试论分税制条件下的地方财政职能，本文主要内容关键词为：分税制论文,条件下论文,试论论文,职能论文,地方财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
按照市场经济原则和公共财政理论确定的分税制改革，本质上是对现有政治权力和利益格局的分割重置和相对规范，其根本愿望在于通过制度和创新，塑造一种全新的利益分配格局，从而实现以中央财政为主的分级财政调控体制，促进国民经济稳定运行。由于财政经济客观存在的层次性及差异性，以及地方财政利益的显性化和稳定化，必然导致地方财政职能的裂变和重组，而地方财政不可能是中央财政的简单位移或复制。本文试图将统一性和特殊的层面性结合起来，界定并强化地方财政职能。
一、分税制下地方财政经济面临的主要难题
分税制及与其配套的税制改革，国有企业利润分配制度改革，是加速中国经济市场化、一体化进程的必然选择。从长远看，分税制的推行，有利于形成与社会主义市场经济发展相一致的宏观经济调控体系及财力基础，有利于逐步消除地区封锁及资源浪费现象，进一步优化资源配置，然而分税制毕竟是对既定利益调整和转换的结果，加之传统体制矛盾“遗传”及新体制的非规范运行操作，将使地方经济业已存在和潜伏的多种问题连续呈现出来，特别是通过粗略地划分中央与地方政府的公共权力、税收立法、税制改革、税种划分的现象，将地方主体财力增量的大部分聚集到中央，而把零星分散、征收成本大的税种、税源划归地方，在资金运行调度方面也加强了控制力度，这使地方政府面临的矛盾骤然增多，且短期内难以消除。研究这些难题，我认为是界定地方财政职能的现实前提。
1.产业结构调整需要经历一个长期而艰难的过程。改革开放以来，地方经济历经了一个调整发展阶段，初步建起了较为合理的经济结构体系，但经济的整体实力及市场化程度还很低，尤其是在财政包干体制刺激下由片面追求财政收入数量竞相发展“价高税丰”产业，而导致经济结构畸型化；同时与中央相比，地方在消除已产生的经济矛盾方面的能力要弱得多，手段也不足。在各地发展的起点、发展水平及潜力不同，甚至过分悬殊的情况下，被中央以“增量集中”方式不加区别地拿走了，又没有更好的利益补偿制度与形式，形成与分税后地方所担负的事权相对称的财力格局，这使本来就缺乏弹性的产业结构调整起来步履艰难。一是各地经济发展的背景不同，遇到的问题也复杂，培植新的主导产业群及其联动产业体系，需要重新寻找时机，包括相应的市场定位及其拓展，需要承担巨大的成本与风险；二是长期制约地方经济发展的瓶颈部门和产业，将显得更加突出，而确又必须经过一个高投资阶段才能有所缓解，否则产业结构调整将是一句空话；三是需要重塑投资风险制约机制，包括重新聚集资金，增强投资力度，提高投资水平和质量。
2.地方财政现有财力规模难以承荷基本的公共支出。近年来，全国大多数地方出现财政赤字，很多地方一些行政干部和教师工资及其他应享受的待遇，都不能按时足额发放，对经济的调控更是力不从心，显然分税后地方财源一时难以拓展，短期内财政状况难有根本转机，而必须依赖中央有限的转移支付维持，这会直接制约经济的有效增长和财政发展，而影响到中央政府的权威性和社会安定则是一个必然的逻辑结果，中央出台的统一政策和法令将难以得到有效贯彻执行。
3.资本市场发育不全，与分税制下地方经济发展及生产力布局不相适应。商品经济的运动实质是使用价值与价值运动的统一过程。在现代市场经济中社会是通过资本市场来配置经济资源的，可以说没有发达的资本市场，就没有发达的区域经济。因此，地方财政聚集和引导资本的能力与质量，是推动区域经济发展、产业结构高级化的先决条件，而分税后“投资短缺（供给缺口将更为拉大）与“投资饥饿”状态并存，成为制约地方经济发展的主要因素，因而地方财政亟需重塑筹集吸附机制，并配合金融改革，健全和完善资本市场，推动要素市场的发育。
二、分税制下财政与价格、金融、投资、计划、外贸等调控手段的关系
价格、金融、投资、计划、外贸与财政等体制改革构成中国经济改革的宏丽画卷，同时作为宏观调控市场经济的组合手段，其间必然发生新的变化和联系，其作用范围和方式，或强或弱，或广或窄。正确分析财税与这些手段（部门）间的关系，有助于科学界定地方财政职能。
