我国农业制度变革的根源与思路，本文主要内容关键词为：根源论文,我国农业论文,思路论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何解决好“农”字号问题，党和政府及社会各界都在进行方方面面的探索和实践。从农村社会存在的问题看，无不与农业制度的健全息息相关。可以说，农业制度的缺陷是农村社会的一个突出问题，又是农村其它社会问题的一个基本引因。因此，把农业制度建设提高到作为从根本上解决农村问题的一个基础手段的高度来认识，并探索出一条有中国特色的农村制度建设路子是有理论和实践意义的。
一、农业制度的重要性与农村改革
制度作为人类行为的结果，是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为，构成经济增长中合作与竞争的基本秩序。它的基本功用主要体现在三个方面：（1）设立财富和收入的社会分配方式；（2）在资源稀缺的竞争环境中界定一个保护体制；（3）为体制建立设置一个框架以减少交易费用。我国传统农村经济体制的核心是人民公社制度、统购统销政策和城乡分割的户籍管理制度。在这种三位一体的模式下，农业中的土地、资金和劳动力被集中起来使用，国家安排生产计划、农产品销售、个人消费品的分配。这种体制的确达到了制度安排的内在统一，符合当时重工业优先发展的战略要求。但较低农产品收购价格、平均主义的劳动报酬制度和生产要素流动性的压抑，极大地伤害了农民的积极性及资源配置的效率，阻碍了农业生产的发展，使我国农业一直处于停滞、落后状态，因而我国的农村改革势在必行。
首先，改革开放是产权制度变更的需求。人民公社的“一大二公”、“一平二调”，从根本上否定了作为集体的农民对土地资源的使用权、收益权和转让权，而一切农业生产资料统统归公以及劳动力由公社或生产队统一指挥、调配和使用，也否定了作为农民个人对私产及自身劳动力的产权。这样的产权界定状态自然无法创造出有效的竞争机制与竞争秩序，产权制度对经济体制的激励、配置、保险和约束功能无从体现，结果用于维持强制性制度的运转成本和保障这种制度运作中当事人提供“义务”的履行成本已高于单个经济主体所获取的私人收益总和，导致生产力和经济发展缓慢。因此需求一种效益更高的制度以其平等自愿的经济契约方式及合理的分配方式界定每个当事人的损益边界，节省生产的组织、监督和管理费用，这样家庭责任制进入生产方式的可行性便成熟了。
其次，农业生产特点的要求。农业生产深受不稳定的自然环境与经济环境双重因素影响，这种不稳定所带来生产的不确定性，需要有灵活的信息决策机制，而集中决策往往存在时滞。并且农业经营因时间和空间的分割性，使集体劳动的监督与计量成本过高，尤其是在采取固定劳动日值的工分形式后，更会严重弱化对成员生产性努力的激励。二是集体劳动往往存在代理成本，传统的集体经济组织是集行政、自治和经济文化功能于一身的复合体。它把农民对土地的依附关系与区域行政管理上的从属关系捆绑在一起，为剩余劳动力在产业和区域间的转移设置了牢固的樊篱，农户没有“退出权”。在经济理性的假设下，这种退出权一旦丧失，免费搭车现象必然产生，从而激励不相容就导致其失败的结果。
最后，基于对现实国情的分析与理性选择。到1978年全国人均粮食大体上只相当于1957年的水平，全国还有2亿人没有达到温饱水平，某些地区的贫困竟不亚于解放前。这就是说政府在一定时期内可观察到的实际产出和计划或希望达到的产出不相容，使之未能解决少投入多产出的效率问题。这时农村改革，使农民摆脱困境、全局稳定和全面改革至关重要。此外以农村改革为突破口符合改革总体策略上的先易后难和实现途径上的循序渐进，增加成功的把握性。实践证明，这种选择是安全而又理性的。
改革突破口是以“包干到户”为典型形式的家庭联产承包责任制。它经历了包工、包产、包干三个阶段，每个阶段又都经历了由包到组（或专业队）、包到劳动力直至包到户的演变过程；并在此基础上逐步形成了以家庭承包制为基础、统分结合的双层经营体制。
二、现行的农业制度安排
农村双层经营体制将农村经济组织分为两个层次：一层为集体经济组织的统一经营，另一层为家庭分散经营，两层之间采用承包的方式联系起来。应当说，双层经营是农业合作在体制上的创新，它把合作经济组织与职能分散成两个有机联系的部分，在保留集体经济的某些统一经营职能的同时，将集体的土地和各项生产任务承包给农户经营，使承包农户成为拥有一定的生产经营自主权的基层单位。首先，改革让家庭成为自身经济活动的剩余索取者，引入较明显的内在激励和约束机制，克服了农业经营的核心障碍，降低了集体生产的交易费用和监督费用，具有明显的正效用。其次，实行家庭经营最显著的效果就是把长期积累下来并压抑的剩余劳动力解放出来。当农村改革显现出结构调整的效果时，剩余劳动力大部分转移到农村非农产业、城市非国有经济之中，成为乡镇企业迅猛发展和城市进程加快的一个重要推动力。
