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经济发展要靠两只手(看不见的手、看得见的手)的作用这是经济学界比较公认的事实。查尔斯·林德布洛姆蒂指出：“有关政府与经济关系的问题既是政治学，也是经济学的核心问题，无论对计划经济还是市场经济都同样重要。”[1]“对现代国家的经济发展而言，政府的作用无疑至关重要。合理科学的政府行为是现代市场经济有效运行的前提。正是由于在经济生活中政府扮演着十分重要的角色，政府在经济发展中的作用长期以来是各国学术界政策制订者十分关注的问题之一。”[2] 然而由于我国以高度集中的计划经济体制推进经济发展的历史原因，对“两手”的地位和作用往往缺乏客观公正的评价。本文认为“两手”都重要，关键是各自的角色到位，而在欠发达地区政府的作用与角色更为重要。
一、发展教育以推进人力资本积累
经济发展需要人才，人才培养需要教育，教育对经济发展的作用毋庸置疑。为此，欠发达地区更要以此为突破口和切入点，大力发展教育。
1.明确和落实政府的教育责任以推进人才培养
随着社会主义市场经济体制逐步建立，单一的公办教育逐渐演变成“公共物品”、“准公共物品”及“私人物品”的混合体，特别是经过近年来的教育管理体制、办学体制和投入体制的改革，已经分化为基本由财政支持的教育、财政拨款与多渠道筹资相结合的教育、非财政性资金提供的教育等等。在多渠道、多主体提供教育的体制下，政府承担的教育责任并不意味减轻。尤其是要在促进教育公平和保证公民接受义务教育权利方面应该有所作为。
国际社会也非常关注全体学龄人口享有受基本教育的公平机会。联合国教科文等国际组织2000年《达喀尔行动纲领》要求，到2015年，使世界所有儿童，尤其是女童、贫困儿童和少数民族儿童都能接受和完成免费的高质量的初等义务教育。确保女青少年、儿童有充分平等的机会接受和完成教育，这不仅是初等义务教育，甚至包括中等教育和高等教育。国际组织要求各国政府而不是民间非政府组织，来答复保障教育进入机会公平的问题。面对这些目标，我国政府已经作出承诺，但其难度可想而知，欠发达地区就更是如此。所以，必须尽快增强公共教育财政的刚性，切实加强政府对教育的组织管理和领导，提高教育水平和教育质量，提高教育投资效率和效益。
2.重点发展农村义务教育、中等教育和职业教育以培养适用人才
中国是个农业大国，欠发达地区一般以农业为主，农村、农业、农民问题，始终是关系到本地区发展的头等重要问题，发展农村义务教育就是首中之首。农村义务教育是开发庞大农村人力资源，全面提高农村劳动者素质的基础和前提；加大农村义务教育投入是减轻农民负担、帮助农民脱贫致富的重要途径；加大对农村义务教育的投入，是缩小城乡差距、贫富差距，促进社会公正的重要措施。总之，对农村义务教育的投入，既是着眼于未来的战略性投入，也是解决面临各种矛盾问题的现实性投入。要把“控辍保学”作为一项十分重要的工作来抓，继续巩固“两基”成果，推动有条件的地方高水平高质量普及九年义务教育。
中等教育和职业教育是走新型工业化道路、转变经济增长方式、主动应对社会主义现代化建设的迫切要求，促进教育发展与工业化和城镇化进程的紧密结合，确保劳动者的素质在基本接受九年义务教育的基础上得到进一步的提高。加快发展中等教育和职业教育，是统筹城乡发展，从根本上解决“三农”问题的重要途径。中等教育和职业教育发展的重点和增长点在农村，中等教育和职业教育在工业反哺农业、城市支持农村的进程中大有可为。从教育发展的规律来看，只有发展了大量扎实的中等教育和职业教育，才有基础发展高等教育。从欠发达地区的实际情况来看，中等教育和职业教育相对于高等教育投入少、见效快、受益面大，培养出熟练技术人员，能适应当地经济发展水平对人才的要求。
3.正确运用人才流动机制以积累人力资本
人往高处走，水往低处流，这是人之常情。从经济学角度讲是个人比较利益最大化的选择，也是劳动力资源市场化配置的结果。欠发达地区政府往往以行政手段对人才实行管制，只进不出，其后果是外部人才不敢进，内部人才没有积极性，从而影响个人的教育投资，进而影响教育的发展。对人力资本从落后地区向发达地区流动，不能光以传统的方法政治压人，还得以经济的观点、人性的观点来引导。既要正确看待人力资本自身的需求，也要正确看待人力资本流动。
