法国的《计划化改革法》，本文主要内容关键词为：改革法论文,法国论文,计划论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
法国《计划化改革法》虽然出台于19年前，但其显著的实施效果以及深远意义都使这部法律在各国计划法中一枝独秀。
一 计划法概述
计划法是调整在制定和实施计划的过程中发生的社会关系的法律规范的总称。它是经济法中的宏观调控法的重要法律部门。它所规范的国家计划规定了国家的宏观调控的方向和目标，控制着供给与需求这两端，根据经济景气情况而相机抉择，实施不同的宏观调控政策，因而，计划法是宏观调控法的“龙头法”。①
计划法分为实体计划法和程序计划法。计划实体法的形态在各国有所不同，它主要表现为国民经济和社会发展计划法、国家发展战略和远景规划法等②。计划程序法则是规定计划编制、审批与执行等程序性规范的法律，其形态如法国的《计划化改革法》等。
计划有指令性计划和指导性计划之分，指令性计划主要是社会主义国家在高度集中的经济体制下制定的计划，但资本主义国家的国家计划中也有指令性的部分；指导性计划原来主要是资本主义国家的计划，但我国自确立与实行社会主义市场经济体制以来，指令性计划转变成为指导性计划。因此，资本主义国家的指导性计划以及相应的计划法对我国尤其具有十分重要的借鉴意义。
无论是指令性计划还是指导性计划，在一个国家的经济生活里，都具有十分重要的地位和作用。鉴于此，很多重视用计划调节经济生活的国家都非常重视计划立法，并根据自己的具体国情制定了相应的计划法。如在社会主义国家，匈牙利1973年制定了《国民经济计划法》，南斯拉夫1976年制定了《社会经济体制基础和社会计划法》，罗马尼亚1979年制定了《经济社会发展计划法》等。又如在资本主义国家，比利时1970年制定了《计划组织和经济分权法》，法国1982年制定了《计划化改革法》等。在我国已经提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，这种以法律调节、管理经济生活的做法对我们应具有重要的启发意义。
法国是资本主义计划的发源地，法国的市场经济体制以“计划化”而著称于世。法国于1982年制定的《计划化改革法》，总结了法国近四十年来以计划调节经济的成功经验，改变了过去的一些弱化计划调节的做法，把计划的内容、制定和通过的程序以及计划的实施等方面用法律的形式确定下来，这对于把计划作为调节经济的主要手段地位的确立具有重要意义。
二 法国《计划化改革法》的立法背景
如前所述，法国是一个长期推行“经济计划化”的资本主义国家。从1946年让·莫内制定的第一个国家计划——《现代化和装备计划》(1947—1953)到德斯坦政府制定的第八个国家计划(1980—1985)，已经有三十多年的历史了。法国的国家计划既给法国带来了五六十年代经济的繁荣，又由形式主义、文牍主义、统计信息的失真等原因而导致国家计划的作用与地位下降，对法国七十年代的经济停滞表现得无能为力。人们对国家计划持一种矛盾心理，加强与削弱国家计划作用与地位的主张兼而有之。
1981年5月，主张加强计划对经济的调节作用的法国社会党上台执政，该党第一书记密特朗就任总统。社会党面临着严峻的经济形势。国际上，70年代世界性的经济危机使资本主义世界陷入旷日持久的“滞涨”泥潭、1973年和1979年的“石油危机”、新兴工业化国家的兴起、美日新技术工艺的挑战以及不稳定的国际货币金融体系等，这一切都冲击着法国的经济，威胁着法国的产品和销售市场，危及着法国在世界政治经济格局中的地位。在国内，法国正处于战后第五次经济危机之中。③前任总统德斯坦政府其总理巴尔主张加强市场的调节作用，减少国家对经济的干预，削弱国家计划的调节作用，试行“新自由主义”，并推行“巴尔计划”，结果却导致了经济增长率连年下降，失业率和通货膨胀率都达到了战后最高水平。结果德斯坦在总统选举中败给了密特朗。
密特朗总统和社会党政府鉴于国民对前届政府的“紧缩”政策的不满和国际上美、英等国推行货币主义、供应学派的经济政策未见奏效，试图另辟蹊径，执行新经济政策，即“膨胀”政策。这一政策以凯恩斯主义的经济理论为基础，把解决失业问题放在首位，通过提高工资，扩大社会福利，扩大政府公共支出以刺激社会需求，进而促进经济发展。这一政策在短期内收到了一定效果，但却带来了财政赤字剧增、通货膨胀率居高不下、外贸逆差进一步扩大、失业问题更加严重、宏观经济进一步失衡等一系列更为严重的经济后果，把法国引向了前所未有的困难境地。
