地方政府集体行动能力提升之径——以Z市干部考评体系创新为分析对象，本文主要内容关键词为：地方政府论文,对象论文,集体论文,体系论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D035 【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997(2013)03-0014-10
一、问题的提出
自1995年奥尔森所著《集体行动的逻辑》被引入中国以来，[1] 这部研究集体行为的经典著作，为国内相关研究提供了具有强大分析能力的理论视角和工具。然而，检索国内研究文献不难发现，国内学界对集体行动概念框架的运用，几乎集中于中国各类社会矛盾或冲突领域，并展现为一组“家族相似性”的概念。①[2][3]与此同时，奥尔森理论的基本关怀——公共物品供给中的集体行动何以可能，在学术视野中似有消解的趋势。
组织是一个典型的“集体行动”形式。②[4]政府组织作为公共组织，是公共服务的主要提供者，其构建与运行也具有典型的集体行动特点。而且，政府组织的特性及其在经济社会发展中的地位决定了它一方面本身是一个“集体行动”的组织形态，同时又是一个保证社会可以“集体行动”的选择性激励主体。因此，政府集体行动能力的高低不仅关乎政府组织自身运行效率，而且必然深刻影响社会中各类形态的“集体行动”。基于此，国内集体行动理论的研究，如果说还不必进行完全的议题转换的话——即从社会运动领域回归到公共行政领域，[5]至少也要将关注的目光部分地转向政府组织集体行动能力的构建与提升之上。
政府集体行动能力即政府各行为主体一致行动的能力。相对于社会，“强政府—弱社会”被认为是当今中国的现实格局。但“强政府”并不意味着集体行动能力就不存在问题。“强政府”的背后，在政府系统内部纵向上存在政令不畅、执行梗阻、“政令不出中南海”等现象，横向出现区域合作和府际协调中的恶性竞争、地方保护和部门本位，以及官僚个体层面的精神懈怠、腐败寻租等消极行为。进一步，在政府系统外部，还有政府与社会之间客观存在的紧张和冲突。
干部考核评价是绩效考核、选拔任用、培养教育、管理监督干部的重要手段，更是促使地方政府领导干部一致行动、塑造地方政府集体行动能力的重要激励机制。本文以中国地方政府干部考核评价机制为理论分析的载体，以Z市干部考核评价创新实践案例为分析对象，实证研究地方政府集体行动能力的提升路径。本文的中心命题是：地方政府组织管理同样存在集体行动的困境，科学合理的干部考评体系可以提升地方政府的集体行动能力，但考评体系设计必须遵循目标认同原则、有效信息原则和激励强度原则。当然，从干部考评体系考察地方政府集体行动能力，主要是基于政府系统内部的视角。文章末尾的讨论，将转向政府系统之外，探寻在政府与社会的互动中地方政府集体行动能力的整体性构建路径。
二、作为集体行动的政府行为
根据奥尔森的描述，可以把集体行动解释为：在由个人组成的集团中，人们为了增进共同利益而采取的集体选择活动。奥尔森之后，不同学者对集体行动的理解不尽相同，甚至完全对立。但集体行动至少和三个因素相关：由个人组成的集团、共同利益和集体选择。
对照上述三要素，政府行为属于典型的“集体行动”。③首先，政府的运行归根结底依赖于个体的官僚，在公共选择理论家眼中，这些官僚个体是“精于计算”的理性人。其次，政府提供公共产品，维护公共利益，这是政府存续之基。再次，政府行为是在分歧中建立一致的政治活动，④是一种集体选择。无需多人共同决策、一致行动的地方，也就没有政府活动；如果存在分歧和冲突的人们可以自发地形成一致，或是可以通过自由、平等的协商达成共识，那也不需要政府。只有在人们的意见并没有在自愿协商的基础上达成一致，需要利用强制性权力促成集体的一致行动时，政府才有存在的必要。⑤因此，康芒斯将政府行为划归为“第一集体行动”⑥[6]。
集体行动能力的概念为观察地方政府行政行为和基层治理过程提供了一个新视角：
(1)集体行动能力是政府能力建设的重要维度。不同学者从不同的角度对政府能力给出了定义。从政府过程角度，Polidano从政策能力、实施权威和运作效率三个方面定义政府能力；[7]谢庆奎在把政府能力界定为政府制定和执行政策的势能和效力，提出衡量政府能力的三个标准：权威性、有效性和适应性。[8]从政府职能角度，王绍光、胡鞍钢认为任何现代国家政府都应该具备八项基本职能，履行这些职能的程度反映了国家能力的强弱，与这些职能对应的八项国家能力分别是：强制能力、汲取能力、濡化能力、监管能力、统领能力、再分配能力、吸纳能力及整合能力。[9]从政府与社会的关系角度，赵晖认为政府能力是政府汲取公共资源和为社会公众提供公共产品的能力。[10]综合看，政府能力可指为完成既定的政府职能，政府利用一定的公共权力及公共资源，有效地治理社会的能量和力量的总和。[11]简言之，政府能力指政府“将自己意志目标转化为现实的能力”[9](P222)。
