国内外反恐形势的变化及我国的应对
张 强，毛欣娟
（中国人民公安大学 侦查与反恐怖学院，北京 100038）
[摘 要] 面对“伊斯兰国”引发的暴恐威胁，欧美各国纷纷强化本土防御，严厉打击暴力极端主义并全力推进网络反恐。当前我国反恐工作面临着“三股势力”回流、驻外机构和海外人员频繁遭遇恐怖威胁等新情况，必须加快反恐制度体系建设，构筑反恐顶层设计；完善防恐情报预警系统，提升安全防范能力；凝聚反恐社会与专业力量，构建全民参与反恐模式；积极搭建反恐国际平台，营造合作共赢新局面，以打击恐怖主义，维护国家安全。
[关键词] 恐怖主义；国际反恐形势；我国反恐工作
近年来，以“伊斯兰国”为代表的恐怖组织在美俄等国的剿恐重压下接连受挫，被迫将控制区域由城市转向乡村，且作战方式由战场攻防转向大规模恐袭，并于2017年在欧亚等国集中制造了一系列恐怖袭击事件。2017年11月24日，埃及北西奈省一座清真寺遭受恐怖袭击，造成至少305人死亡、128人受伤[1]。这是继英国曼城体育馆爆炸恐怖袭击事件、英国伦敦恐怖袭击事件、俄罗斯圣彼得堡地铁恐怖袭击事件、埃及北部教堂连环恐怖袭击事件之后发生的又一具有重大国际影响力的恐怖袭击事件。总体来说，目前国际恐怖主义仍处于新一轮的活跃期，我国周边面临的反恐压力也随之增大。
一、国际反恐形势的变化
面对“伊斯兰国”引发的国际暴恐威胁，欧美各国纷纷加强本土防范和打击措施，密切关注引发国际恐患的内外暴力极端主义问题，严厉打击暴力极端主义并全力推进网络反恐。
（一）欧美各国强化本土防御
近年来，欧美各国连续遭受特大恐怖袭击，损失惨重。2016年美国佛罗里达州枪击事件造成58人死亡、多人受伤，成为“9·11”以来美国本土发生的最严重恐袭[2]。2015年法国巴黎遭受暴力恐怖袭击，死亡人数高达132人。2017年英国伦敦议会大厦和曼彻斯特遭受重大袭击，造成20多人死亡，数十人受伤。2016年德国柏林恐怖袭击事件造成12人死亡，多人受伤。种种迹象表明，欧美国家已成为“伊斯兰国”重点报复的目标（见表1）。
对此，以美、英、法、德为代表的欧美国家纷纷调整反恐策略，由境外反恐转向境内“截恐”，多措并举保卫本土安全。一方面，重点防范域外涉恐人员流入本国境内。如美国在签证方面进一步限制免签条件，加强对过境人员的排查，防范外国“圣战”分子潜入美国；德国欲通过司法手段剥夺境外恐怖分子的德国国籍，并防止其回流，同时对“伊斯兰国”在德国的支持者，吊销其身份证件和护照，并对其进行严密监控。另一方面，全面提升反恐能力。英国伦敦警察局为震慑恐怖分子，在伦敦地标性建筑区域增加大量武装警力，以应对恐怖威胁；法国在反恐装备上进行改良，给巴黎警察配备突击步枪和反弹盾牌等高科技武器装备，以达到快速反应、精准打击的目的。由此可以看出，欧美主要国家已经清醒地认识到打击暴恐绝对不是某一个国家的任务和职责，需要形成全方位、多层次的反恐联盟才有可能消除恐怖主义，维护本国国家安全。
表1 2015～2017年欧美各国重大恐怖袭击事件的基本要素分析
（二）严厉打击暴力极端主义
美国国内暴力极端主义问题十分严峻，为加强打击暴力极端主义工作，美国通过全球反恐论坛、联合国等多边平台，主导建立国际反恐协作格局。一方面，美国国土安全部启动“对抗极端暴力行动”，期望通过强化社区力量、扩大信息监控和开展反仇恨教育来遏制极端暴力上升的势头，同时成立“打击暴力极端主义工作组”统筹美国各机构应对本土暴力极端主义[3]。尤其在打击网络激进化问题上，重点强化穆斯林网络安全意识，提高其对极端思想的免疫力。后来，美国政府又将工作组更名为“反恐与反暴力极端主义局”，以加强和应对本土暴力极端主义的威胁。此外，美国还积极在境外开展打击暴力极端主义合作，专门成立了“全球接触中心”负责协调本国与他国的反恐合作，以共同打击暴恐活动。欧洲国家也采取了一系列打击暴力极端主义的措施，如法国为受极端思想蛊惑的公民设立了“改造中心”和“去激进化中心”，以帮助他们消除极端思想，回归正常生活；英国司法部对服刑的极端分子和普通囚犯实施分开关押，防止极端思想在监狱内蔓延。可见，对于暴力极端主义，欧美各国都已经认清其危害，且具有将其彻底剿灭的决心并付诸行动，这无疑会加速暴力极端主义的消亡。
（三）强化网络反恐行动
