，承认地方政府的“人格化”和“地方性”，保障地方政府的“分殊利益”，就必然要求中央与地方的契约性分权与财政分权，这种分权一方面增大并强化了地方政府的“政府能力”，使中央政府与地方政府“各得其所”从而能够调控最适合自己调控的事项，另一方面也客观上降低了中央政府的政治责任与政治风险，并促使地方政府变为有限（责任）政府，从而有助于法治政府的理性构建与宪政建设的实质性推进。
一、单一制、中央集权与地方政府“主体性”的缺失
如前所述，对于一国的治理结构，人们通常会在学理上作出单一制与联邦制这两种不同的区分，并习惯性地将二者相比较（对立）来加以阐述。但事实上，在立宪主义的视角下，并不存在一种地方权力绝对隶属于中枢（中央）的所谓单一制的立宪政体①。甚至可以认为，绝对意义上的地方权力完全隶属于中央的政体模式是与宪政民主制度相对立的，它只可能存在于独裁的体制之下。“从共和的观念看，一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在地方是集权的”②。实际上，一国标称自己是单一制国家也好，联邦制国家也好，如果不是从纯粹理论意义上或者“模型”意义上来说的话，它们其实都是单一制与联邦制的某种程度的混合或者兼具两种政体的某些特点，而不可能仅仅是单一制或者联邦制的“纯粹模型”。
中国传统上一直是一个中央集权制的国家，这一传统自秦汉以来一以贯之。早在“戊戌变法”之时，当时的激进主义者谭嗣同就曾直言中国是“两千年之政皆秦政也”。毛泽东也曾说“百代皆行秦政制”。其实，这个秦政制的主要内容和特征就是中央集权的、垂直管理的和易地为官的郡县制。中国从秦王朝开始，就几乎终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性③。历史进入现代之后，伴随着中华人民共和国的诞生与中国共产党执政地位合法化的确立，加之所实行的单一制的国家结构形式和两千多年来的历史传统惯性，中国在国家政体的设计与运作上同样表现出明显的中央集权制特色。中央集权制的一个突出特点就是把政府设想为一个无所不能的“超人”，而这一心理则往往指向对某种“权力中心”的渴望和对“中央政府”的顶礼膜拜，寄望于运动式的宣传和严格的组织纪律约束来实现预定的社会目标，以为通过“万众一心、和衷共济”的意识形态鼓动，加上对地方官员在人事与政治责任上的严厉措施（比如，“行政问责制”或“引咎辞职制”的推行），就可以达成一种高效的政府运作模式。
长期以来，在单一制的中央集权模式之下，当面对突如其来的灾难或者公共危机之时，比如2008年年初的雪灾以及随后的汶川大地震等，社会公众很容易习惯于呼吁和要求一个强大的权力中心来应对危机、力挽狂澜。这一心理倾向当然一方面是传统的思维惯性使然，但另一方面更重要的是，公众、社会和地方政府对中央政府这一权力中心的认同、服从和期待，以及中央政府行动效率的发挥和国家能力（与地方政府的“政府能力”相对应）的体现，乃是建立在目前高度一元化的社会主体结构基础之上的。在我国，单位组织构成了社会结构的基本要素，它并不仅仅是一种纯粹的社会组织，更多地表现为一种“组织化”的统治形式和工具，成为有力的政治控制和社会控制工具，是国家实现统治的一个重要的中介环节④。国家对单位各种资源、利益和机会的控制，单位对单位成员发展机会以及成员在社会、政治、经济以及文化生活所必需的资源、利益和机会的绝对控制，导致的后果就是个人依附于单位，单位依附于国家。形式意义上的社会组织成为国家这架机器上的部件，而个人则成为这架机器上的螺丝钉⑤。因此，在这样一个金字塔形的结构中，尽管形式上个人和组织在由行政职权构成的共同体的外部，但实质上它们依然融入国家治理体系的末梢，成为附着于国家机器上的“笼中鸟”，这就决定了政府对它们进行管理时最有效的手段仍是内部性的，是依靠对其的直接管辖关系而不断发布的以“红头文件”方式体现的行政命令⑥。在某种程度上，这是单一制政体下中央集权的优势之处，但同时也是它的劣势所在。
面对重大社会问题时，中央政府这一权力中心在单一制的中央集权体制下，总是以极其负责的态度“冲锋陷阵”，站在最前面，但这并不意味着中央政府的行为和活动总是最为有效的，甚至也不意味着中央政府的行为和活动能够取得广泛的认同，尤其是在面对具有“地方性”的公共事务之时，因为在对中央政府这一权力中心顶礼膜拜和盛赞的背后，是地方政府“主体性”和“积极性”的缺失。久而久之，地方政府将会彻底地丧失自己的“积极性”而成为中央政府的传声筒，难以很好地服务和实现地方的利益，地方政权的“正当性”也愈发薄弱。更为重要的是，这种唯中央政府马首是瞻的行动逻辑背后，无形中转移了地方政府所应该承担的政府责任，增加了中央政府的政治责任和政治风险。当中央政府无力或者拒绝承担这种转嫁的政治责任和政治风险时，地方政府往往会成为“替罪羊”和政治的“牺牲品”，由此也带来了地方民主选举制度的付诸东流。而为了降低中央集权制的制度成本，就应当承认地方“人格化”并强化地方政府的“主体性”，积极推进地方民主、法治与自治的发展，因为，地方政府是“民主制国家在促进多元主义、参与和公共选择过程中的一个至关重要的内容”，它“可以通过一系列途径向公民的参与提供机会”⑦，从而通过民间力量来提高政府的效能和减少制度的运作成本。
二、地方政府、地方利益与财政分权的“不解情缘”
