公共政策供给不均与中部地区发展，本文主要内容关键词为：公共政策论文,不均论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济发展初期，我国政府针对特殊的国情，基于效率的考虑，实施了诸多区域不平衡发展的公共政策。它们与其他一些非区域性的公共政策（所引起的区域效应）一起，在某种程度上加剧着区域的不公平。随着我国市场经济的发展和市场机制的完善， 由公共政策不公而引致的区域经济发展不协调、社会不公平问题更加显现出来。本文以中部地区发展为例，分析国家公共政策不公对区域发展的不利影响，探索在市场经济条件下，内部发展动力与外部力量共同作用的区域发展途径。
一、区域政策不公平
区域政策是公共政策的重要组成部分之一。发达市场经济国家的区域政策多以激励和促进欠发达地区发展为主。然而，改革开放以来，基于对过去区域均衡发展政策导致的低效率的反省，我国政府制定了区域非均衡的“梯度推移战略”。这一战略的核心是优先发展沿海地区，然后顺次开发中部地区和西部地区。在实际操作层次上，政府首先是加大了沿海地区的投资力度。1978—1994年，东部12个省市共完成固定资产投资36208亿元，占同期总投资额的60.5％，而中部9省区投资额仅14791亿元，只及东部地区的40％，西部9省区投资额为8882亿元，只及东部地区的24.5％[1]。其次是对外开放政策向沿海地区的倾斜。对外开放作为中国的基本国策，包含有诸如在外资建设项目的审批权限、税收、外汇留成和使用、外贸和信贷等方面的优惠政策。而对外开放的地区首先全部集中于东部沿海地区。倾斜的沿海开放政策再加上东部沿海地区固有的区位优势和与海外的亲缘关系，使沿海地区成为外商投资（包括港、澳、台）的最主要集中地。到1995年底，外商直接投资的89％集中于沿海地区，而中部仅占7％，西部仅占4％。
对沿海地区倾斜发展政策的实施，造成区域差距越来越大，区域矛盾与摩擦也日益加剧，进而影响到包括东部沿海地区在内的国家的整体发展。由于差距过大导致的严重不平衡，还带来一系列的社会问题，阻碍了小康社会与和谐社会的构建。因此，中央政府及时反思这些区域政策，2000年正式出台了“西部大开发”战略[2]。2002年，中央政府出于对东北地区大量下岗职工、重工业衰退、投资能力低，经济增长和居民收入增长缓慢的考虑，开始实施“振兴东北老工业基地”的区域发展战略，重点支持东北地区老工业基地的调整和改造。至此，中部六省地区成为改革开放以来国家区域发展政策的“边缘”地区。虽然在1953—1978年国家因国防需要而实施的“三线”建设中，中部六省得到了一些发展机会，但“三线”建设主要以国防工业为主，布局上“靠山”和“进洞”，对区域发展影响较小。更为值得注意的是，在市场经济的浪潮中，由于“三线”企业的天生弱质（如不合理的区位等），部分企业倒闭，部分搬迁，这又加剧了区域的负担。尽管在20世纪90年代以后，中央政府增加了对中西部地区重大项目建设的支持力度，扶贫资金、政策性贷款和以工代赈资金等各种形式资金向中西部地区倾斜，然而，这只是杯水车薪，中部地区从整体上说，仍处于被边缘化的境遇之中。在经济上也成为国家经济发展增长速度上的“凹地”。
二、农民受到的非公平政策待遇及其对农区的影响
从一些角度来看，中国农民在国家公共政策中并未得到公平待遇。
第一，农产品价值链中高利润环节被垄断。如在农业生产中，农民只能参与农业生产链中增加值最低部分的活动——农田生产，而产前和产后增加值较高部分，却被权力部门垄断。农业生产资料价格再高，农民也得买；农产品价格再低，农民也得卖，因为供货渠道和收购渠道单一。而且，农民只有生产自主权，而没有不生产自主权。即使无利或微利，也不能选择不生产以规避风险。
第二，长期实行的工农产品价格剪刀差使农产品价值流失。统购政策使农民承受了由于产品统购价格低于市场价格而形成的利润损失，使农民应得的利益转移到城市地区。农民利益不断被加速工业化资本积累的不公平分配制度所剥夺。建国后，政府财政集中的农业剩余高达6000亿元。从短期来看，这种制度具有一定的效率，但是却损害了农民的利益；从长远来看，也损害了农业的效率。
第三，对农村的公共产品供给严重不足。中国农民虽为国家经济的起步贡献了巨大力量，但并没有得到应有的回报。农民是中国最大的纳税群体，但没有享受到纳税人公平的待遇。国家在农村基础设施和公用事业等方面的投入严重不足。2002年各级财政用于乡镇卫生院的全部财政事业经费接近60亿元，只占全国各级财政卫生事业经费开支的15.5％，农村人口占我国总人口的约70％，其享受到的卫生事业经费却微乎其微[3]；教育经费投入也严重不足，农民子女受教育的机会远远低于城镇。2002年，小学生人均教育经费支出城乡之比为134.5∶83，初中生人均教育经费城乡支出之比为129.1∶78.2[4]。