人力资本自身的需求，一般来讲主要有四大要素：一是人力资本与工作职位是否匹配，也就是人的理想和价值所在；二是制度性因素是否存在导致人力资本的市场扭曲，也就是说是否有人们通常所说的“搞导弹不如卖茶叶蛋”；三是人力资本的生活条件，比如住房、周围环境，基本设施等，也就是人们常说的硬件；四是工作环境的人文氛围，比如单位、政府部门工作热情、效率高、办事公正、处事合理等，也就是人们通常所说的软件。所以，要引进外部人力资本、本地区人力资本少外流，积累人力资本，政府要在硬件和软件上下功夫，以达到人力资本的期望值。
正确看待人力资本流动，就是在不具备上述条件的情况下，人力资本外流要予以理解，说明经济发展还没有达到一定的程度，而达到一定的程度人力资本就会回流。比如：出国人员开始阶段是选择出而不归，现在是大量的归来。所以，人力资本的流动不要静态地看，要动态分析。一般都认为，人力资本流动是从欠发达地区流向发达地区或国外，对欠发达地区经济发展极其不利。其实不然，文建东曾就人力资本的流动对流出与流入地的经济影响进行过研究，[3] 他认为，人力资本的流动对欠发达地区至少没有不利影响，既不会减少欠发达地区的经济福利，也不会阻碍欠发达地区的经济增长。从教育成本的来源看，如果流出的人力资本在形成过程接受了来自本地区的公共财政补贴，才会损害本地区的经济福利，而高等教育的经费大多来自中央财政。从人力资本使用来看，高学历者在欠发达地区难以配置到适合他们的岗位上去，其所在岗位由普通员工填补的边际生产力不会有什么变化。从流出的作用看，个人的教育产出与投入比提高，会刺激个人教育投资的积极性，促进欠发达地区进一步的人力投资，改善当地人力资本存量和平均教育水平，为后期的发展储备人力资本。
二、创新技术以推进技术资本积累
技术创新是企业创造持续竞争优势的核心力量，也是提高国家竞争力的关键源泉，政府在技术创新中大有作为。发达国家经济的发展表明，政府在技术创新中扮演着十分重要的角色。正如杜鲁门在咨文中所强调：“一个政府，如果不能慷慨而又明确地支持并鼓励大学、工业和政府实验室中的科研工作，就没有履行自己的职责”。克林顿上任后为美国指出的新方向之一就是：“创造一个能够繁荣技术创新和吸引投资来利用新设想的商业环境”。这些理念不仅在美国得到认可，而且作为成功的经验迅速向世界各国传播。
1.美、日政府对技术创新的经验借鉴
美国国家技术创新系统的最大成功之处，就是在私人投入与政府投入之间保持了一种适当的平衡，既保持足够的私人刺激以鼓励创新，又保持足够的促进创新技术的广泛运用。数据表明，2004年美国的R&D投资已达2640亿美元，占世界R&D投资的45％，相当于其他西方六大国R&D投资总和，美国的科学技术发展与投入日益增加有关，科技已转化为美国国家利益。美国在科技研究开发上的高投入已经并将继续给经济发展带来高回报。
日本政府技术创新的特色是经济资助和组织协调。经济资助主要是政府对技术创新项目、政府和大学的研究机构、企业重大技术创新直接进行财政补贴，对有关产业技术研究与开发活动减免税收，通过政策性银行以低于商业银行的利率向企业R&D活动提供贷款。组织协调主要是政府委托有关科研机构或企业进行科研开发，其费用由政府拨付，支持企业就有关重大技术研究与开发项目建立联合开发组织，政府为这种联合组织提供优惠政策和保障服务，并在必要时参与联合组织中企业间的协调。
一般来讲，在一国拥有健全高效的资本市场时，具有巨大发展潜力的新兴产业并不需要政府的特殊政策保护，它可以得到资本市场的充分支持，实现资本和技术的紧密结合，能以短期亏损为代价获取长期收益。但是，对于中国这样的转轨经济国家来说，尤其是欠发达地区，资本市场的形成历史非常短暂，发育尚不完全，难以对新兴产业特别是需要大量资本投入的新技术产业提供足够的支持。这就需要政府推行短期的刺激和培植政策，塑造动态的而非静态的比较优势，尽快形成规模经济，强化学习效果，降低边际成本，积极创造出本国新兴产业和战略性产业的竞争优势。一个国家是如此，一个地区也是如此。
2.科学选择主导产业
我国各个区域经济发展的阶段性特征和区域竞争优势的差异，决定各区域主导产业的选择应该有所侧重。从三大地带来看，东、中、西部应该各有侧重，形成一定的产业梯度。从一个地区、一个省来说，其经济发展同样是不平衡的，实现地区经济协调发展，不等于均衡发展与整体推进。欠发达地区主要是以非均衡发展模式推动整体水平的提高，形成自身产业发展的梯度。