由于中央与地方的关系“实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及经济利益的区域配置，因而财政关系就成为中央与地方关系中极为重要的内容和敏感的领域”⑧。财政联邦主义是财政分权理论的必然要求，作为政府权力重要内容的财政也必然面临着在各级政府之间如何配置的问题。“财政联邦主义从某种意义上说就是财政分权，就是给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构，其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的（财政）自主权进行决策”⑨。如果在实际上，无论对于哪个国家来说，事实上的“分权”都在所难免的话，就必须承认中央与地方都要有自己的独立的财产（财税）。因为，没有自己独立的财税，就不可能具有完整意义上的“政府能力”，而一个没有能力的政府，很难保证其有效地向社会大众提供良好的社会公共服务，服务型政府的建立也就无从谈起。同时，各级地方国家机关一旦产生，都“天然”地具有“地方性”，有其特定的地方利益。承认地方政府的“人格化”，承认国家地方各级机关的“地方性”与“分殊利益”，从政府责任的角度来说，也就免除了中央政府的“无限责任”和相当大一部分的政治风险。
（一）地方政府的“地方性”和地方利益
自近代以来，各国都普遍确立了各自国家的民主制度；而这种民主制度的基石，无疑就是政党制度与选举政治，政府只有在具备广泛的民意基础之上才是一个合法的政府，任何一种形式的中央集权制，都与民主选举制度存在着一定程度的抵牾。民主选举制要求实行地方官员的“本土化原则”，居住地是划分选区和拥有被选举权的天然标准，候选人须在选区内有一定的居住期限。这是基于选举制度对民意合法性的依赖，地方行政政府的合法性来自自下而上的同意。这种民意的基础要求地方政府必须以本地方（地区）利益为重，而不是以国家的整体利益为先；要求地方政府是一个地域性的利益群体的代理人，而不是一个中枢机构派遣的行政下级⑩。
按照我国宪法的规定，我国各地方行政首长（省长、市长、主席）是由地方人大选举产生的，这就意味着以他们为首的地方政府应该对该地方的人大和人民负责，这为“地方自治”的萌生奠定了基础，尽管我国不实行地方自治制度。然而，我国宪法同时规定，行政机关实行首长负责制，且下级行政机关要服从上级行政机关的“领导”并对上级行政机关负责。那么这样一来，作为地方行政首长，其究竟是应该对地方的人大和人民负责，还是应该对上级行政机关负责呢？地方行政首长的“政治责任”究竟该如何落实和承担呢？这种矛盾规定的背后，实则造成了地方行政首长的“人格分裂”，是中央行政控制与民主选举制度的内在碰撞。这一方面固然反映了在面对现代民主制度时中央集权制的“无奈”之举，比如，为保持中央集权而实施的行政问责制、引咎辞职制以及“异地为官制”等，另一方面也使地方民主选举制度的精神实质难以得到落实，地方的“分殊利益”难以实现。
由此可见，中央集权制与地方选举制度之间的内在冲突，凸显出地方自治和行政控制这两种价值目标的悖反。“异地为官原则”是集权制下中央进行政治控制的主要方式，如清代曾有“不得官于其乡五百里以内”的定制；而选举制度的“本土化原则”则会产生地方自治的倾向，从而对整个中央集权制构成本质上的冲击。因为一旦中央不能自由任免地方政府官员，“异地为官原则”这种中央集权制的要求就会落空，随之而来的问题便是中央集权制的不复存在。一旦确立了选举制度，并将其视为国家民主制度的核心与基石的话，带来的一个结果便是地方官员的“地方化”倾向、地方国家机关的“地方性”倾向，以及由此带来的要求中央与地方进行契约型分权的内在规定性。在这种意义上，地方政府维护“地方利益”不仅是正当的，而且是必然的；而所谓的“地方保护主义”之说，只不过是在单一制语境下地方极力维护其“地方利益”而与中央政府的“整体利益”不相符合或者不一致时的极端形式罢了。
（二）财政分权与政府能力
在20世纪80年代中央与地方实行财政包干制之前，尤其是在经济改革以前，中央政府在高度集权的政治体制和财政制度下几乎垄断了对一切公共财源的支配权，也垄断着对地方政府人事和财政的控制权，并且在计划体制和单位体制下以财政的方式承担着向几乎所有国家职工提供包括生老病死在内的福利的责任，国家的权力中枢在意识形态基础上维持着对多元利益冲突的整合力。然而，随着市场经济和民主政治的发展，中国社会已经开始出现“层化现象”，多元化的利益格局已经形成。在这种情况下，地方政府应该变得更为“积极”和“主动”，成为谋求和发展地方利益的忠实代表，而这又需要“政府能力”的增强。要增强地方政府的“政府能力”，毫无疑问就需要进一步推进分税制改革，朝着财政分权的方向发展，因为没有财政能力的政府，其政府能力毕竟是有限的。
中国税收体制的改革经历了艰辛曲折的历史历程，从20世纪50年代的“统收统支”体制，到60年代的中央与地方“共灶吃饭”，再到70年代后的“财政收支包干”制度。在市场化的压力下，中央集权体制首先在财政方面开始动摇。于是，自从20世纪80年代的“财政包干”体制改革以及90年代全面向地方“放权让利”的经济改革以来，一个财政上单一制的中央集权的政府体制事实上已经不复存在，这就使危机处理的财政支付手段发生了根本变化。西方学者对于财政包干体制通常持有正面的评价，认为它导致了一种中国式的财政联邦制格局，使中央政府的权力（非政治性的权力）大大削弱并有力地促进了非公有制经济的发展(11)。这一财政联邦制的走向在1994年的分税制下，通过中央与地方的妥协得到了进一步的确立，地方政府尽管并不拥有类似联邦制下的征税权，但正式拥有了14种地方税收的支配权。庞大的预算外资金更是完全由其自由支配，并不与中央财政分成。地方财政预算也正式脱离了中央政府的控制，预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准。省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定(12)。