但家庭承包制的产生有它特定的时代背景。从制度的安排方式来看，它表现出明显的自发演进和自上而下的需求诱致性制度变迁特征，在制度创新时也引发出一些新的问题。
第一，家庭承包制的固有局限性随着改革深化和市场环境的变化逐步暴露出来。家庭分散经营更加剧了本已高度稀缺的土地资源承包的有限性，影响了土地的规模经营。这不仅大大限制了农业劳动生产率和农产品商品率的提高，不利于土地区域性种植、机械化耕作和集约经营；而且增大了生产成本和交易成本，劳动力及农业固定资产得不到充分利用。加上农业生产收成的不确定性及市场的多变，单一分散的农户不能很好地运用价格、成本与利润的比较去规避或减免市场风险，容易造成决策的盲目性、产品的单一化、市场行为的趋同性，导致农业生产经营始终处于一种不稳定的“振荡”状态。
第二，我国农地产权激励不足。这表现为三个特征：（1）产权不明确。土地所有权主体不明确，（政府？集体？）农民承包界定不清。（2）产权不完善。农民拥有有条件使用权和收益权。（3）产权不稳定。土地制度多变，且一些政府为了近期利益，而不顾资源在时间上的优化组合，农户权利经常受到损害，使农民对固定承包的土地缺乏长期预期，在收入、投入、风险目标的制约下，不能实现有效投入和积累机制。
第三，通过公开税，价格扭曲和储蓄-投资流向向农业征税的积累方式并未完全放弃，只要国家仍然要采用不平等的积累方式从农业中获取工业化所需并保留一种为此目标服务的农村社区组织。可是为执行此类职能而形成的农村基层组织，不是按市场经济下群众利益关系而选择的结果，是一种强制性制度安排，自然无所谓“退出权”。这种组织作为市场经济活动参与者，其法人主体地位不明确，功能复杂，组织程度低，因而在各种经营或非经营性组织或企业面前显得无能为力，加上组织内部缺乏民主监督和管理机制，集体经济的透明度不够，集体资产流失严重，农户的利益得不到有效的保障。
第四，目前的农产品流通体制仍然不适应农业产业化的发展。突出表现是缺乏准确、高效的市场供求信息网络，区域分割与封锁并存，政府宏观调控和政策体系不完善；缺乏完善、多元化的市场体系，农村市场结构和功能不健全：缺乏与农民紧密联系的大规模营销组织和企业，合作经营组织化和专业化程度低、规模小，难以适应市场经济的需求等。
可以说，改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度外围徘徊，难以攻破核心。其主要原因在于：（1）统治者的偏好和有限理性。政府对社会稳定与政治稳定的偏好，赋予粮食、棉花的政治功能与社会功能远远超过了经济功能，过多地赋予土地就业、生存和社会保障功能，因此导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的。（2）制度意识刚性与社会科学知识的局限。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去搞建设的成效，在官僚科层政治内涵的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限与制度意识刚性又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。（3）制度创新供给与需求动力不足。基层的行为人或者企业作为改革的主体，自发的需求诱致性制度变迁力量弱。如果需求的制度在不影响主体制度的前提下，可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整，但是这种需求一旦超过了决策者的容忍极限或者损害主体制度，统治者必然维护既得利益而导致制度供给不足。
三、农业制度创新的思路与发展趋势
以上分析表明，如果说前一轮农业制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，从而导致了某些制度严重短缺和制度执行的严重失范，那么即将拉开的新一轮农业制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，另辟蹊径。
首先，在未来数十年内，要保持我国农业的持续、稳定和快速发展，必须立足于激发起农业生产主体的生产主动性和扩大再生产的欲望，培育、积聚和快速发展所需的内在功能，如改革低产农田，拓展耕地面积，构筑水利设施，采用新科技等诸多对策，才会成为农业生产者的主动性选择。但既存的土地承包制所具有刺激农业增长的潜力已基本耗尽，并在某种意义上已成为生产者积极性的制约因素，因此变革农地制度已成为今后我国农业发展的必然选择。（1）重构农村土地产权关系。重构的主要内涵包括：土地产权在不同主体之间的分配原则、土地产权关系的界定、土地产权关系的制度保障、土地产权分离机制；重构的理性选择是建立与健全国家与农户双重产权主体结构，即国家是农村土地的法律所有权主体，通过相应的土地管理主体来履行职能，农户是土地的经济所有权主体，通过实际生产经营活动来实现其权益，原来属于集体组织的土地所有权适时发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局，为农村土地经营制度的变革创造良好的产权条件。