情报信息在反恐工作中起着至关重要的作用。我国目前尚未建立统一的国家级的情报信息中心，情报信息搜集和研判仍处于传统的各部门各自为战的状态，情报信息的有效利用率亟待提高。根据现有法律规定，一旦发生恐怖袭击，反恐怖主义工作领导小组应立即启动相应等级的反恐预案。一般由公安机关负责人担任指挥长，其他相关部门在公安机关的调配下开展处置工作。在后期调查工作中，公安机关依据现场形势和事件影响开展社会面的整体防控工作，对相关情报信息进行分析研判，确定并抓捕犯罪嫌疑人，做好相关舆论控制工作（如图2所示）。以某恐怖事件现场处置为例，首先，公安机关接报案后，应迅速赶赴现场，第一时间救助伤员、维护现场秩序，并对核心区域进行现场封锁，同时在现场成立临时专案组，对现场进行仔细勘验和检查。其次，专案组向社会发布事件性质及现场相关情况，协调武警、医疗、消防、交通等部门进行处置。同时，公安机关部署情报工作，并对社会面进行全面布控，拦截嫌疑车辆，抓获犯罪嫌疑人。最后，由公安机关向媒体公布案情，相关部门部署善后工作。在该事件的处置过程中，公安机关采取有效措施及时处理相关险情，避免了更大的损失和负面影响。同时，充分说明基层公安部门反恐情报工作亟待加强，反恐预警能力有待进一步提升。
二、我国反恐工作面临的挑战
完备的反恐制度是开展反恐工作的基础。一套完备的反恐制度应当包括法律制度、专门规章制度和有关的配套制度。目前，我国在反恐领域的立法主要有《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国国家安全法实施细则》《中华人民共和国反分裂国家法》及《中华人民共和国反恐怖主义法》。然而，这一系列法律针对的是制度设计的层面，在打击恐怖主义，维护国家安全方面，操作指导性的法律法规仍然存在空白。以《反恐怖主义法》为例，在反恐机构设置上，其规定由反恐怖主义工作领导机构统领国家反恐事务，在实际工作中，由该领导机构授权公安机关与国家安全机关、人民法院、人民检察院、司法行政机关以及卫生、交通、消防等其他国家机关共同开展反恐基础工作。一般来说，公安机关是反恐的主要力量和直接参与者，承担着打击恐怖主义、协调各部门防范恐怖主义的任务[10]。其职责具体包括基础环节的安全防范、关键环节的情报信息与调查、紧急情况的应急处置和反恐国际合作方面等工作（见图1）。
（一）“三股势力”回流潮逐渐显现
恐怖主义所制造的暴力恐怖袭击案件不仅对我国境内人民群众的生命财产安全构成了潜在威胁，也对我国驻外机构和华人华侨造成了现实威胁。2015年9月9日，“伊斯兰国”宣称中国籍公民樊京辉和挪威籍公民奥勒·约翰·格里姆斯加德·奥夫斯塔德被母国“抛弃”，公开“出售”两名人质来赚取赎金。最终，樊京辉被恐怖分子杀害，而他是被“伊斯兰国”绑架并杀害的第一个中国公民[7]。仅2016年年初以来，经有关部门证实的具有较大影响力的暴恐事件中就有多名中国公民遇害或不同程度受伤。2016年3月22日，发生在比利时的布鲁塞尔袭击案中，有1名中国公民不幸死亡；2016年7月14日，发生在法国的尼斯袭击案中，有2名中国公民不幸死亡；2016年7月18日，发生在德国的维尔茨堡列车袭击案中，有4名中国公民不同程度受伤；2016年8月30日，中国驻吉尔吉斯斯坦大使馆遭到恐怖分子的炸弹袭击，3名吉方公民不幸死亡[8]。这一系列事件表明，随着我国经济的不断发展，越来越多的国人和企业走出国门，他们遭遇恐怖主义威胁的可能性也越来越大。
（二）恐怖分子发动暴恐袭击的风险依旧存在
从已经公开的部分案例中可以看出，宗教极端势力为在境内培养所谓“青年骨干”，往往通过非法宗教出版物来传播其宗教极端思想，借社会热点和敏感问题夸大事态，制造对立情绪，引发社会冲突。同时，极端势力还利用非法广播、非法印刷品等宣扬“圣战”等暴力恐怖主义思想。随着互联网技术在我国的普及和迅速发展，一大批青少年成了互联网技术的受益者，而“三股势力”也将在这一批在互联网技术飞速发展时期成长起来的青少年作为主要宣传对象，通过微信、QQ群、贴吧、论坛、聊天等方式大肆向其传授极端思想，企图从思想上拉拢他们，以培植新的极端反动势力[9]。
（三）驻外机构和海外人员遭遇恐怖主义威胁