必须指出的是，在现代社会，“地方政府宪政结构的运作所依靠的动力，是在宪法和法律框架下的地方各方‘动能’”，“是依靠处于同一水平面上的各方力量在宪法和法律所授予职权范围内的运动，而不是依靠自上而下的层级间的‘势能’作用（与科层结构、党政结构的不同之处）。由于地方政府的宪政结构具有鲜明的地方性特色，因此，它必然是地方政治活动的中心”(13)。既然地方政府具有“地方性”，国家就应该发挥其积极性；而其积极性的发挥，就在于对地方政府“人格化”的承认，在于对地方“分殊利益”的承认，也只有如此，才能保证地方政府活动的积极性，也才能使其保持较强的“政府能力”。“在这个已经被‘祛魅’的世界里，即在这个已经充分理性化的世界里，合法化只能以政府的行为及其效果为根据”(14)。所以，“那种简单的以为中央集权程度与国家能力大小成正比的观点，是经不起推敲的”(15)。
其实，地方之于中央的关系，可类比于私法领域公司治理中“子公司”之于“母公司”的关系。只有让地方从“分公司”的地位转变为具有独立人格法人的“子公司”时，地方的积极性和主动性才能够充分地发挥出来。而一个“子公司”之所以能够发挥独自行为的作用和独自承担责任，就在于其有“独立的财产”。因此，财政分权是地方政府获得“政府能力”的前提，也是实现地方“分殊利益”的必要保障；没有财政上的保障，没有自己独立的财政支配权，政府就不可能很顺畅地运作。在面对或者处理社会公共事务，尤其是突发性灾难或者公共管理危机时，尽管民众可以不理会纵向和横向的利益冲突及行政权力内部整合的难度，而直接要求唯一的和最高的中央政府来承担责任，但是，对于某些事务（由事务性质所决定）由地方政府而不是中央政府干预或许更为有效、更为便利，因为地方政府对这些事务也最能够切身地感受到自己的“分殊利益”。
（三）财政分权与政府责任
财政分权，不仅仅是为了增强地方政府的“政府能力”，使中央与地方在事务调控上“各得其所”，发挥各自的积极性和优势，而且从政府责任的角度来说，还是降低中央政府的“无限责任”、免除其政治风险的有效途径。同时，对“中央政府”政治责任的“减免”，也相应地加大和强化了“地方政府”的政治责任，这不仅符合政府能力、政府责任要与政府财政相适应的原则，客观上也避免了地方政府“无责任”（把责任转移给“中央政府”）或者“无限责任”（成为中央政府的“替罪羊”）的现象，从而在一定程度上使其成为“有限责任”政府。
在“异地为官原则”的人事制度下，如地方政权不真正实行选举制度，地方政府实际上是一个“外来政权”(16)。而一旦实行选举制度，就要面临“地方化”倾向这一问题的困扰。因此，中央集权之下“异地为官原则”以及中央的人事特权是与民主政治所要求的“责任政治”、“责任政府”相悖的一种官僚制度。在中央集权制下，如果中央“权威”向下的复制和传播是顺畅的，那么责任和风险向上的复制和传播也将是“顺畅”的(17)。在中央集权制下，地方政府的权力是中央授予的，因此在理论上中央政府有权介入和干预地方的一切事务，并有权随时将授予地方的权力拿过来而由自己直接行使，“领导批示”这种统治技术就是明证。与此相伴，地方政府为规避责任，往往也都学会了审时度势、向上转嫁政治责任，“请示汇报”制度也因应而生，“上有政策、下有对策”的社会现象屡见不鲜，从而导致中央集权的程度越高，中央政府的政治合法性的耗散速度就越快。因此，通过财政分权，划定中央政府与地方政府各自与其“财政能力”相适应的政府责任，地方政府将会由于政治责任的增强而从“幕后”走到“台前”，从而在一定程度上能够起到降低中央政府政治责任和政治风险的目的。但凡地方自治发达的社会，“共同体内部极少能扩展为社会爆炸”(18)。与此相伴的是，由于地方政府的这种责任是一种划定范围的“有限责任”，地方政府行动的积极性和主动性也能够增强。相反，如果不实行财政分权而仍然坚守中央集权，过度信任和迷恋于中央政府的“好心”和“施舍”，则不仅地方利益得不到应有的尊重和保障，从而窒息了地方的制度创新和财政自救能力，同时，由于中央的财政汲取能力越强，其应承担的政治责任就越重，中央政府也将面临更高的政治风险。
三、中国分税制改革的方向：财政分权还是财政转移支付
那么，下一步财政体制改革的思路，究竟是进一步在省以下推进分税制而朝着财政分权的方向迈进，还是保持实际上已经形成的“财权上收，事权下放”的财政转移支付局面，这将是下一步中国分税制改革绕不开的问题。财政联邦主义的一个重要的特征就在于“分税制”。分税制并不是一种简单的收入分配办法，它有着丰富的内容，其大致可以概括为“税种分开、税权分立、机构分设、转移支付”(19)。在这种税收体制中，中央与地方的财政关系实现了法治化（即由宪法和法律予以规定和保障），奉行“税收立宪主义”和“税收法定主义”。“对于财政分权体制而言，获取财政收入的权力与财政支出责任是一个问题的两个方面——有获取财政收入的权力就应该承担相应的财政支出的责任，而承担了某些财政支出责任也应该被授予相应的获取财政收入的权力”(20)。与此相适应，地方政府作为独立的利益主体，享有一定的税收立法权、税收征管权和税收支配权，具有较大的独立性。而在中央与地方的财政关系之中，中央财政居于主导地位，具有较大的宏观调控能力，并且在央地关系之间存在着比较完善的“税收协调”方式。