1.与价格的关系：市场经济条件下，价格是市场配置资源的主要信号，没有正确的价格形成机制就不可能有资源的优化配置和高效率的经济发展。但市场调节不可能自动实现全社会资源的优化配置，即必然存在调控缺陷和“失灵区”，如在公共产品和服务领域以及盈利不丰的基础产品和设施等，市场机制不能或不可能较好发挥作用。因此分税制下，在促进价格的市场形成机制的同时，还必须通过财政的有力调节，矫正扭曲的价格体系，形成全省乃至全国统一市场。一是通过提高基础部门产品（服务）价格水平，增强投资力度，加快基础产业和基础设施建设，消除瓶颈制约；二是抑制不切实际的畸型消费行为，引导资源优化配置；三是弱化财政补贴，调整补贴方向与额度，这样不但能形成正确的资源配置信号体系，促进企业面对市场公平竞争，还能缓解财政压力。
2.与金融的关系：金融与财政是国家实施宏观调控的两大主要政策工具。金融改革的方向是中央银行独立化，专业银行商业化，金融机构多元化，银行利率市场化，这是完善金融调控、建立资金市场、活化资金使用的客观需要。财政则应顺应市场经济发展和国家宏观调控要求，建立政策性银行、投融资管理机构或发展财政信用，由政府肩负对科研、开发、社会保障等公共事业（产业）及特殊领域，提供资金和服务，创造和引导市场。地方财政可通过发行政府债券、股票和运用贴息等手段，配合银行信贷规模及灵活的利率、汇率政策，促进金融市场的发育和完善，为地方经济发展提供多种类型的金融市场和服务项目。
3.与计划的关系：社会主义市场经济仍然需要计划，关键是改变其作用范围和运行方式。通过对地方经济总量及结构的计划，比如对全社会固定资产投资规模、经济发展速度及其他一些国民经济大的比例关系，对经济进行前馈调节，协调和引导经济发展，减少不必要的经济波动或失误，而财政则通过财政政策的运用、收支规模的安排控制，执行国民经济计划，贯彻产业规划及结构调整政策，实现国民经济结构和速度的协调平衡。
4.与投资的关系：分税制下，地方拥有更为自主的资源配置权和投资决策权，随着多元投资主体的发育成熟，必然会出现投资渠道多元化及投资风险分散化，这有利于形成投资者权责利相统一、风险自担的自律机制，提高投资效益。这要求企业经营性的投资应逐步脱离财政供给轨道。地方财政可通过预算投资安排及诱导体现国家投资意向，吸纳社会资金、调节投资方向，引导消费。
5.与外贸的关系，对外贸易是制约一国或一个地区增长的外在需求拉力和重要的环境要素，没有国际比较，国内要素优势难以发挥，也不利于地方政府及企业学习吸取世界先进科学技术和管理经验，特别是当今世界经济发展日益呈现出区域化、集团化、一体化趋势，各地必须在世界经济分工格局中把握机遇、扬长避短，按国际惯例，运用好财政政策手段，积极开展对外多边贸易和经济技术合作，推动地方经济结构转换升级。
三、地方财政职能的界定
财政历来是最能体现国家宏观调控的政策手段，只是在不同的经济运行模式下运行机制及作用方式不同，分税制下地方财政职能的界定应与我国政策组织结构及社会主义市场经济发展要求相适应，即职能适当。我认为，分税制下地方财政职能具有五个方面的基本职能：
1.国民收入分配职能。地方财政是国家宏观调控的有机组成部分，代表地方政府参与国民收入分配和再分配，优化分配总量及结构，以体现中央政府和地方政府的宏观分配政策，既参与收入增量分配，也对存量进行调节和优化。形成与地方经济发展基本同步增长的国民收入动态分配格局和财政收支格局，以保障行使地方公共权力和调控经济所应有的财力支撑，主要手段有公共支出、税收、上缴利润及企事业单位财务等等。
2.优化资源配置职能。这是财政在遵循经济规律前提下能动的积极作用，即通过地方财政科学合理地财政收支控制资源分配的方向和变动力度，并形成合理的资源配置信号系统，促进经济发展和资源配置不断优化。比如对基础产业和重点工程进行投资，重点扶植国有大中型企业、引进外资，以及开展财源建设等手段，引导地方市场建设，培植地方经济实力。
3.投融资职能。地方财政作为区域经济的社会资金运行枢纽，具有控制资金流量和结构的功能，能影响货币流通及供给，从而成为协调社会总供需的重要手段。地方财政投融资（包括财政信用），将有效贯彻国家产业政策（包括结构政策和组织政策），执行区域性经济政策和政府宏观管理意图，消除瓶颈制约。财政投融次主要作用于基础产业、公共设施及科技开发或企业无力投资的领域，协调产业发展，鼓励要素自由流动，培植新的经济生长点。
