国企改革莫成“扭亏增赢”运动（下），本文主要内容关键词为：国企改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
困难国企的重组和退出应由债权人主导
20世纪90年代以来，随着市场竞争的加剧，国有企业经历了一个逐步“两极分化”的过程，少数优势企业增强了竞争力，大量的企业经营状况恶化。根据财政部的统计，2001年31个省区市地方国有企业的不良资产占所有者权益的比重，有18个省区市在50％以上，其中超过90％的有8个。情况最严重的辽宁和吉林，不良资产占所有者权益的比重高达259％和188％。全部地方国有企业加总，不良资产占所有者权益的比重为53％，扣除不良资产后的资产负债率为84％。这些数据表明，相当一部分省区市地方国有企业作为一个整体可能已经资不抵债。因此，困难国有企业的重组和退出，仍是今后若干年国有企业改革的一项主要任务。
在90年代我国国有企业的重组和退出过程中，最大的债权人是国有银行，而国有银行推动企业重组和退出的动力十分微弱，政府、尤其是地方政府一直起着主导作用。这不仅表现在由前国家经贸委管理的“计划内破产”和580多家国有企业的“政策性债转股”中，也表现在许多其他涉及国有企业的兼并、收购、重组过程中。政府、尤其是代表债务人利益的地方政府通过行政手段操作破产、债转股，严重地阻碍了市场机制作用的发挥，软化了多年来金融改革所硬化的企业预算约束。因不能偿还债务而破产或债转股，对国有企业现有的控制者没有成为一种威胁，反而是一种诱惑和“优惠”。地方和企业为了争取破产指标和债转股指标而投入的大量资源和努力，从一个方面反映了这些政策措施在机制上造成的扭曲和危害达到了何等严重的程度！
在下一阶段的改革中，债权人应该成为困难企业重组和退出的第一推动力。政府和司法体系对债权人利益保护越充分，重组和退出的效率和效果越好。必须尽快转变政府的职能和角色，逐步建立起基于市场机制的困难企业重组和退出机制。除了继续推进金融改革和社会保障体系建设，可能需要采取的措施主要是以下两个方面：
第一，政府应当停止直接干预，集中精力做好必须由政府来做的两件事情，一是为困难企业重组制定规则并保障其实施，二是为受到影响的职工提供安全网。在制定和实施规则方面，最为紧迫的是要尽快通过和实施新破产法，同时停止执行过去出台的各种关于国有企业破产的政策文件和由前国家经贸委管理的“计划内破产”。
第二，把金融资产管理公司作为主要制度依托，来推动困难国有企业重组和退出。为了加强金融资产管理公司在推动企业重组和退出的过程中与地方政府、法庭、职工等有关方面的协调能力，政府可以考虑调动一批有经验的资深官员充实资产管理公司，并在国务院设立一个精干的专门工作机构，负责领导并协调解决难点问题。在此基础上，长期亏损、资不抵债、需要进行大规模重组或清算的困难国有企业可以与各级国资委脱离关系，由资产管理公司和所在地的地方政府共同处理。处理这些企业发生的成本，债务方面的成本由资产管理公司承担，人员方面的成本由地方政府承担。
是否应当进行第二次不良贷款剥离？我的看法是，不管是否剥离和如何剥离，有两点是基本肯定的。第一，需要有人专门从事处理不良资产的工作，如果不剥离，在银行内部也需要建立一个不良资产管理机构。第二，不良资产中包含的净损失终究是国家财政的隐性赤字，需要财政来弥补。既然如此，由已经成立并积累了相当经验的四家资产管理公司继续处理，比留在银行可能更有效率。