（一）财政分权：作为分税制改革的基础
毫无疑问，根据财权与事权相统一的原则，政府能力以及相应的政府责任都是与其财政能力相适应的，并以其所具有的财政实力为限。如前所述，20世纪80年代的“财政包干”体制改革，松动了中央集权之下中央政府对财政的过度“汲取”，同时也使得财富向地方分散，这一改革产生了一种中国式的财政联邦制格局。1994年开始实行的分税制进一步确立了这种财政格局，迈向财政分权的分税制改革已经初露端倪。
当然，也必须看到，目前的分税制改革尽管已经在财政体制的变革方面迈出了重要的一步，但是距离财政分权的要求还有很大的差距。以后的改革方向应该是继续深化目前的这种分税制改革；同时，为增强政府能力，还应该逐步赋予地方政府“发债权”(21)。因为，“地方有没有发债权，这是衡量财政上的中央集权制之转捩的关键”(22)；同时，财政分权也有利于使中央政府摆脱管理能力下降的困境，不再陷入一切公共债务的“最终债务人”的地位。也许会有人认为赋予地方政府以税收立法权和“发债权”，会导致地方分立主义倾向的出现，不利于国家的统一和稳定。其实，地方政府的合法性源于其“民意”基础，经由民主选举而产生的政府才具有“正当性”和权威性，也就是说，地方政府不是“地方割据”、“各自为政”式的政府，而是经由该地人民选举产生、对该地区选民负责的民主政府。这就意味着，地方政府并不是拥有“任意”和“不受控制”的税收立法权和“发债权”，它们并不能“为所欲为”而脱离中央的调控，因为一旦它们滥用这种权力，就要承担相应的政治责任。这种政治责任的预设和承担，也是财政分权的题中之义(23)。
再者，税收立法权是一个国家立法权中极为重要的组成部分，它不仅关系到地方政府运转的“物质基础”，而且还直接关系到本地区普通民众最基本的民主权利和经济权利。“对于所有政府——尤其是法治政府——而言，有效政治运作的关键在于其经济资源，即如何通过合法手段获得适当的财政资助”(24)。特别是征税权的配置“是从根本上影响中央与地方关系的第二种基本方法”，“财政关系是政府间关系的核心问题”(25)。在世界历史上，正是由于征税和赋税所引发的争议，导致英国和法国的资产阶级革命以及美国的独立战争。而赋予地方“发债权”，虽然旨在增强地方政府的“政府能力”和设定“政府责任”，但同时也是为了缓解或者弥补“地方政府债务”。根据一些学者的实证研究，“中国地方政府负债严重”(26)。地方政府债务由于其自身的特点，也更容易引发地方债务风险，包括表现为不确定性或自身内在缺陷的“内在风险”和由此产生负面效应的“外在风险”(27)。
（二）转移支付：作为分税制改革的辅助
财政转移支付制度，是在一个国家内部政府之间财政资金的再分配制度。它通过法律法规的形式加以确定，并具有法律效力(28)。有学者从比较财政学的角度对此加以研究后得出结论：中央税与地方税究竟各占多大比例，以及财政收入在中央政府和下级政府之间如何划分，在不同国家存在着相当大的差异(29)。如果说把财政分权视为中国分税制改革的基础性或者前提性措施的话，那么中国的分税制改革是否意味着仅仅就是针对中央政府与地方政府之间的财政权划出“楚河汉界”而使之变得“井水不犯河水”，以至缺乏中央与地方之间的有效“沟通”和“谈判”呢？这种财政分权是不是意味着对单一制和中央集权政体之下中央政府所经常运用的转移支付手段的彻底否定呢？很显然，答案是否定的。我们认为，分税制改革虽然是以财政分权为前提的，但是它并不必然排斥政府在转移支付方面的应有作为，相反，更应该把转移支付作为一种调控手段来对中央与地方之间财政关系进行完善和调适。
正是在这种意义上来说，转移支付作为一种有效的调控手段，是中央政府调控央地关系的一种必不可少的辅助性或者说补充性措施。至于地方政府转移支付制度，它本身同样要面临进一步的改革(30)。在这一点上，日本是一个很好的例子，其经验值得我们注意。日本在财政支出的分布上是小中央、大地方，政府间经常资金的流动反映出中央政府以小运大、“四两拨千斤”的活动特点。在日本，全国财政收入中地方的自主财源收入占三成，而在财政支出总额中地方支出的比例是七成，其中的差额就是从中央往地方转移的资金。通过中央与地方之间的相互博弈和“讨价还价”，中央通过资金流动和资源再分配调控地方，而在此过程中，地方政府也热衷于向中央政府“讨价还价”来获取更大的利益(31)。通过这种财政分权体制，中央与地方实现了良性互动，同时政府与民间、中央与地方的联系也得到了加强。
（三）央地关系中“人权”、“事权”与“财权”的划分