近年来，在国内发生的一些暴恐袭击案件中，已经能看到境外回流人员的身影。仅2015年7月9日从泰国遣返回国的109名偷渡人员中，就有13人为涉恐出逃人员[5]。自“3·01”事件以来，公安机关继续加强对边境地区的有效管控，在边境地区广大人民群众的积极配合下，在边防部队和内地公安机关的协同努力下，极端人员非法偷越边境前往中东参加“圣战”的非法出境潮流基本被堵住。有效的管控工作导致“东伊运”等“三股势力”只能选取部分追随者，通过各种手段以务工、探亲、旅行等借口出境，再通过其他方式进入叙利亚、伊拉克等地接受暴恐训练，在学习枪械、爆炸物的制作和使用后，参加“圣战”。这部分懂得一定的暴恐技术，又在国外参加过“圣战”的偷渡人员一旦再次回到国内，必将对我国的社会稳定造成极大的威胁。
（四）青少年成为宗教极端势力拉拢的主要对象
自2009年以来，某地区公安机关每年打掉的危害国家和社会安全的暴力犯罪团伙案件都在百起以上，且这类案件的发生有增无减[6]。为了防范国内恐怖活动的发生，中央和地方政府充分利用教育、宗教等途径对暴恐滋生的源头加以多方管控和治理，并取得了一定的成效，在多渠道治理和公安机关的强大震慑和不断打击之下，暴恐袭击事件发生的频率有所降低。但境外“三股势力”通过改变联络通信方式，借助于互联网，特别是视频点播网站，向境内输送大量包含民族分裂极端思想的非法宗教宣传品，传播大量带有“圣战”内容的音频、视频，发送含有武器、爆炸物制作及使用的专业技术培训内容，为其在我国开展恐怖活动提供思想盅惑和恐怖技术支持，这对我国的民族团结和社会稳定造成了严重的威胁。发生在我国境内的一系列暴恐袭击事件表明，目前的防控措施距离彻底根除“三股势力”还有很大一段距离，恐怖主义易滋生的土壤仍然存在。
2.HBO组患者治疗前后细胞免疫功能的变化：经1个疗程治疗后，HBO组患者的细胞免疫指标较治疗前均有显著改善，差异均有统计学意义(P<0.05)。见表2。
三、新形势下我国反恐工作的应对路径
为检验银行信任对小微企业贷款利率的影响，本文选取贷款申请被接受的企业数据为样本，进行广义结构方程模型分析，结构方程回归权重详见表5所示。
（一）加快反恐体系建设，构筑反恐顶层设计
当前，我国反恐工作取得了显著的成效，但由于受到国际恐怖主义进入新一轮活跃期的影响，反恐工作面临的挑战相对严峻。
在境内，“三股势力”制造的暴恐案件对广大人民群众的生命财产安全造成了严重的威胁。在境外，针对涉及中国驻外机构、海外中资机构、华人华侨等恐怖袭击事件屡有发生。为了更好地打击恐怖主义，维护我国国家安全和社会稳定，维护中国公民特别是海外中国公民的生命财产安全，我国必须加快反恐制度和能力建设，强化反恐情报体系建设，开展反恐专项行动，增强反恐领域的国际合作。
《反恐怖主义法》关于反恐机构的设置看似很明确，但在某些具体的规定上仍存在一些问题。首先，就反恐怖主义领导机构而言，法律对该机构的职责和权限规定得过于笼统，没有界定其与国家安全委员会之间的关系，导致不同部门在应对突发恐怖事件时，职责、权限分工不明晰。其次，在恐怖主义案件侦查中，法律对公安机关因紧急情况而采取的处置措施缺乏相应的规制，对公安机关与其他部门之间的协调和情报资源共享方面亦未作出具体的规定。最后，对公民与社会组织在反恐基础工作中地位和职责的规定过于宽泛，在实施细则方面，有待进一步完善。针对这些问题，应当在已出台的《反恐法》基础之上，以《反恐法》的基本指导思想为方向，制定一系列的法律法规。结合担负反恐具体工作的职能部门的意见，制定针对反恐专项工作的规章制度，以便对基层部门的具体工作进行指导和规范。总之，通过一系列法律、法规和内部规章制度的设立，使得反恐立法能够覆盖到反恐工作的方方面面，为维护国家安全和社会稳定建立起一个强大有力的安全屏障，指导并推动未来的反恐工作不断取得新的成绩。
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图1 我国反恐主要机构与职责
（二）完善防恐情报预警系统，提升安全防范的能力