（2）建立承包土地社会保障的替代机制。当前阻碍承包土地向利润最大化方向流动的关键是土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会保障制度。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人账户”的双重保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的社会保障功能逐步退出，即将原先的双重保障体制向单纯的“个人账户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。（3）规范土地使用权流转制度。笔者认为，目前完善土地流转应做好以下几项工作：一是规范市场操作，建立开放、竞争、公平、有序的土地使用权市场。二是把土地推向市场，构建土地价格体系。三是借鉴国外经验，走农地证券化道路。土地流转使有一定资金、技术、劳动力实力的能人进行农业投资和实施规模经营，生产要素得到优化组合，有利于农业结构调整，进行产业化经营能带动农户发展商品生产的农副产品精加工企业，把农业优势转为经济优势。
其次，从农业发展规律上看，当农村生产力达到某个质量标准时，家庭承包制会退出历史舞台。这种质量标准取决于城市经济水平和现代科技的高度发达及社会化服务体系相当完善，农村劳动力大量转移，土地不再是农民的唯一生存手段，即实现了现代农业增长方式集约化、操作机械化、经营产业化、服务社会化，生产专业化、管理科学化。我国农村要达到这样一个生产力质量标准，大致还需30-50年左右的时间，这个时间或许就是家庭承包制的生存空间，并且这个空间是一个逐步压缩的过程。从地域上看，趋势是从沿海农村-中部农村-西部农村逐渐压缩；从内涵上看，趋势是从富裕农村-温饱农村-贫困农村逐渐压缩。这种压缩与改革开放的梯度性吻合。当然，由于我国地域广阔，农村具体情况千差万别，土地承包制的生存空间不可能整齐划一。这意味着农村土地经营体制深化改革在模式选择上将趋向多样化，在时空把握上是多头、多层面梯度推进。
但国内外的实践都已证明，家庭经营这种形式是与农业活动提出的要求相适应，是一种特定的社会组织发育特性同一种稳定的经济活动相比较的结果。它不仅适应以手工业为主的传统农业，也能适应采用先进科技和生产手段的现代农业。这就为现代科技在农业中的应用和大规模推广提供一个缓冲地带，便于国家在逐步调整农业产业结构时有序拉动生产向广度和深度进化，应该保留下去。问题是，农业经济的总体效率必须提高，农民的收入必须增加，在可见的将来，它又只能靠千万个独立的农户或小农场主的努力来实现，使这一结果成为可能的有效做法就是开展广泛的农业合作经济运动，即通过农业组织化程度的提高而获取规模经济。作为农业组织创新的基本存在样式，农业经济中的“联合与合作”在保留了农民对土地占有权的基础上，将原本分散的农户组织起来，基于共同的利益而联结成统一经营的、具有独立产权地位的交易合作体，逐渐从小农经济下的家庭经营过渡到社会化大生产条件下的家庭经营，最终实现农业现代化。大体说来要经历以下几个阶段：
（1）独立家庭（或家庭小农场）+落后的生产手段+落后的生物化学技术+初级社会服务体系+自给自足；（2）（无产权性质的）家庭交易合作+落后的生产手段+较先进的生物化学技术+不健全的社会服务体系+不发达市场经济；（3）（具有产权性质的）家庭公司+机械耕作+先进的生物化学技术+健全的社会服务体系+发达的市场经济。
这个过程是以原有农业劳动者大量转移到非农产业和农地的集中为前提，伴随农业技术的进步和社会化服务体系的健全而逐步实现的。因此，要提高效率，降低生产成本，开辟市场，达到农业集约经营，农业公司化、企业化是一种重要途径，也是实现农业第二次飞跃的必由之路。首先，原有的经营体制未能较好的满足农业服务社会化、市场化的需求。从系统工程的角度讲，农业是一个复杂而庞大的系统。现代农业要求的系统不仅包括生产子系统，还应包括农业服务子系统、农产品流通子系统和乡镇企业子系统。因此，农业服务业会从统一经营的层次中剥离出来，形成独立的中间经营层次，以公司化、企业化主体参与市场经营和市场竞争。其次，在经济全球化日益显著及入世后所带来的巨大冲击下，农户在合作经济组织框架中整合交易产权，进行规模化、企业化的农业生产，不仅可以壮大农业经营主体实力，有效规避市场风险和农业生产的生物特性，而且有利于促进农业结构调整和资源优化，达到高投入、高产出的目的。
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