中央与地方之间的关系问题，如果立基于“分权”进路，从所划分的“权力”的属性来看的话，它不外乎包括中央与地方之间的“人权”、“事权”与“财权”等如何划分。前面已经用大量篇幅指出了中央与地方之间“财权”的划分，那就是要遵循财政联邦主义的思路，在中央与地方之间进行财政分权。那么对于如何在中央与地方之间进行“人权”的划分，我们认为，这一问题可以通过现代民主社会所赖以存在的选举制度来加以解决，这同时也是政府维持其合法性的必由之路。而就目前来说，首先要解决的就是地方政府首长的政治和法律地位问题。由于他们是经过民主程序选举出来的，因而他们应该成为地方利益的“代言人”。至于中央与地方之间的“事权”划分(32)，笔者认为：当务之急就是要根据“事务本身的性质”来决定究竟哪些事务该由中央来调控、哪些事务该由地方来调控。在这一点上，要转变现在所确立的中央与地方调控事务权限的划分标准，从“重要程度”标准转向“影响范围”标准(33)，而这也是很多国家通行的标准。当然，从本质上来说，“事权”的划分必须以“财权”的合理划分为前提和基础，要求政府履行一定的职能就必须同时赋予其一定的财政权力，否则就会使政府因为财力的缺乏而陷入窘境，进而影响政府职能的顺利实现。
根据财权与事权相统一的原则，地方政府的财政能力直接与“政府能力”相联系，因此地方政府的财政能力也关系到地方利益的实现和维护；国家的财政体制，尤其是地方财政的安排，与地方政府治理结构密切相关。正如有学者指出的那样，“我国地方财政体制的弊端已成为影响地方政府治理结构效率的一个非常重要的因素，因此地方政府改革的一个中心环节应该是地方财政体制改革”(34)。而如果把财政体制以及央地关系的问题放到宪政的视野之下来考量，从立宪主义的视角来审视，以财政权为核心的财政体制不仅关涉央地关系的进一步完善，也关涉到宪政主义在我国的实现。西方宪政史表明，围绕财政权而展开的对私有财产权的保护、对国家征税权的合理限制以及中央与地方之间的财政分权，与西方宪政最终得以形成具有极其密切的关联(35)。“与古典宪政模式仅仅关注如何限制国家权力、建立有限政府不同的是，现代社会理想的宪政模式要建构一种‘有限’而且‘有效’的国家”，可以说，“能否以及如何建构一个高效、廉洁的‘宪政政府’，乃是当今宪政理论关注的焦点，也是宪政理念赢得‘社会声望’及‘政治声望’的基础性理由”。“有限政府的基本标志之一就是政府职能范围的有限性，特别是政府财政权力的有限性与规范性；有效政府的基本标志之一就是政府享有充足的财政权力，具有充裕的财政资源”(36)。为了有效地协调国家的财政权与国民的财产权的冲突，就必须在宪法上对其作出明确界定并建立起相应的平衡机制，这是实行宪政的关键，也是通往宪政的重要途径。
四、央地关系的完善之道：通过财政谋求中央与地方的互动
中央与地方之间的关系问题，是包括我国在内的世界上绝大多数国家都面临的重大问题。如前所述，它不仅涉及如何适当配置权力与资源，还涉及决策权、财权、事权等多方面的权力，因而在划分和配置中央与地方之间权力的时候，要统筹兼顾，避免“一刀切”等简单对待的态度。更为重要的是，央地关系的问题之所以引起如此广泛的重视，是因为它与当今中国的社会整合与宪政转型有着极其密切的关系。从财政联邦主义的进路对央地关系进行研究，会促使我们探究央地关系问题背后的财政问题，在此基础上展开对我国分税制改革与央地关系之完善的思考。选择“财政”作为实现中央与地方互动的“突破口”，除了出于在财政联邦主义范式之下，对地方政府“政府能力”、“政府责任”和其财政能力相适应原则的考虑，同时也是现代社会的理想宪政模式的要求。
（一）中央与地方之间的渐进式分权策略
如上所述，无论在什么样的政体之下，中央与地方之间的分权都是不言而喻的，只不过在程度上存在着差异。当然，这些差异不应被忽略而是应该被重视，尤其是对于像中国这样的发展中国家。因为，对于目前中国这样采取赶超政策的发展中国家来说，我们实际上很难笼统地强调程序规则；要保持整体发展的势头和建立起具有比较优势的经济分工体系，中央的宏观调控和动员能力是不可缺少的(37)。在这种中央与地方的互动过程中，要强调中央与地方两方的积极性与主动性：一方面，中央政府要承认地方的“人格化”和“主体性”，同时又能给地方施加种种压力或对其施予利益，从而对地方进行调控；另一方面，地方政府在财政分权之下增强其政府能力的同时，其政治责任也得到了强化，它们可通过一切可资利用的制度化途径或渠道来参与中央的政治决策，在“缩减”中央政府政治责任的同时，经由竞争谈判获取更多利益。此外，在这个“交涉”和“博弈”的过程中，中央的公共政策要体现非歧视原则，尽量避免给予某些地方显失公正的政策优惠，因为这对于受益的地方政府而言，无疑相当于一种“垄断租金”；同时，还要确立地方政府间参与中央政策谈判、竞争中的争端裁决机关，实现中央对地方的有效监督(38)。
有鉴于此，如果站在社会转型与社会整合的立场上，充分估量国际背景与现实国情，与那种激进的分离式的联邦主义分权主张相比较，似乎有必要考虑和寻求一种较为稳健的分权策略。为此需要宽容和忍让，需要对话和沟通，需要把意识形态问题转变为利益关系问题，需要把立场问题转变为制度安排，并且跳出非此即彼的“二元化”思维陷阱而寻找出第三条道路来。季卫东教授认为这种稳健的分权战略包括三个方面：（1）在现阶段的中国只有大城市才最具有健全的独立性和自治能力，因而分离式的自治不妨从建立和扩大特别自治市开始；（2）强化地方政府内部的行政监督机制和工作程序，在压缩地方人民代表大会的规模的同时提高地方人民代表的素质，为真正的地方自治积累资源条件；（3）通过扩大民主运动的视野，使民主化适应非政治化、非意识形态化的社会现实，实现运动与制度的良性互动，并附带培养市民、居民的地方自治的精神、组织和活动技术(39)。
