上海合作组织反恐安全合作：进程与前景，本文主要内容关键词为：反恐论文,上海论文,前景论文,进程论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2001年6月上海合作组织成立以来，成员国的多边合作不断深入，机制化建设稳步推进，逐渐成为一个务实、开放的区域性合作组织。作为成员国多边合作的重要内容，上海合作组织在反恐领域的合作同样成果显著。目前，上海合作组织反恐怖合作的领域不断扩大，合作的层次和内容越来越丰富，对维护地区安全与稳定发挥了积极的作用。
上合组织反恐合作的基本进程
早在20世纪90年代的“上海五国”时期，中国、俄罗斯和中亚国家对恐怖主义、极端主义、分裂主义的危害就达成了共识，开始围绕打击“三股势力”展开磋商与合作。从1998年阿拉木图会晤起，“上海五国”的合作重点由边界、军事互信等传统安全领域转向反恐等非传统安全领域。1999年8月，“上海五国”元首会晤决心联合打击恐怖势力，并组建了“比什凯克小组”，即安全执法部门领导人的会晤机制，就维护中亚安全进行经常性的商讨，决定加强跨国合作。2000年7月，“上海五国”元首会晤一致同意尽早签署共同打击“三股势力”的文件，并表示要建立“反恐怖中心”。
2001年上合组织成立时，与《成立宣言》同时签署的法律性文件，就是关于打击恐怖主义、极端主义和分裂主义的《上海公约》，六个成员国就共同防范和打击恐怖主义表明了立场。《上海公约》不仅对“三股势力”的概念分别作了明确的法律界定，而且规定了有关合作的具体方式和程序，主要包括交流信息、进行侦查、制定并采取协商一致的措施、培训专家、就其他合作形式达成协议等。为执行该公约，特别强调各方中央主管机关可建立紧急联系渠道和举行例行或特别会晤，必要时可相互提供技术和物资援助。①公约的签署是六国在深化安全合作道路上迈出的重要一步，为联合打击“三股势力”奠定了法律基础。公约反映出上海合作组织成员国已经对地区内外越来越严重的安全问题有了足够的重视，并且敏锐地观察到了国际恐怖主义的现实威胁。
2002年以后，上海合作组织在安全、司法和执法领域相继启动了一系列会晤机制，包括国防部长、总检察长、安全会议秘书、最高法院院长等会议机制，共商反恐大计。反恐合作也成为历次元首峰会发表宣言的重要内容之一。以2004年6月地区反恐怖机构在塔什干正式启动为标志，上海合作组织框架内的多边反恐安全合作进入全面深化的阶段。反恐怖机构承担的职能包括与成员国及国际组织加强沟通和协调；参与准备国际法律文件草案；收集和分析成员国提供的有关信息，建立反恐机构资料库，为联合反恐活动提供建议和意见等。2005年7月，成员国元首又签署了《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》，确定了联合反恐的主要宗旨、原则、主要方向、合作方式及落实机制。合作方向有加强反恐能力、制定恐怖主义、分裂主义和极端主义组织统一名单及统一立场、协助第三国打击恐怖主义等；合作方式包括采取协商一致的预防性措施；开展协商一致的侦缉和调查行动；开展联合反恐行动；给予司法协助等。
除就联合反恐问题进行磋商、组织和实施情报分析活动及有关防范、侦查、打击恐怖主义等活动以外，成员国还组织了多次在上合组织框架内的双边和多边联合反恐演习，参加者有执法部门、边防军人、特种警察和成建制的武装部队，其中2003年和2007年的两次多边联合反恐军事演习影响很大，起到了震慑恐怖分子、提高反恐能力的作用。7年来，成员国制定和批准了一些重要的多边反恐合作文件，包括年度合作纲要、联合反恐的程序协定、切断恐怖主义渗透渠道的协定等；围绕反恐和反毒进行的联合执法活动也提上日程。北京奥运会召开前，上合组织成员国又就重大赛事的安保和反恐等问题进行协商，进一步丰富了上海合作组织的反恐实践。
上合组织反恐合作的重要作用
中亚地区的安全形势在20世纪末期迅速恶化，以国际恐怖主义为代表的各种非传统安全问题日趋严峻。有资料显示，目前中亚地区的极端组织依旧十分活跃，和中东和车臣等地区的恐怖组织更加相似。另外，中亚国家国内政治经济发展的不平衡，大量贫困、失业人口的存在，以及外部势力的渗透和影响，导致不稳定因素增多，极端主义和恐怖主义借机泛滥。与之相邻的阿富汗经过长期内战，经济凋敝，毒品泛滥，也是国际恐怖主义的“重灾区”。近几年，大大小小的恐怖袭击在中亚时有发生，伊斯兰解放党等极端组织在中亚活动频繁，对地区的稳定形成了直接的冲击。由于所面临的安全威胁具有地区性、国际性、多元性的特点，中亚国家很难独立应对，要依靠国际社会的帮助，特别是需要一种稳定的国际机制发挥作用。中、俄、中亚国家共同创建上海合作组织并积极进行多边反恐合作，既有得天独厚的条件和地缘优势，也适应了成员国营造良好国内及外部环境的迫切需要，符合各方的共同利益。
安全合作是上海合作组织诞生和发展的主要动力，也是各成员国之间区域合作发展的重点领域之一。回顾上海合作组织安全合作历程可以发现，从解决传统安全威胁问题到解决非传统安全威胁问题，从建立安全合作的法律基础到执法安全部门之间的合作，从举行反恐联合军事演习到建立常设的地区反恐怖机构，上海合作组织安全合作的水平不断提高，在发展区域安全合作、推动欧亚乃至世界和平与安全进程中扮演着越来越重要的角色。今天，反恐合作已经成为上合组织安全合作的一个亮点，受到成员国的高度重视。上海合作组织在反恐领域开展合作，有利于改善地区的安全环境，切实消除现实的或潜在的安全威胁，有助于联合应对中亚的各种安全挑战。