是否以账面价值转移？按账面价值剥离，最大的好处是节约成本，不必在剥离这一环节上就对贷款资产一笔一笔地进行评估和定价，而是集中资源做好贷款处置时的评估和定价。当然，如果实际的情况是按账面价值转移在激励机制上带来的负面后果太大，在资产剥离时就花费成本一笔一笔地对贷款进行评估定价，也不失为一种办法。
推进困难企业的重组和退出的一个前提条件，是国家必须安排财力弥补国有金融机构因处理不良资产而暴露的损失。将银行不良贷款转换为资产管理公司对商业银行的债务，从而把银行资产负债表上的不良资产转换为优良资产。至于资产管理公司不能收回的部分，最终将表现为它们的经营亏损，原来的计划是待将来其使命结束时再由国家财政报国务院统筹解决。
从现在的情况看，由于这个“将来”还很遥远，而且有很大的不确定性，而资产管理公司向商业银行支付的2.25％的利率又大大低于市场利率，不良资产处置中实现的资产损失不管多大，财政、银行、资产管理公司都不会有“切肤之痛”。更好的办法可能是现在就由财政开始弥补这个漏洞，把未来的“大痛”变成现在的“小痛”。与此配套，财政部对资产管理公司的控制权要大大加强，以便把财政预算的筹资压力转化成为资产管理公司追求清偿率最大化的动力。目前由商业银行和金融工委掌握的对资产管理公司的控制权中的很大一部分都可以转移给财政部，以实现权责利的统一。
为了在改革和稳定之间把握平衡，政府有必要调控重组和退出的推进速度。1994年以来，政府的主要调控手段是对“计划内破产”的审批和对呆坏账准备金冲销额度的控制，以及通过法院“不受理”来控制“计划外破产”。这些措施对健全的市场机制的形成都有很强的负作用，不宜继续使用。如果能将现在在银行账面上的不良资产再次剥离到资产管理公司，政府可以很容易地通过四家资产管理公司来控制重组和退出的速度。
放权让利加党政监管的思路必须放弃
国有企业的代理问题非常复杂，它不仅存在于作为所有者的国家和国有企业管理层之间，而且存在于作为最终所有者的全体人民与作为代理人的国家之间。到目前为止，国有企业改革基本上还没有触及后者。
解决国家和企业管理层之间的代理问题有两种思路，一种是放权让利加党政监管，一种是在国有企业建立现代公司制度和公司治理机制。
由于国有资产管理体制改革一直处于停滞状态，国有企业建立公司制度应当说根本性的、内在的问题还远没有解决。在现实中，放权让利加党政监管仍是各地解决国家和企业管理层之间的代理问题的普遍做法，必须加以放弃。
国有资产监督管理委员会的成立，为进一步在国有企业中建立现代公司治理机制提供了一个良好的开端。下一步的改革中，最关键的任务可能是以下三个方面。第一，必须通过国有经济布局调整与困难国有企业的重组和退出，大大收缩国有经济的规模。三级国资委长期集中关注的，应当主要是大型优势国有企业。第二，必须有坚定的政治决心，使国家股东商业化，即在大多数国有企业中只追求商业化的单一目标，使国有企业在经营目标上最大限度地接近私人企业，成为商业实体。第三，必须大力强化董事会的作用，通过董事会实现对国有企业的治理。从长远来看，为了保证董事会的有效性，必须在公司法中引入董事个人的受托责任以及相应的处罚规则，同时在破产法中引入自然人破产的规则。
在此基础上，各级国资委可以考虑对归其持股的企业进行分类管理。需要国资委继续掌握控制权的企业，引入非国有股东的投资，实现股权多元化。对于那些不一定要由国家控制的企业，国资委应当尽快引入战略性投资者，创造条件使自己尽快退居财务投资者的地位。其中有一些企业，国资委可以只持有少量股份，但保留类似于“金股”的否决权，以便在特殊情况下保护国家战略性利益免受损害。
考虑到目前大型国有企业普遍实行母子公司体制和多级法人制的实际情况，应当尽量少设立新的控股公司和资产管理公司，集中精力于改造现有的企业集团的集团公司。