面对经济“膨胀”政策带来的严重后果，社会党不得不改弦易辙，中断“膨胀”政策的实施，转为实施反通货膨胀为主的“紧缩”政策。这一政策在1982年6月起逐步出笼，以1983年3月的十点“紧缩”措施为这一政策的顶点。经过“紧缩”政策的初步实施，法国宏观经济失控的局面得到了明显好转，从1983年起，通货膨胀得到了控制，巨额的外贸逆差状况显著好转，政府财政赤字控制在3%左右的水平上。法国经济由此进入了经济缓慢稳定增长、通货膨胀维持较低水平的新阶段。
《计划化改革法》正是在“膨胀”与“紧缩”政策的交汇点上，在弱化计划与加强计划的争论中出台。该法以凯恩斯主义与货币主义的经济理论的结合为理论背景，以加强计划调节的有效性，协调国家、地区、企业之间的关系，在计划体制中实行“民主化”、“分权化”和“合同化”为目标，总结了法国近四十年来以计划调节经济的成功经验，否定了过去的一些弱化甚至抛弃计划调节的主张与做法，对计划的内容、计划的机构、计划制定的程序、计划的实施等进行了一系列改革，并把行之有效的计划的内容、计划的制定和通过的程序以及计划的实施与计划合同等做法用法律的形式确定下来，确立了计划在国家经济生活中的重要地位。
《计划化改革法》是密特朗政府推行“法国式社会主义”的重要步骤。法国社会党既反对苏联的社会主义模式，也反对德国、瑞典等国社会党主张的社会主义模式。法国社会党认为，苏联模式是“极权主义”，德、瑞模式“没有触动资本主义社会真正的经济决策权”。法国社会党要致力于寻找一条“将西方民主国家的政治多元同经济的某种集体组织形式结合起来的中间道路”。密特朗认为，“计划是控制经济的主要手段之一”，“在使市场及时地调节供求关系的情况下，计划是经济的总的调节因素”。社会党反对削弱计划的作用与地位，主张实行经济的计划化，同时强调计划应建立在民主之上。而加强民主参与、下放财政权、实行中央与地方分权、推行计划合同等正是加强计划的民主性的重要内容。
三 法国《计划化改革法》的主要内容
法国的《计划化改革法》全称为1982年7月29日第82—653号计划化改革法，公布于1982年7月30日的《政府公报》(法律和法令版)。该法经国民议会和参议院分别通过、宪法委员会宣布符合宪法，并由法兰西共和国总统颁布后实施。
《计划化改革法》分为三个部分，共21条。第一部分为“国家计划”，第二部分为“地区计划”，第三部分为“其他的和暂行的措施”，第一部分为本法的重点内容，共有13个条文，占条文总数的62%。其重要内容简介如下：
在国家计划的内容方面，该法第1条第1款规定：“计划决定国家的经济、社会和文化发展的战略选择和中期目标以及为达到这些战略选择和中期目标所采取的必要措施。”而1958年的《法兰西共和国宪法》第34条规定：“有关国家计划的法律确定国家的经济和社会活动的目标。”可见，《计划化改革法》对《法兰西共和国宪法》既进行了细化，又有所突破，把国家计划所涵盖的范围由经济、社会两个方面扩展到经济、社会和文化三个方面。
法国的前三个国家计划称为“现代化和装备计划”，第四至八个国家计划称为“经济和社会发展计划”，根据《计划化改革法》，从第九个计划(1984—1988)起，法国的国家计划开始改称为“经济、社会和文化发展计划”。这样就加强了国家计划在国家生活中的地位，有利于国家计划从更广泛的范围内确定国家的发展方向。
在国家计划的编制程序方面，把国家计划分为第一计划法和第二计划法。法国的国家计划本身就是法律，这在《法兰西共和国宪法》(1958)第34条中也有明确的规定。该条规定：“一切法律皆由议会通过。……有关国家计划的法律确定国家的经济和社会活动的目标。”在这里，法国把国家计划分为第一计划法和第二计划法也就顺理成章了。根据《计划化改革法》第3条、第4条的规定，第一计划法规定5年中的战略选择和目标以及为达到预期的结果所提出的重大行动，第二计划法规定为达到第一计划法的目标所要实行的法律、财政和行政方面的措施，确定计划内优先实施的项目，确定国家打算同地区签署计划合同的目的和范围，以及确定市镇、省和地区经济干预的条款等。由此可见，第二计划法是对第一计划法的落实和具体化。