当今中国的社会、政治与经济已经具有相当程度的“多元性”，社会的“层化现象”也浮出水面，多样化的利益诉求迥然各异，这就需要在解决中央与地方日益尖锐的矛盾方面，跳出“集权”与“分权”的两分法，寻求一种能统合中央与地方立场的制度安排(40)，达成制度上的妥协。那种无须中介的实质性妥协，即思想和组织大一统的传统方式，已经难以或者不能继续发挥作用，迫切需要通过结合不同因素的“中介机制”来加以整合。因为，从社会整合以及公共选择的角度来看，中介组织是与“交涉”紧密联系在一起的；而“交涉”可以分为两种类型：一种是经过讨价还价达成妥协，另一种是经过严格的理由论证和正常化处理达成合意(41)。立基于此，在某种意义上可以说，重新塑造中央与地方、国家与市民社会的关系的基础在于某种中介机制的形成以及公平而合理的程序建设。
（二）中央与地方之间关系的法治化保障
在以上提出的关于完善中央与地方之间关系的渐进式分权策略的设想之下，要想逐步实现这种以财政分权为前提的央地关系，需要法治化的保障，尤其是对于法治、人权、民主与宪政等已成为社会共识的国家来说，更应该如此。也就是说，中央与地方之间关系的每一步完善，都要及时地进行法治化，以此为保障，逐步实现中央与地方之间的良性互动。其实，在共和国的历史上，中央与地方之间关系中的“集权”或者“分权”，也历来是中央关心的问题。1949年中国共产党在取得国家政权时，就面临着一个巩固政权、治理国家的问题：必须寻求一种适合中国的基本制度。这就是政制问题，其中的一个重要方面是中央和地方的关系。早在1956年，毛泽东同志所作的《论十大关系》的报告对此就给予了经典阐述，即在中央和地方的关系问题上，要在巩固中央统一领导的前提下，扩大地方的权力，让地方办更多的事情，发挥中央和地方两个积极性(42)。之后，周恩来在对《论十大关系》的解释性报告中，在“民主集中制”的思路下倡导地方民主，主张“多多发扬地方民主，就会大大巩固中央领导”(43)。在此之后，国家在中央与地方关系上的政策也多循此路(44)，甚至于影响到了1982年宪法对此问题的规定。1982年宪法制定时，“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”被写进了宪法。然而，与其说1982年宪法对中央与地方关系的这一规定是一种法律化（法制化）的话，倒毋宁说它是政策使然(45)。作为一种非制度化的策略，这种“政策性”规定而非“法律性”规定，必将会影响到转型期乃至今后我国中央与地方关系的稳定和健康发展。
事实上，中央对地方进行制约和调控的方式无非两种：政治的和法律的。所谓政治制约，就是指民主选举途径；而所谓的法律制约，就是要实现中央与地方之间关系的法治化，通过规范化的制度、措施和渠道，实现央地关系的完善。中国目前的中央与地方之间的关系而言，毫无疑问存在着法律保障不足、法治化程度较低的情形。目前，中国处理中央与地方之间关系的法律文本，主要有宪法、地方组织法、民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法。以宪法为例，我国以前颁布的历部宪法都没有对中央与地方之间的关系作出明确、清晰的规定(46)。直到1982年现行宪法，才对中央与地方之间的关系作出了原则性规定。可以说，目前我国宪法和法律对中央与地方职权的划分任务还没有完成，中央与地方关系的法治化程度还很低；尽管具备了一定的法治化，但其规定却不尽科学、合理(47)。正是基于此，在中央与地方关系法治化中需要注意的第一个问题就是正当性（合宪性）问题：必须首先在宪法文本上界定好中央与地方之间的关系。在此前提下，通过完善现存的相关法律规范和制定新的法律，以加强中央与地方之间关系的法律保障，彻底地把中央与地方之间关系的问题纳入法治化轨道，也即实现最终的法治化。
五、结语
从宪政转型与社会整合的角度来看，在宪政实现的过程中，需要充分地提供一个中央与地方互动、交涉与博弈的契机。因为，“宪政是一套复杂的由各种社会条件支撑的制度实践，与特定社会的历史背景、政治结构、经济基础和文化传统有着密切的关联”(48)。它从来就不是单向性的技术性立宪、修宪或者单纯性行宪的问题，而是一个复杂的系统工程，是一种多维立体的复合性运作，是一个中央与地方之间不断进行博弈的过程。在此过程中，地方政府“不经意间”勇敢地表达了自己的利益诉求，这种表达也隐约地显示出政府能力、政府责任与独立财政的内在关联。同时，地方“分殊利益”的不断彰显，必将激发地方政府摆脱传统中央集权体制的惯性制约。事实上，伴随着中国政治、经济与社会的发展和进步，在特定情况下，地方“分殊利益”的主张和诉求越来越不容易被中央集权体制在政治上轻易否定，这有助于推动地方政府对本地利益的认同，并最终呈现出一种不过分依赖中央集权体制的“多中心”的治理模式，从而为今后财政联邦主义的逐步实现奠定基础。
最后，需要指出的是，财政联邦主义的范式防止了中央集权之下的“全能国家”或者“全能主义政府”的倾向，但同时必须认识到，财政分权只是央地关系的内核与要义之一，而不是全部。可以料想，伴随着中国财政分权的逐步推进，中国接下来所面临的一个问题就是“地方自治”倾向的出现(49)。固然，财政联邦主义加大和强化了“中央政府”与“地方政府”各自的能力与责任，但是这种加大和强化绝不能导向一种不受制约或者难受制约的权力，而是应转变为一种“有所为，有所不为”的公共权力。而对这一问题的深入讨论，将涉及政府职能的转变与重新定位问题，显然这已超出了本文的论述范围。
收稿日期：2009－01－03
注释：