政府集体行动能力则是指政府各行为主体一致行动的能力。无论从哪个角度定义政府能力，实现政府能力的载体一定是政府纵向各层级、横向各部门以及领导干部和公务员个体，这些层级、部门和个体能否一致行动，直接关系政府能力强弱。因此又有学者从集体行动角度定义政府能力，将政府能力分为政府获取集体行动资源的能力和政府集体行动的能力，集体行动方面的能力又可以具体划分为政治强制能力、社会干预能力和改革适应能力。[12]
(2)集体行动能力是政府执行力的重要基础。政府执行力是一种合力，是政府在执行过程中，政府内部的各种力量要素以及执行人员、资源、工具等要素经过政府机制的整合而相互作用产生的一种综合效应，即“整合力”。[13]显然，这种整合力的发挥，需要以执行主体的集体行动为基础。因为政府政策往往涉及面广，执行组织庞大，所以必须强调集体行动和共同协作。在这一集体行动中，执行主体的个人理性自利实际上是难以保证政策的有效执行，过分强调执行人员的自觉性，缺乏制度约束和利益激励机制是导致出现种种执行力问题的重要原因。因此，探寻地方政府集体行动动力机制及集体行动能力的提升机制，将为政府执行力的提升提供基础。
(3)集体行动能力还外化为地方政府机关效能和领导干部作风。政府作为公共组织，它在进行管理活动时，所要达成的目标(即外在结果)既要有效率的经济度量，也要考虑其可能会有的社会效益、公众期望和群众满意度等。所以，政府效能的高低和领导干部作风的好坏，实际上反映了政府能力的高低。机关效能和干部作风是对政府集体行动能力的一种外在阐述，是政府集体行动能力内涵的外在化；而政府集体行动能力的提高，则是效能和作风建设的深层次要求。只有通过对政府管理过程中各要素的有效整合，提高政府各主体一致行动的能力，提高行政工作效率，提高依法行政水平，以科学的公共决策、有效的公共管理、优质的公共服务，实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益，才能从根本上改善机关效能。所以，从集体行动能力的角度看，政府效能和领导干部作风需要与政府集体行动能力作融合分析，如行政效率低下、办事扯皮和干部精神懈怠等现象，表面上看是政府效能和干部作风问题，但其背后深层次的原因往往是集体行动能力问题(“不干事”有时恰恰是因为“不会干事”、“不能干事”)。联系能力看作风和效能，把作风和效能建设聚焦到集体行动能力上，也许能为作风与效能建设提供新的视角和思路。
从组织角度考虑，地方政府集体行动涉及横向和纵向两个层面。前者指不同行政区域或政府部门的横向合作，后者指地方政府属地范围内自上而下贯彻行政命令和政策意图。对于政府的横向合作，一些学者利用集体行动理论，就区域合作、环境保护等某些政策领域进行了初步研究。如宋林霖和彭丰民研究了地方政府横向府际间的政策博弈；⑦[14]石伟宏研究了城市跨区公共服务供给中政府集体行动的困境；易志斌以跨界水污染为例初步研究了地方政府环境规制的失灵，[15]赵来军具体以淮河流域为例研究了流域跨界水污染的纠纷协调机制。[16]还有学者探讨了国际环境合作中的集体行动逻辑，提出了选择性激励、集体结构/制度建设和大国贡献三条集体行动困境的破解之道。[17]
本文重点关注纵向层面的集体行动，即地方政府政策制定与执行落实之间的矛盾冲突问题。中国政府组织管理实际运作过程的一个重要特点是，上级政府制定总体计划，然后由下级政府逐级分解、下达，直至基层政府予以落实。决策者所期待的理想状态是下级政府，尤其是基层政府，可以做到“上令下行、令行禁止”。许多案例研究显示，中国县乡政治结构呈现为某种“压力型体制”，地方政府在政策过程中竭尽全力，通过任务指标的“层层加码”向下级施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务。[18][19][20][21][22][23]然而，其他研究却展示了部分基层政府的另一幅面孔：面对上级政府和政策的压力，基层官员煞费心思地采用各种应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施。[24][25][26]如一些地方政府和官员以“抓权放责、不负责任”、“照搬照抄、敷衍了事”、“左顾右盼、等待观望”、“讨价还价、政策攀比”、“断章取义、为我所用”、“区分软硬、选择执行”、“阳奉阴违、拒不执行”等方式，扭曲、变通、截流甚至对抗上级决策，造成政令不畅，执行走样，分散主义和行政失控严重。这些问题的存在，都一定程度上受政府集体行动能力不足的影响，致使政府的公共性遭到巨大破坏。