4.国有资产管理职能。市场经济下财政既以政治权力代表身份，又以国有资产所有者身份参与国民收入初次分配和再分配。国有资产是公有经济发展的历史结果，也是经济进一步发展的物质技术基础，财政代表国家行使所有者权利，着重从价值形态上进行调控，管理宠大的资产存量，建立起国有资产保全、维护及增值制度，管理国有资产收益，以参股、控股、独资形式推动地方经济发展。
5.优化经济环境（包括监督）职能。作为宏观调控手段的地方财政，还具有公正社会分配、缩小贫富差距，矫正经济信息等优化环境的功能，否则宏观调控是不可能的或无效的。特别是由于市场经济自身的趋利性、盲目性以及外界对其运行施加的种种影响，必然会导致宏观环境失衡和经济秩序紊乱，结果带来整体效率的丧失。财政有一个对经济起稳定的作用，这就是“内在的稳定器”。地方财政是通过对外界影响产生“抗逆机制”，甄别经济信息而发生作用的，将政府宏观调控与市场调节恰如其分的联结起来，消除或减弱不公正竞争影响，实现经济的有效发展与社会和谐稳定的统一。
四、策略呼应
1.转换财政调控模式，调整财政发展战略目标。作为地方政府调控市场经济的主要政策手段，首先是着眼于宏观调控，在分税制条件下，调控模式要顺应市场主体行为自主化、管理法制化的要求，实现从过去直接干预微观经济的行政调控到间接规范地以财税政策、经济参数、价值调控等信号输入方式进行有效地宏观控制，改变地方财政对微观经济事务干预过细，职能作用缺位的调控现状。调整地方财政发展战略目标，就是要摒弃在传统体制下片面追求财政收入数量增长目标，实现服务市场经济体制建设，促进产业间的协调平衡发展，多种所有制形式高效竞争的战略目标。地方财政主要借助于完善的市场体系、完备的法律法规规范及微观经济主体的自律，实现对市场经济的宏观调控。因而财税政策的设计运用要从过去以所有制框框为依据转为以生产力标准遵从经济规律，制定具有广泛调节作用，促进市场经济主体公平竞争和面对生产要素全面发展的公正的财税政策，发挥对地方经济最有效的促进作用。
2.科学制定中央对地方的财政转移支付制度。现行分税制带有很多不规范不公正的因素，具有明显的老体制特征，使地方财政职能难以充分发挥作用，并且将种种不合理不公正现象予以合法化，制度化，为新的苦乐不均涂上了新的色彩。因为既没有科学的评判标准和手段，又没有从实际上予以区别对待。如在过去中央政府不同的政策（制度）供给（主要指领先享受的各种优惠和自主权利等），地方间发展差距拉大了，丧失发展机遇的责任不在地方，而转移支付的确定是相当主观的，事实上存在的利益补偿问题未予考虑，因此在现行转移支付制度下，地方财政显得处处被动，资金紧张，调度失灵，增长乏力，不仅受制于本级预算收入，更受制于中央的转移支付，回旋余地极为有限，即分配政策与分配结果不相称。财权与事权不相称，我认为，在科学和客观公正地确定中央对各地的转移支付比例基础上，应通过立法形式稳定下来，使之规范、透明，做到各级心中有数，加强其预算管理。此外，在资金的拔付方面应及时足额，缩短资金旅行时间，尽量与地方财政资金运动周期相吻合。
3.促进资金市场发育，推动地方经济结构调整。目前地方政府应依据《证券法》等经济法律法规，通过财税政策的制定运用，大力发展融资业，开办多种非银行金融机构，公正竞争，培育中长期资金市场，引导、鼓励企业和居民个人投资，吸附外资进入，拓宽融资渠道。比如，配合国家产业政策和货币金融政策，开办一些高质量的区域资金市场、证券发行中心，发行地方政府债券和重点建设债券等，并以此带动和促进各种要素市场体系的发育，加快产业结构调整步伐。
4.地方财政职能应该集中到一个权威的系统来执行。分税制下实行分税分征，分级调控，在机构设置及职责划分上要吸取教训，应该明确各级财政部门是执行国家财政职能的权威部门，一些分离或被肢解的财政职能要坚决进行职能归位，一些应由地方财政统管的资金、基金，应由财政统一管辖的权限，都要坚决还原于财政，以提高宏观调控质量，充分发挥财政的职能作用。
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