①②⑩(12)(15)(16) 王怡：《宪政主义：观念与制度的转捩》，山东人民出版社2006年版，第357页、第322页、第366页、第339页、第335页、第325页。
③ 王怡：《中央集权制与宪政转型》，载于“北大法律信息网”http://articlel.chinalawinfo.com/Article Detail.asp?ArticleID=36205&Type=mod，访问日期：2008－12－02。
④ 李汉林、李路路：《资源与交换——中国单位组织中的依赖性结构》，载《社会学研究》1999年第4期，第44页。另外，还可参见李路路、李汉林著：《中国的单位组织——资源、权力与交换》，浙江人民出版社2000年版。
⑤ 张树义：《中国社会结构变迁的法学透视》，中国政法大学出版社2002年版，第39页。
⑥ 朱芒：《国企、“红头文件”与世贸规则的冲突》，载《工人日报》，2001－12－14。
⑦ ［英］斯蒂芬·贝利：《地方政府经济学：理论与实践》，左昌盛、周雪莲、常志霄译，常志霄校，北京大学出版社2006年版，第6页。
⑧ 朱孔武：《新农村建设背景下中央与地方财政关系法治化初探》，载《广州大学学报》2008年第6期，第23页。
⑨ 许正中等：《财政分权：理论基础与实践》，社会科学文献出版社2002年版，第1页。
⑩ 王怡：《宪政主义：观念与制度的转捩》，山东人民出版社2006年版，第322页。
(11) 陈抗：《财政联邦制与地方政府行为》，载http://www.ccer.edu.cn/cn/ReadNews.asp?NewsID=695，访问日期2008－12－01；钱颖一：《地方分权与财政激励：中国式的财政联邦制》，载http://bbs.cenet.org.cn/html/board48/topic12340.htm，访问日期2008－12－01。
(13) 沈荣华、金海龙：《地方政府治理》，社会科学出版社2006年版，第124—125页。
(14) 虞维华、张洪根：《社会转型时期的合法性研究》，中国科学技术大学出版社2004年版，第256页。
(17) 比如，“请示汇报”就是一个很明显的例子。“请示汇报”，充分说明了处理问题的级别越高越有效，越说明问题受重视，越不伤害地方权力的“正当性”，这恰是地方行政制度严重丧失责任能力甚至濒临无效的危险信号。从这个意义上说，“请示汇报”是中央集权体制下“异地为官原则”的一个必然产物。当然，至于中央“权威”向下复制和传播的技术和手段，当首推“领导批示”这种非正式制度了。
(18) 秦晖：《传统十论——本土社会的制度、文化及其变革》，复旦大学出版社2003年版，第69页。
(19) 赖勤学：《转型与立序——公共财政与宪政转轨》，知识产权出版社2007年版，第225页。
(20) 周刚志：《联邦主义范式研究》，载《宪法学专论》，科学出版社2006年版，第99页。
(21) 比如，在2003年，北京市政府曾预备发行“奥运债券”来筹集场馆建设和市政改造的资金，但被中央政府否决了。相关分析，参见王怡：《“奥运债券”与财政联邦化》载于“北大法律信息网”http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=3390，访问日期：2008－12－02。实际上，在2006年9月，财政部就曾经对地方公债进行肯定性表态。2006年9月11日，金人庆在APEC会议上表示“中央政府正考虑有限制的条件下，授权地方政府发行债券”。相关报道参见宋蕾、陈黛：《金人庆表态地方政府发债 专家称真正实施尚待时间》，载《第一财经日报》2006－09－13。另外，还可以参见《金人庆开金口 地方政府发债含苞待放》、《地方债务成“地雷” 地方政府发行债券成大势所趋》等文章，载http://market.p5w.net/xcf612/fazai/，最后访问为日期2008－12－02。
(22) 地方政府的“发债权”是承认地方“人格化”与地方“分殊利益”的当然结果，是地方政府增强其“政府能力”的有效途径，也是财政联邦主义分析进路之下的必然要求。同时，地方政府的发债权，也直接关系到财政上的效率与政府的责任承担问题。关于地方发债权问题的讨论，参见王怡：《宪政主义：观念与制度的转捩》，山东人民出版社2006年版，第337—339页。
(23) 另需指出的是，在目前中央与地方政府之间存在垂直领导关系的情况下，赋予地方一定额度的“发债权”，可以通过中央对地方的审批制度来加以控制。另外，作为执政党的中国共产党这一“政党”因素，也能在一定程度上发挥对地方“发债权”的监控。
(24) 张千帆：《西方宪政体系》（上册·美国宪法），中国政法大学出版社2000年版，第672页。
(25) 苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期，第51—52页。
(26) 周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前沿》，北京大学出版社2005年版，第170—171页。
(27) 关于地方政府债务风险的主要内容、形成机理、评估及防范等问题的讨论。参见闫伟：《地方政府理财论》，经济科学出版社2005年版，第375—411页。
(28) 杨萍、靳万军、窦清红：《财政法新论》，法律出版社2000年版，第41页。
(29)［美］理查德．A．马斯格雷夫：《比较财政分析》，董勤发译，上海三联出版社1996年版，第163页。
