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摘要：国土空间是生态文明建设的空间载体。国土空间用途管制并非简单的用地分类技术问题，现行的各空间规划已然纷纷强调战略研究在引导空间有序发展、协调人口资源环境发展和区域整体协调等方面的价值。在国内外形势发生深刻复杂变化的背景下，加强战略性工作更是国土空间规划编制的必要手段。作为引领空间规划体系并指导约束各专项规划的国土空间规划，其战略工作应以何种方式开展、战略重点包括哪些方面、战略目标又如何得以实施，将成为本文所研究的主要内容
关键词：国土空间规划；界定；发展战略途径
1导言
空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。新时期中国将建立空间规划体系，推进“多规合一”，将主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划有机融合，统一为国土空间规划，从落实国家战略定位、优化国土空间格局、科学配置资源要素等方面实现编制高质量空间规划的目标。
2国土空间界定
第一，国土空间的内涵界定。为了对国土空间加以规范性的界定，有必要首先明确何为“空间”。在一个自然河流流量内，一连串瞬间水力坡度的产生，以及水力坡度周期和规模的特殊组合形成了地表水地下水交换的三维空间边界。空间要素不是单一要素，而是体现为一个负载过程的存在、实现信息交流、能量交换和过程演化的空间。而且，空间要素在过程中的作用往往是通过某种结构来实现的。国土空间也是生态学上的概念。生态学上所指的国土空间是生态系统结构所占据的物理空间、其代谢所依赖的区域腹地空间，以及其功能所涉及的多维关系空间。?
第二，国土空间的外延确定。在我国的规范性文件中，自然生态空间（简称生态空间）是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。自然生态空间涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等自然资源要素。相关文件详细列举了生态空间的构成，包括绿色生态空间及其他生态空间。绿色生态空间包括天然草地、林地、湿地、水库水面、河流水面、湖泊水面。其他生态空间包括荒草地、沙地、盐碱地、高原荒漠等。对于自然生态空间的管控原则是坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，并与生态保护红线制度和自然资源管理体制改革要求相衔接。
3新时期国土空间规划的发展战略途径
3.1明确国土空间规划与各空间类规划战略的关系
目前对于国土空间规划尚未有明确的内容安排。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”的要求，国土空间规划将成为空间规划体系中的纲领性规划，成为各专项规划的依据。而土地利用规划和城乡规划还需继续保留，并由国土空间规划进行协调，未来再根据国土空间规划和各空间类规划的关系，建立健全空间规划体系。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆因此首先需要明确国土空间规划的重点战略内容和落实战略的手段，推动国土空间规划的建立；其次明确土地利用规划和城乡规划中战略部分内容与国土空间规划战略的关系，并厘清关系，减少战略内容的交叉，加强战略层面分析与判断的协调统一。
作为空间规划体系的纲领，国土空间规划是典型的战略性规划，主要负责落实党和国家重大方针政策、与发展规划体系的衔接、提出重要功能的空间布局和各类用地安排等。虽然国土空间规划具有很强的战略性，并对各专项规划形成指导和约束，但因为各专项规划仍需要面对各自专项领域的战略问题，土地利用规划和城乡规划等专项规划中的全域型规划仍然会包括较强的战略部分内容。而战略规划主要出现在市县层级，更多侧重区域协调定位和地方竞争力的提升，内容和形式相对灵活，且各地区面临的战略问题差别巨大，难以在相对稳定的规划框架内协调统一。因此战略规划无需纳入空间规划体系的专项规划，由地方选择性编制，其成果可以通过空间规划体系内的相应规划依法合理落实。
明确不同层级国土空间规划的战略传导关系。国家、省、市级三级共同构成了我国的国土空间规划层级。全国国土空间规划应明确国家发展战略和重大任务在国土空间上的安排，并统筹考虑重大基础设施等空间发展主要轴线布局，以及城镇化发展、农业生产和生态保护等空间发展分区及核心空间要素的分布关系。省级国土空间规划应落实国家战略，对下统筹指导市（县）规划。市（县）级空间规划要落实国家、省级的重点战略要求，兼顾区域协调发展，确保中长期国土空间战略一张蓝图绘到底，引领全域范围内公共资源和生产要素的科学配置。
3.2注重国土空间要素综合管理和综合利用
国土空间管控作为生态文明体制机制改革的新趋势，是在我国工业化和城镇化进程快速推进过程中产生的。环境和资源的空间分布状况不同，决定了污染物质空间分布的特点。在不同的空间范围内，由于地理、地形、地貌的特点差异，大气、水、土壤等环境资源要素交错作用的特点也不同，不同污染物的累积、扩散、汇聚以及互相影响也形成明显的空间特点。尤其是城市群的发展带来区域环境问题的加剧，这更加论证了以区域环境为基本空间进行环境管控的必要性。环境问题与人口、资源和环境要素的空间分布有着相当程度的关联性，环境资源保护状况与经济社会要素存在空间耦合性。而且，环境影响具有潜在效应，不可能采取静止的思维来进行环境管控，只有运用动态的国土空间管控的思维，才能够有效解决环境问题。
环境空间管控的基本特点是对空间要素进行统筹管理和全域化管理。由于环境空间的整体性和不可分割性，行政区划无法把环境整体割裂为片段，则对于环境空间的管控要求对环境空间的每一个要素加以统筹和整体管理。环境空间管控要求从社会、经济可持续发展的视角对环境空间要素实施综合管控。对于环境空间要素的综合性利用必须综合考虑区域和流域的承载力、空间规划、经济增长需求、绿色空间需求等综合因素，以保障对环境空间进行开发不超越国土空间自身的承载力。
3.3国土空间规划的战略实施
国土空间规划作为空间规划体系的核心规划，与生态文明体制改革的各项制度密切相关，国土空间规划的战略实施还要考虑与生态文明制度体系的整体协同互动。基于生态文明体制改革的系统性要求，应结合国土空间规划的关键格局，提出国土空间规划的重点策略，包括自然资源资产产权制度影响下的资源的资产化策略、国土空间开发保护制度下的开发指标约束策略、资源总量管理和全面节约制度下的资源效率评价考核策略、资源有偿使用和生态补偿制度下的资源生态市场化策略、环境治理体系下的区域联动策略、环境治理和生态保护市场体系下的相关权益配给与交易策略、生态文明绩效评价考核和责任追究制度下的指标体系和承载力预警策略等。除了与生态文明体制改革相关的策略，还应包括发展权的市场化转移策略、人口的有序流动策略、产业发展的集群化策略、区域协同协调发展策略等。
4结束语
综上所述，国土空间规划和空间规划体系的建立，是在规划领域推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，需要与整个国家治理体系的进展相协调。国土空间规划所面临问题的复杂度和与经济社会发展联系的密切度，也决定了国土空间规划在建立后，仍需要较长时间进行完善健全，并根据经济社会的发展变化不断调整。其健全和调整主要将表现在，与国家治理体系中的各方面的衔接，加强对国家战略部署的贯彻与传导能力，强化对下位规划的指引和约束作用。
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论文作者:张曼苏
论文发表刊物:《防护工程》2019年第4期
论文发表时间:2019/6/4
标签：空间规划论文; 国土论文; 空间论文; 战略论文; 生态论文; 体系论文; 环境论文; 《防护工程》2019年第4期论文;