本文研究的切入点是干部考核评价体系。考核评价干部，是党和国家的干部制度的基础性环节，被誉为是引导发展的“风向标”和“指挥棒”，衡量党委政府科学执政、依法执政、民主执政能力的“镜子”，激励干部主动转变作风、积极创业奉献的“鞭子”，培养、发现、选拔和使用干部的“尺子”。基于前面的阐释，本文提出一个新的视角，认为干部考核评价体系，是促使地方政府领导干部一致行动、塑造地方政府集体行动能力的重要激励机制。
三、干部考核评价通过三个机制提升政府集体行动能力
干部考核评价体系的设计目的是提高政府效率，加大对下属单位的控制力度，有效协调中央与地方之间的关系。[27]本文从组织理论的视角，认为干部考核评价能够形成目标导向、信息控制、激励约束三个机制，推动地方政府集体行动能力的提升。
1.干部考核评价树立鲜明的目标导向和价值认同，是塑造和提升地方政府集体行动能力的前提。共同的目标导向和价值认同是形成集体行动能力的心理认知基础。考核评价是激励广大干部实现共同行政目标的重要手段，管理学家德鲁克曾言：“并不是有了工作才有目标，而是相反，有了目标才能确定每个人的工作；目标管理能让追求共同福祉成为每个管理的目标，以更加严格、精确和有效的内部控制取代外部控制”[28]。
干部考核评价的实施过程，就是政府集体行动目标导向形成的过程。从实施流程来看，中国的干部考评，尤其是目标责任制式的政绩考核模式，一般都要经过目标的提报、形成、下达、分解，执行过程的督察、监控、分析，目标实施结果的考核、评估，目标绩效结果的评价、反馈等环节。具体过程是：上级政府围绕经济、政治、文化和社会等方面的建设年初设定总目标；接着逐级展开目标分解，通过上下协商，制定出各级政府、各部门的目标，并依托目标考核责任状等形式硬性规定各部门具体任务、工作强度及负荷，将目标逐一细化并将责任落实到具体部门和领导干部个人；随后采用监督检查、走访、座谈、查阅报告、基层民主评议等形式实施考评，确认目标实现度；最后将考评结果与领导干部奖金及职务晋升相挂钩。这一过程，就是目标导向形成的过程。其作用机理是：考评机制以总目标指导分目标，用分目标保证总目标，形成了一个“目标—手段”链，并把责任和落实贯穿其中，由此，各级各部门和领导干部围绕核心目标，形成压力层层传递、组织行动协调一致的高效联动机制。
共同的目标引导集体行动，而正确的目标导向又以正确的价值观为基础。落实科学发展观，转变发展方式是我国今后较长一段时间所面临的主要任务。因此，当前地方政府必须以科学发展为价值认同来保证集体行动的正确目标导向，即要在干部考核评价中贯彻体现科学发展的政绩观。⑧这要求干部考评体系的设计，必须体现以人为本，全面、协调可持续发展，避免形成错误的目标导向，误导地方政府和干部不顾一切追求不合理政绩，以致出现“前任政绩后任债”、“一任政绩几任包袱”、“只求本届有政绩，不给下届留财富”、“超量挥霍资源，竭泽而渔”等现象。
2.干部考核评价有助于克服“委托—代理”链之间信息不对称的难题，是塑造和提升地方政府集体行动能力的关键。集体行动中不同行动主体间的协调和不同环节的衔接，都有赖于对信息的掌握和控制。信息的流动与控制是任何组织都面临的普遍问题，更是中国政府行政管理所必须面对的问题。在上下级政府的“委托—代理”关系中，信息的分布以及对信息的控制至关重要。信息控制问题体现在两个方面：一是信息的不对称性。通常下级政府官员更了解政策执行的问题与效果，而上级官员对下级政府工作的过程、效果和具体措施则难以准确了解；而且，上下级间层级越多，信息流动过程越长，则上下级政府的信息不对称程度越深。二是信息的模糊性。即使在同样的信息条件下，人们也会有不同的解释和理解，而这些不同的解释不因信息的增加而改变。[29]在决策和执行过程中，组织内部的不同行动者通常都会有多重的身份和偏好、不同的经验和历史，这会给集体行动带来困难。
干部考核评价体系有助于解决上述信息控制问题。对于信息不对称问题，可以将考核评价体系看做是政府组织管理的一种信息沟通的手段和工具：一方面，考核评价体系的确定，实际上界定了下级政府和官员行动的一般框架和范围，它有助于把上级政府的政策目标和期望传达给地方政府，上级政府通过对政策执行情况的考核，能够了解到政策执行过程中出现的问题及其原因；另一方面，地方领导干部也利用接受考核评价的机会把政绩传递出去，让上级领导“看见”(印象管理)，因此这也是一个信息反馈的过程。对于信息的模糊性问题，考评体系则通过“数字化”管理加以解决，即通过将考核指标化、数量化、标准化使测量评估变得客观准确。