(30) 关于地方政府转移支付制度的改革与完善，相关的讨论可参见黄燕等：《地方公共财政发展研究》，中国社会科学出版社2007年版，第265—266页。
(31)(37)(39)(41) 季卫东：《宪法的妥协性——对联邦主义及社会整合的看法》，载《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》，北京大学出版社2005年第2版，第278—279、283—284、282、281页。
(32) 关于中央与地方在事权划分方面所存在的问题，参见朱孔武：《新农村建设背景下中央与地方财政关系法治化初探》，载《广州大学学报》2008年第6期，第23－24页。
(33) 就“重要程度”和“影响范围”这两个标准而言，有学者就通过考察美国在中央与地方之间权限的划分标准，进而认为，我国在中央与地方之间的权限划分标准，应该采取“影响范围”标准而非“重要程度”标准，参见张千帆：《宪法学导论——原理与应用》，法律出版社2004年版，第263－264页。
(34) 王小龙：《中国地方政府治理结构改革》，载《从管理到治理——中国地方治理现状》，中央编译出版社2006年版，第163页。
(35) 赖勤学：《转型与立序——公共财政与宪政转轨》，知识产权出版社2007年版，第49—51页。
(36) 周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前沿》，北京大学出版社2005年版，第2、197页。
(38) 刘亚平：《当代中国地方政府间竞争》，社会科学文献出版社2007年版，第251—257页。
(40) 郑永年、吴国光：《论中央地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》，载《当代中国研究》1994年第6期。另外，还可参见吴国光、郑永年著：《论中央、地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》，香港：牛津出版社1995年版。
(42) 毛泽东：《如何正确处理人民内部矛盾（讲话提纲）》（1957年2月），载《建国以来毛泽东文稿》（第6册），第314—315页。
(43) 周恩来：《关于体制问题》，载《共和国走过的路（1953～1956）》，中央文献出版社1991年版，第302—307页。
(44) 在此之后，邓小平、江泽民同志都对“中央与地方之间的关系”做过重要的论述。胡锦涛同志在2005年10月11日所作的题为《努力实现“十一五”时期发展目标，推动经济社会又快又好发展》的讲话中进一步强调：“要深入分析研究改革发展中出现的利益关系和利益格局调整，正确处理中央和地方、地方和地方、部门和地方、部门和部门之间的关系，正确处理局部和全局、当前和长远的关系，正确处理不同群众之间的关系，全面把握和妥善解决来自各方面的利益诉求，把最广大人民群众的根本利益实现好、维护好、发展好，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好。”
(45) 有学者把这一原则（“两个积极性”）视为一种政治策略，并肯定了作为一种非制度化的宪政策略在协调特定时空条件下中央与地方关系上的政治意义和成就。参见苏力：《当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东〈论十大关系〉第五节》，载《中国社会科学》2004年第2期。毫无疑问，这个被划归“民主集中制原则”下的宪法条款，是1982年宪法中唯一提到中央与地方权限划分的条文。陈新民教授认为，这个条文显然政治意义大过法律意义，因为如果依照这个条文的字面解释，其无疑是“独尊中央”的条款，地方与中央的权限已毫无“划分”的可能性与必要性。参见陈新民：《论中央与地方法律关系的变革》，载《法学》2007年第5期，第58—69页。
(46) 在此问题上，我国历部宪法都没有明示。具体可以参见我国1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法。
(47) 关于目前我国中央与地方之间关系法治化的程度、状况与不足之处的详细分析，可参见上官丕亮：《论中央与地方关系法治化的实践和理论误区》，载《江苏行政学院学报》2007年第5期。有学者在研究中国新农村建设问题的时候，也指出了我国中央与地方事权与财权在划分上所存在的问题，并指出了中央与地方财政关系法治化构建的主张。参见朱孔武：《新农村建设背景下中央与地方财政关系法治化初探》，载《广州大学学报》2008年第6期，第22—26页。
(48) 苗连营：《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》2006年第1期，第3页。
(49) 需要指出的是，“民主总是从地方自治扎根的”，发展地方自治不一定非得采取联邦制，单一制政体下的地方自治也是一种选择，参见季卫东：《宪法的妥协性——对联邦主义及社会整合的看法》，载《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》，北京大学出版社2005年第2版，第275—276页。
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