在技术基础好的大、中城市把重点放在发展技术密集型和知识密集型产业，特别是要大力发展信息、金融、咨询等高层次的第三产业；在自然资源丰富的地区重点是加快能源、原材料工业的发展；在工业基础很差的地区主要是大力发展农林牧业和交通运输业的同时，有步骤、有重点地开发能源、矿产资源，因地制宜发展加工工业，在一些旅游资源丰富集中的地区，积极发展旅游业。形成与外对接，内部自由梯度转移的良性运转。切忌经济基础和技术条件还比较薄弱的地区，一味追求“高、精、尖”产业，忽视传统产业的发展，而经济、技术基础较好的地区，由于传统产业暂时还能带来可观的利润，而忽视了对高新技术产业的发展。高与低不能一概而论，要从实际出发。在非均衡发展中求得协调，形成产业之间、区域之间和整个地区经济系统良性协调运转的经济机制。
3.创新与产业提升相适应的技术
技术创新推进产业发展，技术又必须为产业服务，一定的产业结构要由一定的技术结构来推动，而不是一味的越高越好，要以不断的技术创新来促进产业的不断升级。如何才能使技术不断变迁呢？林毅夫认为，要得到技术变迁当然有两种可能性[4]：第一种是自己去发明，自己去研发，所谓的R&D，创造型的技术、发明性的技术。另外一种就是像我们这种发展中的国家，跟发达国家有技术差距。我们知道创新并不等于发明。你只要在下一期生产中用的技术比以前的技术好，比以前的效率高。即使他不是最前沿的技术，那么从经济学的意义方面，从商品学的意义方面他也是一个创新。这一理论在地区间也是适用的，对于发达地区来讲，基本上他们已经用了国内最好的技术，他们的技术创新只能是自己发明，也可以从发达国家引进。而欠发达地区就不同了，技术创新到底是自己发明好呢，还是引进发达地区的技术好呢？经济学人惟一的判定标准就是成本跟效益。
既然技术创新只要下期生产技术比现在的技术好就可以了，那么欠发达地区就有理由选择引进。引进有些是不需要成本的，比如你引进的技术已经超过专利保护期。即使在专利保护期，引进的成本跟人家发明那项技术的成本比，平均起来最多30％。欠发达地区如果懂得巧妙的引进技术，作为技术创新的动力的话，那么他的技术创新成本，可能连发达地区技术创新成本的1％都不到。不管怎么说，引进比自己研发更节约成本和更节约时间。当然，也不是说自己就放弃研发，落后地区也不乏有比较优势的行业，可以研发，也可以从发达地区、发达国家引进。政府要针对不同的技术要求给予政策支持、财政支助、技术服务、技术指导、技术培训等。
三、改善投资环境以推进物质资本积累
物质资本是经济发展不可缺少的重要因素，欠发达地区之所以不发达人们首先想到的就是缺钱。然而，欠发达地区依靠自身的资本积累是很有限的，要实现跨越式发展就得引进外来资本。资本是受人支配的，资本要进来首先是人进来，要引进外资就要有适应他们的环境，环境条件不够，政府就要想办法改善。
1.必须考虑到人和资本的内在需求
人首先要生活，生活条件的重要性相信不难理解，试想如果人都留不住，资本能进来吗？但是留住人不等于留下了资本。资本的内在需求是追求利润最大化，只有对外投资更具优势的时候才会资本输出，因此，就得创造吸引外资的环境。20世纪中期以后，海默博士首先从产业结构角度对FDI进行解释，他认为如果外国跨国公司的产业组织结构与当地公司完全相似，他们进入当地市场就无法获取利润，因为到另一国生产会产生额外交易费用。跨国公司要到国外进行投资生产，就必须具备某种独特的所有权优势，如技术优势和规模经营所造成的低成本优势，这种优势足以抵消在生产国与当地公司竞争的种种不利因素。
2.创造适应人和资本内在需求的环境
在经济全球化不断推进的情况下，对外投资的需求是很旺盛的，关键是你能否对外地、外国的资本产生吸引力而落户本地。资本流向任何特定地区的数量与质量，总是依赖于投资者对回报的预期以及在取得相应回报方面存在的不确定性。这些预期和不确定性，即广义的投资环境：从国家层面上讲，主要是经济、政治以及外贸外资政策稳定。从地区层面上讲，主要是可利用的硬环境与软环境。诸如电力、交通、电讯、银行和金融，以及在熟练工人及技术群体不能完全流动性的情况下的技能与技术禀赋。还有市场进入与退出、劳动关系、劳动市场灵活性、金融与税收的效率与透明度、环境、安全、健康以及其他合法公益问题有关的监管效率等问题。监管措施在设计上是否考虑到了激励，能否与激励相兼容，是否能够避免逆向选择与道德风险，是否能够服务公益，是否能够得到迅速实施而不会产生干扰和腐败，是否能够更容易地实现有效产出等等。政府就应该在以上因素上找差距、查原因、订措施、对症下药，切实改善投资环境。