3.干部考核评价形成强大的激励和约束效应，是塑造和提升地方政府集体行动能力的保障。奥尔森提出解决集体行动困境最重要的一种动力机制即“选择性激励”。选择性激励要求对集团中的个人区别对待，赏罚分明。干部考核评价体系要达到提升地方政府和领导干部集体行动能力的目标，关键环节是要让考评体系的实施实现利益同责任相结合、奖励同制裁相结合，从而构成对地方政府领导干部的激励与约束。干部考评体系激励效应主要通过以下形式实现：一是精神和道德激励，通过宣传先进和榜样，让领导干部收获良好的声誉；二是政治激励，即将干部的晋升提拔与考评结果紧密结合，形成一种唯优是举的用人导向和激励导向，一般根据考评规则要求，只有那些连续被评为“优秀”的领导干部才能获得提拔；三是经济激励，即通过考评建立起以业绩评等次、以等次定奖励的经济激励机制；四是惩戒激励，对未完成考评指标任务或出现“一票否决”等情况的干部，通过公开曝光、通报批评、警示诫勉谈话和职务调整等方式予以惩罚，领导干部屡次考核不是“优秀”或“合格”等次将会离职或不能获得晋升。
在政府集体行动能力的塑造和提升过程中，上述三个机制相互联系、相互作用、相互渗透。价值认同与目标导向是前提，信息控制是关键，激励约束是保证。本文拟运用以上理论思路分析Z市干部考核评价机制的运行和创新，借此剖析地方政府的有效治理过程及考核评价机制对地方干部行为的影响。
四、实证分析：Z市案例
Z市是东部沿海省份的一个县级市，下辖3个街道、24个镇乡，常住人口约150万。笔者于2013年3月至5月期间，先后多次赴Z市组织部门和数个乡镇进行田野调查，文中资料主要来源于Z市组织部门，以及对Z市地方主官和数位镇乡党政领导和工作人员的访谈。⑨
(一)Z市干部考评机制的基本设计：三考合一
Z市原有干部考核体制大致分为岗位目标责任制考核和领导干部绩效考核两大块，随着新形势、新情况、新任务的出现，Z市领导层认为，原有考核制度存在指标过多、针对性欠强、重点不突出、绩效不对称等缺陷，为更加有力地聚焦核心任务、激发干部活力，Z市在原有做法基础上，提出将三个从不同角度考评领导干部的办法，即领导干部年度考察(简称考察)、领导干部实绩(评议)考查(简称考查)、⑩岗位目标责任制年度考核(简称考核)，整合成一套系统的综合评价体系（如表1所示）。(11)
整合的方式其实很简单。即将由考察、考查和考核分别得出的考评结果，按照新的计算方法重新排出名次，这一过程便被形象地称为“三考合一”。“三考合一”综合考评结果作为领导干部教育管理、培养使用和确定领导干部年度考核等次的重要依据，而考察、考查和考核分别得出的考评结果则仅作为“三考合一”综合考评的依据。
具体而言，年度考察和实绩(评议)考查的结果各自分为“优秀、称职、基本称职、不称职”四个等次，考核的结果分为“一等奖、二等奖和三等奖(基本奖)”三个等次。综合分析三个办法的考评结果，Z市将“三考合一”综合考评结果分为如下四个类别九个档次。
通过“三考合一”，Z市打造了一个全方位、立体式、系统化的干部考核评价体系，凭此得以全面考评干部德、能、勤、绩、廉各方面素养。分开来看，考查、考察和考核是从不同角度考评干部的三根线。实绩考查着重反映干部个人的工作实绩，干部考察主要反映干部个人的德才表现，岗位目标责任制年度考核反映领导班子和全体干部职工的集体工作成效。三根线有机整合，则形成一张考评网。既有对干部个人的全面评价，又有对党政领导班子的综合评价，还有对区域或部门的总体评价；既有对一个阶段工作实绩、业绩的客观测评，又有对干部德才的合理评价，还有对该时段内干部作风、群众满意度等方面的总体反映。
据Z市对2012年干部考评工作的总结，“三考合一”体系取得了积极效果，推动了该市“发展、稳定、管理”的率先突破，营造了“肯做事、敢担责、公正廉洁”的风气氛围，形成了“凭德才、论实绩”的干部用人导向。这些效果，也是Z市政府集体行动能力提升的表现。下面将具体展示干部考评体系如何通过价值目标导向、信息控制和激励约束三个机制发挥作用。(12)
(二)目标导向：发展、稳定、管理干部考评体系要形成目标导向的“指挥棒”效应，首要环节就是要对地方政府所确立的核心总目标进行分解和细化，形成一个指标体系，作为对下级政府和部门考评奖惩的依据。
Z市干部考评体系的指标设置，就是紧紧围绕核心任务。2012年，Z市第十五次党代会提出了经济社会的“发展、稳定、管理”三大核心任务，为配合核心任务，Z市对镇乡(街道)干部的实绩考查的内容设计，就针对“发展、稳定、管理”的目标分别梳理筛选出了三大类核心指标(2012年总共11个指标，2013年增加至16个指标，如表2所示)。
1.经济工作：仍是重中之重