法国的国家计划最初的编制程序为：(1)预备工作阶段，对计划大目标进行选择；(2)具体计划编制阶段；(3)征求意见和审议计划阶段。从第5个计划起，计划编制工作改为两大阶段：确定计划初步方针阶段和计划具体编制阶段。《计划化改革法》是对这种改革后的计划编制程序的确认，是实践经验的总结。
《计划化改革法》还专章详细规定了国家计划制定和通过的程序。根据该法规定，在制定第一计划法时，每个地区必须在有效期内向政府呈报本地区优先发展的生产活动；政府在计划开始生效前至少18个月向国家计划化委员会报送一份经地区咨询后制定的方针性文件；接着国家计划委员会要在计划开始生效前至少1年向政府提交一份报告；然后，政府在这个报告的基础上拟订第一计划法草案，草案拟好后即送经济和社会委员会咨询，并在计划开始生效前1年议会第2次例会时呈报议会审批。在制定第二计划法时，政府在计划开始生效前4个月听取国家计划委员会的意见和在地区提供信息以后拟订第二计划法；草案拟好后即送经济和社会委员会咨询，并在计划开始生效前1年议会第1次例会时呈报议会审批。这种具体明确可操作性的规定有利于法律得到切实执行，避免了法律的含混带来的执行机关的相互推委和扯皮。
在计划机构方面，根据《计划化改革法》的规定，新建了两个计划机构：一是计划化议会代表团。根据该法第2条的规定，在国民议会和参议院分别建立一个由15人组成的计划化议会代表团。计划化议会代表团负责向各自的议会报告计划的制定和实施情况。二是国家计划化委员会。它是一个咨询性质的机构，负责领导计划制定中的必要咨询和参与计划实施的全过程。《计划化改革法》还规定了这两个机构的组成办法。其中，国家计划化委员会的组成具有广泛的代表性，其成员主要来自：每个地区，有代表性的领工资者的和企业主的联合会组织，代表农业、手工业、商业和自由职业的组织，工业和银行的公营部门，合作的互助性质的部门，协会和文化团体。此外，还有由政府根据其在计划化方面的专长而任命的有资格的知名人士。这样就使法国的国家计划尽量建立在民主的基础之上。
在计划的实施方面，广泛实行计划合同制。法国在60年代末，为了扭转国有企业的严重亏损局面和刺激出口，曾通过与国有企业签订“纲领合同”或“计划合同”的形式向企业提供财政支持，取得了明显的效果。《计划化改革法》试图在国家与公私企业、国家与地方、地方与企业之间普遍推行“计划合同制”，采取合同方式来保证计划的实施。于是，《计划化改革法》用专章规定了计划合同。这些规定包括合同的缔结、合同的内容、合同的解除、合同的公布以及合同当事人双方的权利与义务等。
实践证明，计划合同是法国颇富特色、卓有成效的计划实施方式。一方面，国家利用合同形式提供财政支持，实施计划，增强了这种经济杠杆的活力，在尊重企业自主经营的前提下，可以更为有效地把企业的经营活动引导到国家计划的轨道上来，另一方面，计划合同使国家承担的财政保证义务更为明确、具体，促进国家认真执行有关财政、信贷和政策。
在计划的体系方面，规定了地区计划。法国过去不编制地区计划，国家计划只从部门经济角度或提供装备方面考虑地方的需要。《计划化改革法》规定了地区计划，包括地区计划的内容、制定程序以及地区计划之间的协调等内容。地区计划有利于各地从本地的实际出发，因地制宜地规划本地的经济、社会和文化发展目标，发挥地方的积极性。这和同年法国制定的《地方分权法》是互为照应、相辅相成的，体现了中央与地方的分权。
四 法国《计划化改革法》特色与借鉴
如前所述，法国的《计划化改革法》是法国进四十年来计划工作实践经验的总结，是把行之有效的计划工作做法用法律的形式确定下来的一部“改革法”，并非是一部无所不包的计划法典。但它却对计划工作的最主要、最基本的方面进行了规定，是法国计划工作最主要、最基本的法律依据，它对保证法国国家计划与地区计划的有效实施，确立计划在法国经济生活中的地位起了至为重要的作用。总体而言，法国《计划化改革法》有以下四个方面的特色值得我们注意：
首先，国家计划法律化。法国的国家计划在全世界各国指导性计划中法律地位与效力是最高的。宪法直接规定国家计划是法律，这在全世界也是独一无二的。《计划化改革法》又将宪法的这一规定具体化，分为第一计划法和第二计划法。这对于保证法国国家计划的地位和作用，意义十分重大。但需要注意的是，在法国，地区计划不是法律，只有国家计划才是法律。
