中国政府执政能力与新闻发言人制度建设，本文主要内容关键词为：中国政府论文,执政能力论文,制度建设论文,新闻发言人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府塑造舆论的能力在媒介市场化环境中受到挑战
与几十年以前的中国媒介生态环境不同，随着中国媒体的产业化、市场化、集团化，特别是随着信息传播技术发展带来的媒体多元化、信息出口多样化、受众细分化，政府对媒体的传播系统进行调控、管理的枢纽地位受到了挑战。
有的媒体所进行的活动已经陷入围绕资本与权力集团所展开的形形色色交换行为之中。这些媒体拥有者唯一的目的，就是通过所报道的内容获得最大的商业利润。在追求利益最大化的过程中，广告商与企业主成为媒体资本的主要提供者，同时也试图取得对媒介内容的支配权。为了与特定利益集团联手牟取暴利，有些媒介及其从业人员特别是某些管理者，将利润置于社会责任与公众利益和公众安全之上，已不再在乎那些真正具有生命价值和关注意义的严肃话题，大都争先恐后、毫无节制地报道可以吸引眼球的内幕新闻、明星绯闻以及爆炸、流血、核危机和恐怖主义。有的媒体甚至已经将美国的新闻中心化，将自己的新闻边缘化，将娱乐新闻主流化，将国计民生、时事政治等重大新闻花边化。
新时期的媒介环境所潜藏的危机还远不止国内的商业化风潮，还有来自跨国媒介集团的强力挑战。跨国媒体集团，例如CNN、FOX、BBC 等强势传媒正在借助其强大的新闻网络和卫星系统，借助中国媒体产业化的“东风”，无孔不入地实现其意识形态的渗透和扩张。在全球性媒体充斥的国际传播中，如果不决然采取对策，中国政府对媒体的议程设置力量必然会被弱化，甚至难以实施其议程。
中国优秀的传统文化与主流社会意识形态正面临着严峻的挑战。在社会内部，转型期带来的文化变异和价值断裂从价值层面、心理层面、生活层面瓦解着原有的信仰体系，同时建立新的精神家园又需要假以时日，这就很容易造成价值取向的混乱与人心涣散；在社会外部，全球化的阴影正通过跨国媒体的力量，利用议程设置的功能，转移人们的注意力和兴奋点，使西方的立场和价值观逐步渗透、甚至侵蚀中国社会的信仰基础。政府即使拥有社会调控的各种手段，但如何行使这些手段，以及选择怎样的调控方式，如何把握调控力度，以便不损害到社会整体的运转活力和社会成员的个人自由，都将是对政府执政能力的考验。
在这个资本车轮滚滚运转的时代，商业传媒正在逐步成为操纵和钳制大众的思想与行为的重要力量，与此相对应，政府则迫切需要提高自己在意识形态领域的执政能力，以便占领舆论阵地的制高点。
二、传统宣传管理方式不完全适应提高党的执政能力的新要求
在传统的宣传体制下，突发事件、重要会议或其它重要新闻事件的报道，政府是通过看得见的一只手来进行调控的。中国各级政府设立新闻发言人是中国宣传体制上的一大进步。新闻发言人制度通过政府主动向媒体提供信息的方式来巧妙地影响和引导媒体与国内外舆论，为国内外舆论设置议程。
通过新闻发布机制和危机应对机制，巧妙运用传播技巧，政府能够转移媒体的关注领域与视点，使媒体自觉自愿地围绕党和政府所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪，这就能使政府站在舆论阵地的制高点，调控社会朝进步方向发展的趋势与节奏。
有学者认为“新闻官通常能成为新闻的第一定义者”，政府往往能成为新闻的第一定义者，尤其是在突发事件中。但要做到这一点，其先决条件是政府必须主动出击。有学者统计，白宫平均每天要发布6条新闻稿，关于政府任免、政策等，而每天却有不止一场各种正式或非正式的新闻发布会。来自政府的消息都有着天生的权威性，是民众最想知道的，只要主动出击就能占得引导舆论的先机。在当前这种全球化的新闻传播环境下，任何试图隐瞒、迟报、漏报真实情况的行为最终都不可能带来好的结果，如果政府信源缺失，取而代之的必定是各种小道消息甚至敌对消息。丧失了先机，再想引导舆论，不仅要花费更高的代价，而且还不一定能取得理想效果。