对农民的政策不公反映在区域上便是对农区的不公平。以上问题均在农区层面显现出来，并在很大程度上制约着农区的发展。中部六省大多是农业大省，全区农村人口高达2.44亿，占该区总人口的67.2％，占全国农村人口的31.2％。中部六省承担着“国家粮仓”任务，但在典型的农区，以上种种不公平表现十分突出。如农村居民人均纯收入与城镇居民可支配收入的比值由1995年的36.51％降低到2003年的33.37％，特别是自2000年以来，所占比重呈现逐年下降趋势，农民的相对收入越来越低。不仅如此，在农村内部，贫富差距日益加大，农村中的低收入者，根本无力进行扩大再生产，有些贫困农户，缺乏必要的生活资料。国家对农民、农区的忽视，也是造成中部地区经济增长速度相对凹陷的重要制度原因。
虽然农区发展问题在改革开放之初的一些年代曾被政府关注过，但之后便慢慢被置于次要地位。近几年来，随着围绕“三农”（农民、农村和农业）的一系列问题出现，农区的综合发展才再次引起决策者的重视。近两年来，中央为解决“三农”问题，在农业政策上出台了一系列文件，这将为农区发展提供新的机遇。
三、乡城移民及就业不公问题
当前，乡城移民已经成为令人瞩目的重大社会问题。随着农村联产承包责任制的实行、市场经济引发的竞争和对金钱的追逐以及农民对城市生活的向往和较高的收入预期，越来越多的农民纷纷离开家乡加入到民工流的行列之中。据2004年国家统计局公布的数据，全国流动人口已达1.2亿人。在全国的流动人口中，跨省流动的有4242万人，占35％。从流出地区看，从四川流出的占16.4％，从安徽流出的占10.2％，从湖南流出的占10.2％，从江西流出的占8.7％，从河南流出的占7.2％，从湖北流出的占6.6％，六省市流出人口占全国跨省流动人口的59.3％，约2516万人；从流入地区看，城市和沿海地区成为农民工流入的主要地区[5]。
进入到城市中的打工者，虽为城市建设和经济发展做出了较大贡献，却被排斥在城市边缘，成为城市中的弱势群体之一。农民工在城市里面主要从事脏、累、危险的工种，生产生活条件恶劣，重大特大伤亡事故频发，生命安全受到侵害。农民工的劳动报酬得不到保证，工作时间过长，一些用人单位不按规定给农民工支付加班工资或少给加班费，农民工的合法权益得不到保障。相当多的非公有制企业不按《劳动法》规定与农民工签订劳动合同，黑中介与一些用人单位合伙侵犯农民合法权益，农民工权益即使受到侵犯，也承担不起维权成本，农民工基本人身权利得不到保障。流入地政府很少为他们提供相应的公共服务职能，计划生育、子女教育、成人教育、卫生防疫、安全生产和社会保障等对农民工覆盖率低，有的甚至被完全排斥在外[6]。由于流入地制度安排对农民工的忽视，不仅农民工自身受到不公正的待遇，其子女也深受其害。 跟随父母进入城市的民工子女，由于教育制度、教育资源和自身经济条件的限制不能到公立学校就读，而收费低廉的民工子弟学校也因为各种原因而难以为继，造成严重的教育不公平。
这种社会不公平在民工流的主要来源地——中部六省地区造成了明显的负面影响。首先，由于大量成年农民“精英”（相对来说文化程度较高）的流失，造成农村地区人力资源贫乏，剩下的多是老人和儿童，农区发展受到很大制约。其次，就业不公造成农民工收入偏低。在过去三年中全国进城务工者每年约有1.3亿人，这些人每月收入和必要的劳动保障较正常状态约低200多元，与此相关的是有250万打工者子女没有接受适当的教育（估计提供这种教育每人每年约需600元）[7]。
四、结构调整及改革的成本支付不公
在计划体制向市场体制的转轨过程中，由产业结构调整和国有企业改制而造成的下岗职工问题颇为引人瞩目。在“效率优先”的执政理念下，各级政府并未很好地考虑国有企业改革的成本及成本分摊机制，由此导致其成本的很大一部分被下岗职工所承担，引发诸多社会问题。2002年末，我国城镇登记失业人口为770万人，国有企业下岗未实现再就业职工约为410万人；其他下岗职工约为200万人；仅此三项之和即为1380万人。按照国家有关部门实际使用的城镇就业人员的数字计算，我国2002年城镇失业率约为7.2％。如果再考虑到我国城镇登记失业的劳动年龄限制和尚未登记的失业人员，扣减城镇下岗失业人员中的隐性就业人员，我国2002年城镇失业率大概在9％左右。根据国际上的较为流行的划分标准，失业率在7％—8％为失业问题突出型，9％以上为失业问题严峻型。