随着互联网的广泛普及和应用，恐怖组织利用网络发布涉恐内容、传播暴恐音视频、流转涉恐资金、在网络上组织并实施恐怖活动等现象愈发突出。欧美各国主要从以下三个方面对其进行打击：一是加强网络监管，获取涉恐情报。法国的《反恐法》将“鼓吹、颂扬恐怖行为”入罪，并且强化舆情监管，对各大网站和应用软件等进行实时监控，防范极端思想蔓延；英国成立了国家级网络反恐机构，以破解恐怖分子网络活动，及时掌握涉恐线索；俄罗斯通过颁布《反恐修正案》，强制电信企业延长用户数据保存时间，并且在有必要时向国家安全部门提供数据支持。二是号召社交媒体公司共同抵制恐怖行为。国际反恐既要求社交媒体公司加强自律，又要政府积极主动与社交媒体公司合作，形成政府与网络运营者、管理者之间的良性互动，以达到限制恐怖组织使用社交媒体及反击极端宣传的目的。三是坚决打击网络暴恐活动。美国于2016年1月秘密启动对“伊斯兰国”的网络攻击行动，组建专门的行动小组，专门研发反恐网络武器，破坏其指挥系统、资金流转及网络宣传[4]。随着网络技术的进一步普及和发展，网络恐怖主义也愈演愈烈，网络反恐将是今后国际反恐面临的一大重点及难点。
东营凹陷西部沙四上亚段滩坝砂体厚度特征及其与产液量关系……………………………………………………刘丰臻（1.1）
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针对这种情况，我国应建立国家级情报信息中心，构建一套以“情报为导向”的反恐情报信息预警系统，提高反恐情报收集与处理能力。情报信息中心将搜集到的情报信息进行归类处理为四大类：直接针对我国境内袭击的情报信息；敏感地区内针对中国人和中资机构的情报信息；敏感地区外普遍性袭击中涉及中国人和中资机构的情报信息；其他情报信息。通过对不同种类、不同情形的信息加以分析，在不同类别之下再对不同程度情报信息进行轻重缓急的等级划分。可参考欧美主要国家的分级反恐预警机制，形成反恐情报信息预警系统，依托预警系统，构建不同层级的分级响应机制。根据响应的等级将通报、指令下达至各相关业务部门。业务部门根据通报、指令充分发挥自身职能的作用，展开具体工作，力争将威胁的源头控制在远端，查堵在外围。
图2 我国突发恐怖袭击事件现场处置图
图3 反恐应急行动的力量范围图
（三）凝聚反恐社会与专业力量，构建全民参与反恐模式
针对境外“三股势力”回流潮逐渐显现的情况，反恐工作应当以“防回流、防渗透、防入境”为目标。严格按照《反恐怖主义法》的有关规定，不仅要形成以公安机关和国家安全部门为主体，武警部队、边防检查部门、海关相互协同的反恐专业力量，还要依靠公民、家庭和社会团体等，拓展反恐应急行动的社会力量范围（如图3所示）。就反恐专业力量开展的行动而言，公安机关的反恐专项行动具备迅速、及时、精准、有效等特点，在一定时期内，可以集中优势资源对恐怖组织和恐怖活动进行打击，最大限度消除恐怖袭击的现实威胁，遏制恐怖主义的发展势头。2014年，某地区开展了为期一年的严打暴恐活动专项行动，主要对境内涉嫌与“东伊运”相互勾连人员、曾在境外受训的回流人员、在互联网散布极端思想的人员、涉嫌纠集发展人员的境内代理人和为偷渡分子提供资金或帮助的人员开展筛查工作。以斩断境内境外相互勾结的渠道，截断境内人员出境受训的路径，关闭境外人员入境破坏的大门，取得了一定的成效。在特定时期，运动式的反恐专项行动是打击恐怖主义活动的重要措施，但非长久之策，只有将反恐常态化建设与反恐专项行动相结合，才能实现反恐效益的最大化。社会力量参与反恐具有全面性、基础性和即时性等特点，在一定程度上可以弥补以公安机关为核心的反恐专业力量的内在缺陷，优化反恐资源配置。这就要求政府部门必须充分依托群众组织开展预防性工作，依靠扎实的基础工作，使暴恐分子一露头就被发现、被打击，真正做到将这些受过暴恐训练、参加过实战、对我国社会稳定和安全构成现实威胁的回流人员查在境内、堵在境外、抓在国门。在政府主导的反恐模式中，增加社会力量的参与，二者点面结合、优势互补，就可以实现反恐斗争效果的最大化。
（四）积极搭建反恐国际平台，营造合作共赢新局面
大量证据表明，在我国境内制造多起极端暴力事件的“东伊运”等宗教极端组织与境外恐怖主义组织长期保持联系，且已经具备了源头在境外、联络在网上、基础在境内等特点。因此，我国的反恐工作不仅要面向境内，还需要将境内境外的相关情况结合起来。我国外交部发言人多次指出，我国政府坚持反对一切形式的恐怖主义，并主张在尊重和平等原则的基础上进行国际合作。面对当前的反恐形势，我国应该进一步加强与西方国家在反恐工作方面的交流与合作，学习西方国家在反恐情报等方面的先进经验；加强与中东国家在反恐工作方面的交流与合作，通过驻外警务联络官定期与这些国家就有关情况进行通报；加强与中亚国家在反恐工作方面的交流与合作；充分利用上海合作组织这一区域性组织的平台，提高情报交换和联合执法的速度和效率，加强在情报和行动方面的交流与配合，广泛团结大多数国家，努力营造合作共赢的反恐工作新局面。