不久前，新华社开展了“舆论引导有效性和影响力研究”的调查显示，以《人民日报》、新华社、中央电视台、中央人民广播电台、《求是》杂志、《光明日报》《经济日报》为代表的中央级新闻媒体和以各省（市、自治区）党报、电台和电视台的新闻综合频道为代表的区域性媒体等在改革开放以来，虽然采取了一系列行之有效的改革措施，但用更高标准衡量还存在着差距。主流媒体着力营造的“主流媒体舆论场”和人民群众“口头舆论场”之间，有时不太衔接、交合面小，对人民群众口头舆论中的正确部分，主流媒体及时给予肯定和支持不够；对一些模糊甚至错误的认识，主流媒体解释和疏导不够；对一段时间出现的影响社会稳定的错讹流言、传闻，主流媒体澄清力度不够。实践证明：两个“舆论场”重叠的部分越大，主流媒体引导社会舆论的针对性和实效性就越大，吸引力和感染力就越强。“舆论引导有效性和影响力研究”课题组的调查表明：如果把运用媒体引导社会舆论、促进社会全面发展的有效性和影响力上升到增强执政党执政能力、提高执政水平的高度看，作为社会舆论调控者的新闻宣传管理部门和主流媒体，在传播理念、管理体制、实施水平、实施手段等方面都存在一些需要改进和完善的方面。（注：新华社“舆论引导有效性和影响力研究”课题组，《中国记者》，2004年1月。）
从传统意义上讲，对媒体的优劣有3种判断的角度或标准，即从媒体的3种功能来判断——公众服务、商业服务、政治倡导。一是公众服务：要求媒体在新闻报道中体现客观性、知晓性、知识性、教育性和娱乐性。如果要达到这些要求，媒体必须做到选题上的重要性、有用性。同时，在具体的报道中要做到信息的准确性、及时性、平衡性、真实性、全面性、完整性。二是商业服务：要求媒体在新闻报道中要体现独家性和第一时间报道。其结果是，记者在具体的报道中，无论在事实上、选题上，还是在标题制作、画面拍摄、叙述语言中有高度的主观性、选择性，有自己的框架和放大的焦点，从而赢得更高的收视率和发行量，获得更多的广告收益。三是政治倡导：主要指政治宣传与动员的功能。如政党的政治动员力、舆论驾驭力、自身形象塑造力和议程设置能力等。
在当今时代，人们越来越重视媒体的商业功能和公共服务的功能。长此以往，便会形成舆论上的误导——好像一家报纸只要走了商业化的道路，只要媒体背后的投资者是个商人，而不是一个政党，媒体就会在任何冲突、争议和斗争中，保持客观中立的立场，不再具备政治倡导和宣传功能了。但事实上，商业化媒体并不等于公共服务，这是因为媒体商业化带来的更多的不是不偏不倚的新闻报道，更不是平衡对称的言论。
根据议程设置理论，人们倾向于了解新闻媒体关注的问题，并依据媒体对各种问题的重视程度，确立自己看待事物的优先顺序。新闻媒体通过议程设置功能掌握新闻话语权，而媒体背后的投资者所代表的利益集团则通过拥有或操纵媒体来实现话语霸权。话语权的拥有者表面上在“代表”他人说话，但他们不是“再现”他人的意愿和要求，而是借他人之口自我展现。媒体背后的利益集团、总编和记者、编辑都有自己的广告商定位（利益取向）、读者定位以及他们个人的价值观和意识形态。他们会运用手中的媒体，通过议程设置和选择信息源，去说服甚至强迫公众接受他们的意识形态和价值观，把媒体和媒体背后利益集团的议程转换成公众议程。
三、政府通过新闻发布制度创新强化议程设置能力
2004年1月国务院主要领导指示有关部门：“对各部门的新闻发布工作，国务院要给予指导。总结经验、完善制度，提高水平”。中共中央宣传部部长刘云山批示：“新闻发布会在对外宣传、营造良好舆论氛围方面发挥了重要作用，产生了积极影响”。2月中旬，国务院领导再次强调：“要继续加强新闻发言人制度，争取用两年时间建立起一支合格的新闻发言人队伍。”在2004年的十届人大二次会议上，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，“为便于人民群众知情和监督，要建立政务信息公开制度，增强政府工作的透明度。”这为新闻媒体尊重和满足公众的知情权提供了制度性的支持，同时也为新闻发言人制度的完善再一次提供了强有力的政策支持。