当前，中国仍处在“发展是硬道理”的总体形势下，各地党委政府几乎都把发展、特别是经济发展放在工作的首位，Z市也不例外，将发展作为民生幸福等其他一切工作的基础。(13)表2显示，发展类指标占了16个指标当中的半数，经济类考核指标占据绝对优势。可以看出，对Z市而言，发展仍是第一要务，经济工作是重中之重，经济发展这一核心目标通过指标体系得以彰显和强化，具体体现为：
(1)增长是关键。表2中列出的8个经济发展类指标得分基本以增量为标准，如财政总收入、工业设备投入、工业用地开工率和新增规模以上工业企业及限额以上服务业企业完成情况。以财政总收入为例，按考查办法规定，它是“按增长速度排位，增长速度超过市定目标的，再按增速和增量排位，其中增速每提高1个百分点，增量每增加65万元，分别加1分”；再如工业设备投入，“完成比例每超过全市平均水平1个百分点，增量每增加50万元，分别加1分”。
(2)将征地拆迁和招商引资视为地区发展重要手段。表2显示，Z市通过工业用地开工率、拆迁面积和引进外资等指标设置和量化，推动地方发展的目标。
2.分类定档：区别对待
在科学发展观的要求下，Z市也并非一味强调经济发展。除了在指标设置上增设稳定类和管理类共8个指标(与发展类指标持平)外，Z市的考评体系不搞“一刀切”，而是对各镇乡进行分类考评，注重把握不同地区、不同部门、不同类型领导班子和领导干部的特点，适当体现差异性。这具体体现在岗位目标责任制的考核上。Z市将全市27个镇乡(街道)根据发展基础、产业特色和环境条件等区域特点分成五大片区(见表3)，将机关部门根据工作性质和服务对象分成党群、政府、临时机构和其他部门四个不同序列，分别下达具体目标任务，打造公平合理的坐标体系。
如下表所示，第一组的街道和镇工业实力较为雄厚，而第四、五组则以生态农业、旅游为主打产业。(14)不同片区分组的考评，相关指标的权重设置相应调整。比如对生态型的镇乡降低工业经济指标的权重，提高生态环境指标的权重；对规模以上工业基础较好的镇乡街道，提高工业经济指标的权重，降低服务业指标的权重。
(三)信息控制：量化与排名分析Z市的干部考评体系，其主要通过指标的量化和积分排名等举措，来解决“委托—代理”关系中的信息不对称和信息模糊问题，此外，考评体系实施过程当中的反馈和博弈，也是信息沟通的过程。
1.考核指标的数量化
为把发展目标任务转化为可考、可量、可控的指标，Z市的干部考评非常强调“定量考核为主、定性考核为辅”，“三考”当中的岗位目标责任制考核和领导干部实绩考查，都是需要用数据和事实说话。具体分析各项指标，可以发现Z市干部考评体系设计有三个主要特征：(1)主要采用客观的指标评估政绩；(2)指标测量的数量化，即用明确的数字来评估任务完成情况；(3)每项指标都有明确的可操作的统计口径。
“实绩考查”中的16个指标(见表2)，除对经济发展指标全面实行量化评价外，还着力将量化方式向社会发展类指标延伸。以稳定类指标中的第10项“赴省集体上访登记数、进京上访实际数和发生较大规模群体性事件数”为例，这一指标得分的计算方法是：镇乡(街道)人均实际发生量×在编在职干部数。这样既考虑当地人口因素，又考虑干部人数的因素，计算方式设计得相当精细。又如“岗位目标责任制考核”当中，对于“上访”这一指标的考核计算方式更为详尽。考核将上访分为“赴京上访”、“到省上访”和“来市上访”，上访层级越高，扣去的分数越多；又将上访分为“个人上访”和“集体上访”，对于集体上访，人员规模越大，扣去的分值越多。(15)
考核的指标化、数量化和标准化，对于化解信息模糊性问题至关重要，这实际上是各级政府力图实现科学管理的一种努力。(16)[30][31]量化指标具有清晰性和简化性，因此其实施更具有刚性特征，在实际的任务执行中也更容易引起官员的重视。这种现象曾被美国政治学家詹姆斯·威尔逊概括为官僚的“选择性关注”倾向。[32]换言之，当需要确定在一个较宽泛的工作范围内，究竟哪些才是更“关键”的任务时，官僚们通常更会把“问题型任务”(比如事关人身生命安全的项目)和“数量型任务”(比如与具体资金、物资数目相关的任务等)这两类放在首位，其理由在于，政府部门的工作通常在程序和结果两方面存在差异，“问题型任务”至少意味着任务完成的结果较容易得到有效监督和评估，“数量型任务”则保证了任务执行的过程较容易被衡量、监督。
2.积分与排名
信息控制的第二个手段就是积分与排名。Z市的每位副科级以上领导干部，在年终时都会收到两份成绩单：一份是根据量化考评结果，每位领导干部得到的分数和考评等级；另一份就是每位领导干部得分在全市所有领导干部的相对排名。而在Z市的主要领导面前，每年也会有一份全市所有领导干部考评得分和排名的总表。通过这些成绩单，Z市的每一位干部都能了解到自己过去一年的工作成绩在全市的排位，而主要领导对于每位干部的情况也是一目了然。硬性的数据作为奖惩和用人的依据，大大提高了考评的针对性和说服力。