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On Changes in Counter-terrorism Situation at Home and Abroad and China's Countermeasures against Them
ZHANGQiang，MAOXin-juan
(School ofInvestigation and Counter Terrorism,Chinese People's Public SecurityUniversity,Beijing100038,China)
[Abstract] Faced with the threat of violence and terrorism caused by"Islamic countries",the European and American countries are committed to reinforcing their homeland defense,cracking down on violent extremism and sparing no effort to move along network-based counter-terrorism.In China,the present counter-terrorism is confronted with return of the"three forces",overseas institutions and personnels frequently-encountering terrorist threats.Accordingly,efforts must be made to speed up the development of an anti-terrorism system and top-level design of counter-terrorism,improve the anti-terrorism intelligence early warning system and security protection capacity,agglomerate social and professional forces in fighting terrorism and construct a model of universal participation in counter-terrorism,actively build an international platform for counter-terrorism and carve out a new situation for win-win cooperation with a viewtocrackingdown on terrorismand maintainingnational security.
[Key words] terrorism;international counter-terrorismsituation;counter-terrorismin China
[中图分类号] D631.4；D815.5
[文献标识码] A
[文章编号] 2096-4048（2019）01-0085-07
DOI: 10.19736/j.cnki.gxjcxyxb.2019.0115
收稿日期： 2018-10-27
作者简介： 张强（1993— ），男，湖北咸宁人，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院2016级国内安全保卫方向硕士研究生，主要从事反恐基础工作研究。毛欣娟（1964— ），女，内蒙古呼伦贝尔人，中国人民公安大学侦查与反恐怖学院教授，博士生导师，主要从事国内安全领域的教学与研究工作。
责任编辑：刘少霞
标签：恐怖主义论文; 国际反恐形势论文; 我国反恐工作论文; 中国人民公安大学侦查与反恐怖学院论文;