具体来说，上合组织框架内的反恐合作，有以下重要作用：
第一，增进成员国的政治和军事互信，提升国家间关系的水平。中国、俄罗斯、中亚国家要建立长期睦邻友好合作关系，需要有坚定的政治意愿和相互信任的政治基础，反恐合作在这方面可以起到不可替代的作用；
第二，有利于真正构筑和平友好的新边界。现在的反恐活动，主要是边防部队和警务人员之间的交往，在边界地区进行联合反恐，可以促进贸易和人员往来，不断扩大成员国的经济、人文交流；
第三，可以防止非传统安全的现实威胁，有助于消除地区的安全隐患。联合打击国际恐怖主义，有助于成员国在打击跨国犯罪活动、维护国际信息安全等方面进行切实合作；
第四，有助于维护成员国的国防安全，抵御外部威胁。一些国家在反恐问题上采取双重标准，纵容甚至鼓励极端主义和分裂主义进行暴力活动，威胁成员国的社会安定，中亚国家在这方面可以得到中国、俄罗斯的帮助；
第五，有助于增强上合组织的行动能力，提高其国际威望。联合反恐，参与的部门很多，讲究合作的效率，重视信息的交换，更能体现上海合作组织的合作水平；
第六，有助于形成一种新的安全观念和安全合作模式，应对变幻莫测的国际局势。
上合组织是最早打出反恐旗帜的国际组织之一，在协调各成员国反恐合作、预防和打击恐怖活动、斩断恐怖组织资金来源等方面发挥了重要作用。反恐安全合作的不断推进，为上合组织框架内的政治、经济和人文合作提供了有力的支撑和保障。
中国是多边反恐合作的积极推动者
上海合作组织的顺利发展和有效发挥职能，对维持中国周边环境的稳定，维护中国西北部地区的边境安全和经济发展，扩大中国与周边国家的政治、经济和安全联系有重大的现实意义。
推动上海合作组织框架内的反恐合作，首先是构建“和谐地区”的现实要求；其次是落实成员国长期睦邻友好合作条约的现实保证。一方面，长期睦邻友好合作条约为多边安全合作提供了更加坚实的法律基础，另一方面，联合反恐注重实效，能够直接促进成员国的睦邻友好合作；最后是应对中国当前主要安全挑战的现实手段。传统安全威胁和非传统安全威胁并存，对中国周边的安全环境产生了直接影响。近年来，中国新疆地区也受到恐怖活动的袭扰，一些铤而走险的分裂分子制造事端，而且与境外的恐怖组织联系密切。参与上合组织的反恐合作，可以提高中国边防军人、执法人员的能力和水平，可以构筑防范恐怖主义的良好屏障，更加有效地打击形形色色的分裂活动。与上合组织其他成员国进行反恐合作，不仅有利于解决军事、安全领域的问题，而且有利于消除经济、社会领域的障碍因素。
中国为上合组织的发展做出了独特的贡献，在机制建设、经济投入等方面都承担了很多的责任和义务。中国倡导的新安全观，成为多边反恐安全合作的重要指导原则，其实质是超越单方面安全范畴，以互利合作寻求共同安全，正如胡锦涛主席在2004年上海合作组织塔什干峰会上强调的，“安全上，要树立互信、互利、平等、协作的新安全观，以互信和合作求安全。经济上，要开展平等互利的全面合作，实现各国和各地区的均衡发展”。②中国反对单纯使用武力打击恐怖主义，主张通过促进地区的经济发展，消除恐怖主义产生的土壤。中国积极推动上海合作组织的反恐实践，上合组织框架内的首次反恐演习，就是中国和吉尔吉斯斯坦联合举行的；而首次多边演习，也分别在中国和哈萨克斯坦境内进行。中国还多次举办了与反恐有关的大型论坛、研讨会、研讨班，帮助中亚国家培训军官和警务人员。
由于各成员国的国防实力不同，在国家安全战略的表述上有很大的差异，把反恐和打击极端势力、分裂势力放在不同的位置上，重视程度有别，这给成员国开展多边合作带来了一些困难。另外，成员国的执法体制也不完全相同，对安全合作的性质以及具体内容的认识也存在一些分歧，有的成员国对参与联合反恐积极性不高。同时，在当今国际大环境下，上合组织的反恐安全合作也受到一些外部因素的影响，比如美国领导的国际反恐联盟在阿富汗战争结束后继续留在中亚，北约和其他国际组织也在争取中亚地区反恐的主导权。加强上合组织的反恐合作，需要从各个方面做耐心细致的工作，调动所有成员国的积极性。
随着地区安全形势的复杂化，中亚及其周边的国际恐怖主义有重新抬头的趋向，上合组织反恐合作的任务更加艰巨。目前，成员国已经开始考虑进一步扩大反恐合作，并且与其他国家和国际组织在反恐领域进行协调和对话。从上合组织内部来说，也准备扩大多边安全磋商的范围，加大联合执法的力度；有效利用现有的各种机制和协定，完善联合执法的法律基础，签署《反恐怖公约》，建立稳定的工作机制；实现反恐机构的高效运转；开展多种形式的反恐执法安全人员交流。经过成员国的共同努力，未来上海合作组织的反恐合作会不断取得进展，真正成为保障地区和平与稳定的重要力量。
注释：
①《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，http://www.sectsco.org/news_detail.asp?id=91&LanguageID=1。
②胡锦涛在上海合作组织塔什干峰会上的讲话（2004年），http://www.scosummit2006.org/ldrjh/2006-04/20/content_113.htm。
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