如何排名也很有讲究，Z市采取的是分线排名的方式。即全市镇乡(街道)党政“一把手”按照考评得分直接进行排位，分管领导分别在对应的工业、农业、村建等主要分管线进行排位；机关部门正、副职在党群、经济、建设、管理等分类归口组分别进行排位。分线排名的方式充分考虑了各地各部门及个人情况的复杂性和多样性，以及正负职分管工作的特点，避免了“一刀切”。
干部考核评价中分线排名的做法，在理论上回应了中国地方治理研究当中的一个细节性问题。有学者提出，中国改革以来辉煌成就的取得，得益于在政治上采取了一种锦标赛式的晋升机制来激励地方政府官员行为。[33][34]但是细看这类研究，会发现这一锦标竞赛模型指出了属地政府主要负责人行为的激励机制，但作为整体的地方政府组织，尤其是大多数基层官员的日常工作并不直接来源于锦标赛晋升的激励。如何将对属地主要领导干部的这种激励，传导至其他一般干部，尤其是转化所有基层官员围绕发展目标的集体行动能力，上述竞标赛模型的解释相对过于宏观。而干部考评中分线排名的做法，则从某种程度上，揭开了地方政府运作过程“黑箱”盖子的一角。(17)
(四)激励约束：奖惩与监督
精神、政治、经济、惩戒等多种激励方式，是维护干部考评工作权威性的重要保障，也是促进Z市各级干部形成集体一致干事创业氛围的重要手段。
1.正反激励：加分与扣分
奥尔森指出，“选择性激励”既可以是积极的，也可以是消极的。既可以通过惩罚那些没有承担集团行动成本的人来进行强制，也可以通过奖励那些为集体利益而出力的人来进行诱导。[1](P42)Z市的干部考评机制，通过加分与扣分，实现正反两个方向的激励。(18)[35][36]
如对镇乡街道的岗位目标责任制考核，Z市在将常规工作定为共考项目的基础上，紧扣“发展、稳定、管理”三大任务，共设置了37个加分项目，20个倒扣分项目(见表4)，对每一个项目都制定了详细的计分规则。
2.刚性约束：一票否决
如前所述，Z市的干部考评办法，设置了许多扣分项目，而最严厉的激励(惩罚)规定是“一票否决”，即如果未能完成某项重要任务的责任指标或出现重大工作差错，不仅此项任务指标不得分，干部的其他政绩一并抹去，甚至计零分，并可能取消干部及其所在单位当年甚至几年内参与各类先进称号和评奖的资格，从而对干部的薪酬和升迁造成重大影响。
上表显示，Z市的干部考评体系，设置了7个一票否决项目，包括党风廉政建设、计划生育、社会治安综合治理、信访工作、安全生产、环保工作和节能降耗工作。
3.奖与罚
激励作用的体现，直接依赖于严格的奖惩办法。“这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。总之，要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶，争当先进、奋发向上的风气”。[37]
Z市将“三考合一”考评结果与干部选拔任用、升降去留、监督管理、奖惩褒贬直接挂钩，力图奖出动力、惩出压力。如2012年Z市制定出台了《镇乡街道工资绩效考核奖发放工作的意见》，将年度考核分值与奖金发放直接挂钩，并将此作为奖金补贴发放的唯一依据，禁止另行发放奖金。Z市还规定，近两年“三考合一”考评结果确定为优秀的领导干部，原则上优先提拔任用或转任重要岗位，优先推荐县处级后备干部或列为科级正职后背干部；当年度结果确定为称职(偏下)或基本称职，且考查、考察结果中一项为基本称职的领导干部，进行诫勉谈话或岗位调整；当年度结果确定为不称职的领导干部，启动免职、降职程序。
2012年底，根据考评结果，Z市一次性免去了8名副局级干部的职务，4名副局级以上干部被降级使用，10名副局级干部被诫勉谈话；同时，13名工作突出、考聘结果优秀的一线乡镇干部被提拔。
五、从单向度控制到整体性构建
尽管Z市通过实施“三考合一”干部考评体系，将各单位和干部的行动一致集中到了“发展、稳定、管理”的核心任务之上，但总体上分析，Z市通过优化干部考评机制提升政府集体行动能力，遵循的是一条单向度控制路径。
1.“ 三考合一”的制度创新依赖于主要领导的鼎力推动。2012年，新换届的Z市党政班子意气风发，在提出“发展、稳定、管理”的施政纲领之后，Z市市委书记多次在干部大会上强硬施压，提出要“抓落实”、“要担当”。(19)可以说“三考合一”干部考评体系的制度创新，就是Z市主官为了配合其施政纲领落实而提出的，希冀通过考评形成倒逼机制，淘汰不干事、不肯干难事、不肯干得罪人的难事的领导干部，形成干事创业的火热氛围。在强大的考评压力下，当地干部“很多人开始走路都在小跑步前进了”。(20)