不难看出，我国当前的城镇失业问题已相当严峻，城镇真实失业人口已达到了建国以来的最高峰[8]。这些下岗工人由于年龄、文化程度、技术等原因，再就业困难重重，因而生活十分艰难。他们除了少量的城镇最低生活保障金外，大多数很少有其他收入。微薄的保障金仅能满足其最低的基本生活需要，如果出现生病等意外事件，其生活将极为困难，甚至陷入绝望之中。下岗职工年龄多在40—50岁之间，他们曾经为国家建设事业贡献了青春，做出了较大的贡献，因而下岗后普遍存在社会失落感，一些人还产生了心理问题。尤其是对社会满意度降低，多数认为社会公平程度较差。行为学研究认为，心理不平衡集中到一定程度之后，可能产生极端行为。因此，大量的心理不平衡的下岗职工将对所在地区社会稳定和经济发展产生影响。当社会不公超过了人们可以容纳和忍受的最大限度时，对一个国家的经济发展和社会进步的影响将可能是灾难性的[9]。
中部地区在“一五”至“五五”时期，曾是我国建设的重要地区，建成了一大批国有企业。其在产业结构调整和国有企业改制中任务更加艰巨，所产生的社会问题也更加突出，区域发展所面临的困难也就更多。2003 年中部六省国有经济比例（国有及国有控股工业增加值占全省工业增加值的比重）分别为，山西61.5％、河南54.4％、安徽60.5％、湖南58.9％、湖北59.2％、江西63.5％，分别高出全国平均水平（44.9％）16.6、9.5、15.6、14、14.3、18.6个百分点，这些国有企业对国家经济做出了巨大贡献，而本由国家统支的负担如住房、医疗、养老却留给了地方或企业。而东部省份国有企业较少（如浙江、广东两省的国有经济比例分别为19.5％和25.2％），民营外资发达，需支付的改制成本也低。中部各省政府为了解决下岗职工的社会保障问题，不得不在财政困难的情况下，抽、挤资金用于下岗职工的养老、失业、医疗保险等社会福利（尽管是解决了部分下岗职工的问题），降低了所在地区在其他方面的社会性投资。例如，截至2005年3月，河南省郑州市下岗职工共有84231人，其中有近3万人集中于郑州市中原区。这里曾是郑州市经济最有生机的区域之一，区内的五大国有棉纺织厂奠定了郑州在全国的轻工业地位，但在产业结构调整和国有企业改制中，企业职工利益受到很大影响。该区所支付下岗职工的生活保障、医疗保险、失业保险等资金达2亿多元，从而影响政府对基础设施的投资，也影响了相关企业的再生产能力[10]。
五、结束语
综上所述，不论是何种形式的不公平及其所产生的区域效应，在中部六省地区都表现得非常突出。可以认为，中部经济近年来出现增长速度的相对“凹陷”及当前发展中面临的诸多问题，在某种程度上与中央政府公共政策的供给不均有关。因此，中部地区的崛起和发展，在强化自身的发展机制同时，还应争取更好的外部环境。从国家公共政策的角度，可以从以下几方面着手考虑。
第一，中部地区应和其他地区具有公平的发展机会。比如东部沿海地区在国家不平衡发展区域政策的引导下，在相当长的一段时间里得到国家诸多优惠政策。经过一段时间快速增长，经济基础已达到一定程度，在全国的经济中主导地位已十分明显。在这种情况下，看似公平的市场经济，却又由于各区域之间发展基础和竞争力不同，而使包括中部地区在内的一些欠发达地区处于不公平地位。为了促进中部地区的发展，应该争取国家对欠发达地区的激励政策。不同发展水平的区域，在经济起步阶段均应享受一定的扶持。尽管由于环境的变化，这种扶持政策会有所变化，但在扶持程度上应大致一致，甚至后发地区应得到较大程度的扶持，以保证其在市场经济的自由竞争状态下，具有与已发达地区同样的发展机会。
第二，国家宏观政策的变更应适当考虑欠发达地区的特殊状况。东部沿海地区在高速发展中，因国家政策尚不完善而抢占了改革的先行利益。而当中部地区跨入大发展阶段时，国家政策已逐步完善。在看似完全公平的国家政策下，中部地区不公平地失去了可以利用的国家模糊政策的空间。以土地为例，改革开放后一段时间内，国家征用土地的宽松政策，为东部沿海地区工业化和城市化起到了一定的促进作用。而到了中部地区工业化和城市化对土地的需求上升时，国家出现了严格的土地利用审批规定。在这种背景下，很难期望中部地区享受到和沿海地区曾经享受过的待遇，但可以争取国家对中西部欠发达地区的适当特殊关照。
第三，除了以上区域性政策之外，中部地区还可以争取国家对特殊问题（尤其那些中部地区集中的问题）的特殊关注和相应优惠处理措施。比如，本文论及的农民及农区发展问题、乡城移民及就业不公问题，以及下岗职工问题等。尤其是在农民及农区发展问题上，如能得到国家的进一步扶持，将对中部地区发展至关重要。