2004年9月，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，将执政能力建设提高到中共执政后的一项根本建设的高度。（注：9月22日新华社电，政协第十届全国委员会常务委员会第七次会议上中共中央政治局常委曾庆红讲话。）在《决定》第六部分“坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，不断提高建设社会主义先进文化的能力”中提出了要“牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论。坚持党管媒体的原则，增强引导舆论的本领，掌握舆论工作的主动权。”这证明党和政府已经有了国内舆论管理工作的紧迫性和危机感。《决定》明确提出要“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制”，说明党和政府已经意识到要加强执政能力就要在社会舆论的阵地上掌握主动权，这种主动顺应了新闻传播规律，利用新闻发布制度来达到“正面宣传为主”，引导新闻媒体增强政治意识、大局意识和社会责任感，达到体现党的主张和反映人民心声统一起来的效果。面对种种对党的执政能力的考验与挑战，新闻发布制度已经成为最有效、最明确的途径之一。
从国际舆论环境来看，中国共产党的执政形象如何构建依然需要通过主动的新闻发布和积极的对外交往来解决。《决定》第八部分“坚持独立自主的和平外交政策，不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力”，就强调了对国际因素的认识和把握，要求妥善回应国际社会对我国情况的关注，并加强和改进对外宣传工作，积极开展对外文化交流，进一步推动形成有利于我国发展的国际舆论环境。尤为重要的是“文化安全和信息安全”已经被明确提升到与国家安全、军事安全、经济安全问题并重的高度。随着对外开放不断扩大，信息和网络技术的迅猛发展，卫星电视和跨国公司的不断渗透，中国政府已经意识到社会主流意识形态正受到严峻挑战。特别是现有文化体制与群众文化需要不相适应，文化产业比较落后，思想宣传工作比较僵化的情况下，党和政府必须找到一个满足人民需要、贴近人民生活、适应人民兴趣的有效渠道，来使自己的政策和成绩为人民所熟知和接受，从而提高党的执政能力。
通过加强和完善新闻发言人制度，正确、有效、及时地借助媒体实施议程设置，已经成为加强党的执政能力建设的重要举措。媒体的主要功能之一是议程设置。议程设置分为3个方面，政策议程的设置、媒体议程的设置，以及公共议程的设置。有效的媒体传播是将议程设置的3方面有效的统一起来。 议程设置不仅使你关注一件事情，而且还决定你如何关注它。同一个画面，千遍万遍地反复播送，画面中包含的意识形态信息就会变成受众可以接受的思想的界定，媒介反复使用的话语和报道就形成了霸权话语。一项调查显示，每周看电视30个小时的人所形成的对事情的认识与他所看的电视呈现的画面是一致的。
政府设置议程应该是以下3者完美的结合：政府要说明的（政策议程）、媒体感兴趣的（媒体议程）、公众关心的（公共议程）。新闻发言人制度就要依靠新闻发布来进行议程设置，将政府的政策和工作变成人民乐于关注的焦点，使政府决策的权威性与新闻报道的影响力相结合，在公众当中形成广泛的相关的讨论议题，最终实现合力效应。这种“驾驭舆论的执政能力”应该是顺应新闻规律，运用传播技巧，通过新闻发布机制的建立和完善，调动媒体的兴奋点，使媒体自觉自愿地围绕公共政策部门所发布的新闻事件和议题来进行报道和追踪。作为加强执政能力的重要举措，议程设置所塑造的舆论民意更可以使社会内部成员获得强烈的政治认同感。
四、用新闻发言人制度增强政府舆论塑造能力
新闻发言人迅速及时地发布信息，传递各部门的工作近况和政府的大政方针，并且在突发事件的报道中及时澄清事实真相，有效地防止了谣言的散布，使公众更加了解政府的运作规律、情况和工作成绩，理解各机构的现实困难和解决办法，充分调动起广大人民群众参政议政的热情，在公众面前树立起政府政务公开、透明的民主政治形象。新闻发言人通过向媒体准确且有效地传达政府的立场和政策，引导媒体作有利于政府的报道，有利于稳定社会舆论。同时，及时收集媒体的意见，并告知相关政府官员，使政府做出及时反应，同时建议政府应该为媒体提供哪些信息从而来满足媒体的报道需求，也有利于提高政府的执政效率和效果，达到使政府的工作和媒体的报道都贴近人民、贴近生活和贴近实际。在新闻发布会上，通过发言人的情况介绍和与记者之间的问答，政府的方针政策通过媒体传达给公众，公众的意见要求通过媒介反馈给政府，这种双向交流体现了政府与公民间的互动，最终使得政府塑造出高效、亲民、开放的形象。