2.干部考核评价是一个在政府组织内部加强现代科层制控制的过程。干部考核评价属于政府单方面的积极行动，其功能设计主要在于营造自身建设的管理氛围、加强内部控制的管理工具，考评结果也主要用于“内部消费”。在横向上，政府是推行干部考核评价的主体，在目标设定、调整等方面独立于公众和社会组织；在纵向上，政府实行自上而下的、层层把关的监督检查机制，建立一种自上而下的管理模式。这种“官僚制”形态上的内部控制模式与韦伯式的科层制金字塔结构是相适应的。(21)[38]
本文认为，要想进一步提升地方政府的集体行动能力，除了在政府内部加强以现代科层制为目标的单向度控制以外，更需要将视角投向政府以外，寻找一条集体行动能力的整体性构建路径。所谓整体性构建框架，即以系统论为基础，将社会系统引进分析框架，从“政府—社会”关系维度进行考察，在政府、社会两个系统的互动中提升地方政府的集体行动能力。
为什么要关注社会系统，这是因为，政府组织针对“集体行动”担当一个重要的双重角色：一方面，政府组织是一种集体行动的表现形式，需要在内部实施选择性激励等措施以确保组织的正常运行；另一方面，政府组织又是针对全社会的选择性激励主体，肩负着保证全社会正常运转的任务。所以，政府是一个集公益与自利、自激励与他激励于一身的特殊性组织。而且，基于当前中国现实，政府作为对社会的激励主体，在作为一个整体与社会进行博弈时，政府总是处于优势的地位，而社会群体往往被动地承受博弈结果。
因此，政府绝对不能脱离社会而构建集体行动能力。政府一致行动的能力越强，与社会联接就越要紧密。正如彼得·埃文斯讨论“国家自主性(State Autonomy)”时指出的，发展中国家的经济发展需要一个深深嵌入社会的官僚体制，最成功的国家往往是官僚体制与社会嵌入最紧密的国家，[39]因此埃文斯提出“嵌入性自主性(Embedded Autonomy)”的概念，认为国家在获取“自主性”的同时，也需要嵌入一套具体的社会纽带中，通过这些纽带将国家与社会联系起来，为国家目标和政策协商提供制度性渠道。Micheal Mann也提出，强国家的政府(Strong State)要具备两方面的能力：强制力和建制力。前者指强迫社会贯彻国家意志的能力，后者指国家持续地与社会互动沟通的能力。[40]Linda Weiss和John M.Hobson以“镶嵌的自主性”和“孤立自主性”两个概念来区别强政府和弱政府。[41]前者善于协调合作，与社会交融来获得在政策发展的主导性；后者却常以专断和强势的姿态，高高在上，试图对社会拥有绝对的控制权，却并没有得到社会真正的支持和认可。
如果脱离社会系统，仅仅在政府系统内部通过自上而下单向度控制方式寻求政府集体行动能力的提升，终会使政府行动的方向偏离轨道。因此，地方政府要通过引导共识、信息沟通和合作治理，在与社会系统的双向互动中，整体性构建地方政府集体行动能力，实现政府集体行动与社会集体行动的并轨同步、和谐共振。
注释：
①例如“集体抗争”、“维权行动”、“群体性事件”、“社会冲突”、“社会运动”等，参见参考文献[2][3]。当然，这一取向的研究，在解释中国当今社会危机问题上具有重大贡献。
②赵鼎新敏锐地指出，奥尔森解决集体行动搭便车困境的三种“选择性激励”办法，实际上都是从组织角度入手的。根据赵的总结，这三种选择性激励方式是：小组织原理(当一个组织或社会网络的成员较少时，其中某一成员是否加入对集体行动的成败会有很大的影响)、组织结构原理(一个组织如果很大，就必须分层，以使组织内部的每个分支结构都符合小组织原理)和不平等原理(是组织内部在权力、利益、贡献和分配上都不能搞平均主义)。因此，赵鼎新认为，从某种意义上来说，奥尔森的搭便车理论就是一个组织理论(这一点可能奥尔森自己都没有完全意识到)。参见参考文献[4]。
③尽管在奥尔森的集体行动理论中，集体行动一般是由社会集团成员共同采取的行动，而非政府行为。
④《布莱克维尔政治学百科全书》给政治下的定义是：“政治是在共同体中并为共同体的利益而作出决策和将其付诸实施的活动。”“政治可以被简单地定义为一群在观点或利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施。”
⑤权力、强制或暴力是政府行为的基本特征。政府的强制力不仅仅在于它可以合法地使用暴力，还在于它所拥有的暴力压倒一切个人和组织所拥有的暴力。马克斯·韦伯一针见血地指出，所谓政府就是“垄断了合法使用暴力的权力”的社会组织。
⑥康芒斯将集体行动区分为私人集体行动和公共集体行动，前者是指由政府之外的雇主协会或工会组织采取的集体行动，后者是指各种政府行为，即“国家行动”。参见参考文献[6]。
⑦作者指出横向地方政府自主理性的微观抉择必然导致非理性的宏观恶果：在政治层面过度追捧政策倾斜和特殊待遇将不断演绎政绩考核怪圈，在市场层面大力推行地方保护主义和严重忽略经济外部性问题，在制度层面大搞“税费让利”行为和破坏法律规章的“软约束”。参见参考文献[14]。