其次，计划民主化。法国的计划制定者曾声称他们要在市场经济与计划经济之间“寻找一条能够把个人的自由与积极性与共同发展的目标协调起来的中间道路”。④法国社会党改革计划体制就是为了加强计划的民主性，这也是法国社会党实现“法国式社会主义”的重要步骤。为此，《计划化改革法》在第1条第2款明确规定了政府吸收经济与社会委员会、社会与经济对话者以及地区参加计划的制定。而新设的由15人组成的计划化议会代表团和代表性更为广泛的由社会各界成员组成的国家计划化委员会，也是实现计划民主化的重要一环，其目的也是广泛吸收各界代表参加计划的制定。同样地，新增加的地区计划以及实行计划合同制，也是实现计划民主化的重要内容。除此之外，《计划化改革法》还规定了计划合同缔结之前需要将计划合同草案作为信息转达给职工代表机构，合同的实施条款也需要同样的传达。据此，有人认为，法国计划的要旨，就是协调全国所有的社会力量和经济力量，是“社会意志的确认”。这一点，尤其值得我国借鉴。
再次，程序完备。这里的程序包括国家计划的制定和通过的程序，地区计划的制定和通过的程序以及计划合同缔结的程序。法国的《计划化改革法》对程序的规定是十分完备的。在国家计划和地区计划的制定和通过的程序方面，该法详细地规定了计划的建议、报告、咨询、协商、审批、调整、公布等程序性规范。在计划合同方面，也有许多有关合同缔结、转达、公布、解除等程序性规范。这表明了计划法具有鲜明的程序法特征。
最后，注重计划的实施。法律的实施是法律生命力之所在。为了保证国家计划得到切实的执行和落实，该法专章规定了国家计划的实施。而计划合同是执行国家计划的重要手段。
宏观调控是现代市场经济国家的一项重要职能。“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家加强经济立法，完善宏观调控”都作为在新的社会经济条件下我国政府所担负的历史使命庄严写入我国《宪法》。⑤如前所述，国家计划是国家进行宏观调控的重要手段，计划法是宏观调控法的重要法律部门。因此，加强计划立法，对于完善宏观调控和宏观调控法具有重要的意义。
我国自1953年第一个“五年计划”起，我国的国家计划已经有47年的历史了。但计划立法是极为缺乏的。现行的有关调整计划法规、规章和命令有：《关于各部负责综合平衡和编制各该管生产、事业、基建和劳动计划的规定》(1957)、《关于改进计划管理体制的规定》(1958)、《关于加强综合财政计划工作的决定》(1960)和《国务院关于拟订长期计划的通知》(1980)。这些都是计划经济体制时期的法规、规章和命令。从法律渊源和效力等级上来说，没有一部是法律。从时间上来讲，我国已经进入了市场经济体制时期，计划也相应地由指令性计划转变为指导性计划，这些法规、规章和命令已经不适合或不完全适合现实的需要了。因此，制定一部《计划法》是十分必要的，这是我国实行“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本前提。而法国的《计划化改革法》无疑对我国进行计划立法提供了重要的经验借鉴。
当然，法国的《计划化改革法》也不是十全十美的。如该法法律责任存在欠缺，形式主义没有得到彻底根除，不能很好地保证计划的民主性。因此，我们对该法所持的态度应该是：客观评价、兴利除弊、“拿来主义”。
注释：
①持此观点的还有漆多俊、周林彬先生等。
②有的学者认为计划法还包括宏观经济协调法、产业结构法、经济稳定与增长促进法、充分就业和国民经济平衡增长法等。参见《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第15页。张守文、于雷：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第295页。笔者认为，下文所述的法国的“第一计划法”和“第二计划法”也是比较典型的计划实体法。
③战后法国前四次经济危机的发生时间分别是：第一次，1952年第二季度到1953年第一季度；第二次，1958年3月到1959年1月；第三次，1964年5月到1965年1月；第四次，1974年3月到1975年8月。
④皮埃尔·马塞：《计划还是反对偶然性》，加利玛尔出版社1965年版，第144页。转引自杨祖功：《法国计划体制改革》，《法国研究》1985年第4期，第139页。
⑤见1999年修正后的《中华人民共和国宪法》第5条、第15条。