近年来，新的中央领导集体十分关注传统主流媒体的新闻改革，特别要求党报在新闻报道中要坚持“三贴近”原则。所谓新闻的“三贴近”就是让媒体的议程变成公众议程，把党中央所关心的事情和问题变成广大公众所关注和思考的问题。但是，真正值得各级党委和党报总编思考的问题是：为什么要对党报提出“三贴近”的要求？这里面大致有两个原因：一是传统的主流媒体所刊载的党的声音，由于其叙述的风格、语言、角度和文风与人民群众有隔膜，因此，要求党报的总编们在报道党的声音的时候要“三贴近”。二是党报议程面临商业化媒体的议程的严峻挑战。传统的党报由于僵化刻板、充满了官话和套话的叙述语言、叙事角度、叙事口吻，本来应该是广大人民群众关注和思考的议程，经过党报的报道，在公众看来却跟他们无关，唯有商业化媒体刊载的新闻才是他们要关注和相信的。
在全球传播的时代，中国政府目前面临的最大挑战是一些领导尚未完全认识到新闻执政的重要性，更没有把新闻执政提到执政能力的建设议程上来。
从新闻传播规律方面考虑，可以采取以下做法：
一是用表态调控新闻。各级政府领导人要学会在事件发生后及时表态，第一时间发出党和政府声音，把人民群众迅速凝聚到党和政府的周围。但是，常常由于中国政府有关部门在国内外事件中不愿意表达声音和立场，致使媒体与记者只好报道别国政府的立场和声音。中国政府的声音要让本国人民和世界听见，需要政府的政务公开和政府发言人制度的完善。毫无疑问，新闻的力量来自新闻报道的“三贴近”。人们有时简单地把“三贴近”理解为对党报的要求，其实，“三贴近”更应该是对党和政府领导人的媒体素养的最基本的要求。只有当领导干部在开会、讲话、报告、视察中运用“三贴近”的原则，按照如下新闻规律办事：愿意并及时表态；策划特定场合表态（不要总在会议室里）；采用新闻语言表态（在这点上，可以借鉴美国总统雇佣有丰富记者经验的人担任全职的演讲撰稿人，绝不用自己的秘书、政府官员和专家学者来写发言稿），让领导人的讲话或发言简洁、清晰，富有新闻性和吸引力。只有这样，党和政府的声音不仅能在党报上发出，而且还能在其他类型的媒体，甚至国际媒体上发出。
二是用行动调控新闻。中国领导人跟美国领导人一样经常在全国各地视察讲话。但是，中国领导人与美国领导人不一样的地方是，美国领导人把每天的活动日程提前告诉记者，让记者把领导人的行动和讲话及时变成新闻，告知公众，使公众总是跟着国家领导人的行动、发言和思想行动。但是，中国的领导人在各地的访问视察和讲话往往是在事后才让新华社发表一篇工作简报式的新闻通稿。这样刻板的新闻很难进入公民的心中。
三是用政策调控新闻。即围绕“新闻性”制订政策。所谓“新闻性”的意思是，修改或制订一项政策一定有新的内容并且会获得人民群众的欢迎。如果一项政策没有新的内容，就不会受到人民群众的欢迎。
四是学会策划政府领导人“今天的台词”“今天的直接引语”。美国政府最高决策会议是美国总统每天在白宫召开的会议。但是，这个会议主要的时间讨论的不是别的，而是今天的新闻应该是什么？今天白宫应该向媒体发布的“新闻台词”、“新闻关键词”、“总统的直接引语”是什么？通过白宫最高层的新闻策划会，通过一个口径、一个关键词，确保美国人民、美国媒体乃至世界人民和各国媒体甚至政府关注的议程是白宫策划出来的议程，把议程设置和新闻选择的权紧紧地抓在手里。
五是精心策划新闻发布会。一场有效的新闻发布会不仅可以传达信息，而且可以塑造舆论。美国政府的新闻发布会通常都是精心策划的，每一个发布会都会体现出美国政府的政治意图，并且使受众不自觉地接受政府的宣传，认定那就是事实真相，同时也认定美国政府作为世界警察和民主传播者的形象。
六是有所为和有所不为。新闻发言人应在适当的时机寻求媒体曝光的机会，或者避免媒体曝光的机会。如政治人物，尤其是高层的党政官员，在时机未成熟之前，不可公开政策，以免缺乏弹性，甚至由于过早曝光或过度曝光，导致政策的流产。某些特定的时候，避免媒体曝光的机会比寻求媒体曝光的机会对政治传播而言更显重要。