⑧2009年，中央出台了在我国干部考核史上具有里程碑意义的“一个意见，三个办法”，明确提出要建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。“一个意见”指2009年6月中共中央政治局审议并通过的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，2009年10月中央办公厅印发该《意见》。“三个办法”指与上述《意见》相配套，由中组部制定的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》。
⑨⑩部分资料还来源于对X县的实地调研。X县与Z市同下辖于S市(地级市)，两地的干部考评工作相互学习和借鉴，具体做法具有相似之处。作为参照与比较，笔者于2013年5月份曾赴X县实地调研。
(11)针对每一“考”，Z市都制定出台了具体的实施办法，力求每一考都用事实和数据说话。“实绩(评议)考查”的依据是《镇乡(街道)领导干部实绩考查办法》和《市级机关部门(单位)领导干部评议考察办法》，“干部年度考察”的依据是《镇乡(街道)和市级机关部门(单位)领导干部年度考察办法(试行)》，“年度考核”的依据是《关于镇乡(街道)岗位目标责任制的考核意见》和《关于市级机关岗位目标责任制的考核意见》。
(12)对于Z市“三考合一”干部考评体系的科学性和逻辑结构，笔者已有另文专述。
(13)Z市市委书记在2012年全市经济工作会议上就提出：“新一年的重点工作已很明确，归根结底就是六个字——发展、稳定、管理……我们的兴奋点就在发展两个字上”，在列举了2012年要完成的投资额等一系列经济指标之后，他进一步说：“这样连抓三五年，我们Z市在全省的位置可以保证绝对不会下降，Z市整体发展的水平、老百姓的民生水平都会得到大幅度提升，Z市人民将会更加幸福。”
(14)赵家镇的访谈。在这一考核体系的指引下，地方干部仍存在困惑。
(15)按照Z市规定，赴京上访和到省上访人数超过30人或产生重大影响的，要加倍扣分；到市政府门口集体上访的，按5人以上、20人以上、50人以上、100人以上，每批次分别扣0.5分、1分、2分和3分。
(16)美国社会学家詹姆斯·斯科特阐释了现代国家形成过程中“清晰化、简单化和数字化”的管理趋势的形成和影响。参见参考文献[30]；黄仁宇也以“数目字管理”解释中国“大历史”，认为中国长期未能实现“数目字管理”乃历史发展的一个缺陷。参见参考文献[31]。
(17)对于地方政府微观行为和运行过程的进一步阐释，是另一个重要的研究主题，也需要更为详尽的实证调研和更为细致的理论分析，本文暂且按下不表。
(18)王汉生和王一鸽指出，中国各地政府实施的考评机制，大部分至少会采取三种计分方法：责任目标记分方法、创造性工作业绩加分方法以及工作差错扣分方法。参见参考文献[39]。也有的地方直接对指标进行区分，将指标分为“正指标”、“逆指标”和“特殊指标”三类，每类指标计分方式有所不同。“正指标”指实际值越大，在考评中所起的正面效应也越大的指标，如国内生产总值、财政收入、各种产量、农民和职工收入等指标；“逆指标”指实际值越大，在考评中所起的负面效应越大的指标，如物价指数、刑事案件发案率等；对一些特殊指标，如地方国有工业控亏额，则可以研究特定公式计算：控亏额指标得分=基准分+(基准分/控亏额)+(控亏额-实际完成)。参见参考文献[36]。
(19)“抓落实”和“要担当”，分别是Z市市委书记2012年和2013年在全市经济工作会议上讲话的核心关键词。笔者在调研访谈中曾提问Z市书记：“三考合一”的施行依赖于您敢抓敢管和勇于担当的魄力，但假如日后您调走，您能否保证该做法继续实施。书记先是一笑，但随后表达了对“三考合一”的信心，尤其提出要在实践中进一步完善，以制度化保证该考评体系实施的长效性和稳定性。
(20)与Z市JZ镇党委书记赵书记的访谈。
(21)完善现代官僚制仍是当前中国地方政府优化行政管理的重要任务。有学者指出，中国地方政府在一定程度上并没有达到韦伯式官僚制的标准，还存在家长制、组织活动中的人格化等现象，“既缺乏行政科层制度上的刚性规定，又缺乏刚性规定实际运行所需的弹性原则，这就注定造成行政运转成本甚高、绩效甚低的局面”。因此，政府能力构建需要完成官僚制再建：一方面借鉴新公共管理实现“去官僚化”，摒弃官僚制的影响；一方面又要完成西方国家早己完成的任务，即完善韦伯式官僚制。参见任剑涛(2010)。
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