建国以来中国新城市设置，本文主要内容关键词为：中国论文,建国以来论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 中国法 F291
一些西方学者曾经钻研过中国传统的城市体系，认为存在一个具有鲜明特色的中国城市体系模式和中国传统城市发展模型[1～3]。在80年代，许多人开始研究建国以来当代中国城市体系的发展[4～20]。
建国以来中国城市的非农业人口增长了6.5倍（从1952年的4238万人增长到1996年的27618万人），城市的数量由136个增长到666个，生活在城市的人口中总人口的比重也从10.6%上升到29.4%。尤其1978年12月出台了经济改革方案，随着农村改革的成功又于1984年开始城市改革，从此中国城市体系经历了更快的变化。最近20多年来中国城市体系的发展过程已经与经济全球化结合起来，并在传统的全球劳动分工的思想中注入新国际劳动分工(NIDL)的概念。中国城市体系中的增长主要表现为新城市的增长。
1 中国新城市设置的标准
中国最早的城市可追朔到2500 a B.D.[15]，古代中国的城市体系在唐代达到顶峰。从西周时期(1100～771 a B.D.)到清末(1911 a A.D.)，古代中国大约建设了600座城市（府以上驻地）和3000座县城。历史上，中国的城市均是一些行政中心驻地，如县城、州或府城以及省城，而不是自治行政实体。而现代的中国城市，则是以制造业和服务业为主、非农业人口和经济活动集聚的行政实体（行政区），当然它们有时也具有其它的功能，例如经济中心、文化中心、交通中心和信息中心等。
中国的市镇建制开始于本世纪初。北洋政府曾于1912年颁布《市乡组织法》试图建立欧洲式的市镇制度。1921年内务部又以“大总统赦令”的形式颁布了《市自治制》，从国家意义上正式开创了中国城市的市建制，并设立了南京、上海两个特别市，无锡、杭州、宁波、安庆、南昌、汉口（武汉）、广州和梧州为普通市。事实上，由于处在内战时期，这些城市并没有成立它们的地方政府。直到1925年，华南革命政府设置了广州市，是中国最早设立的市。但严格说来，这一时期设置的广州市，只是一种自治团体，不是一级地方行政实体。
民国政府定都南京后，对原来的市建制进行了改革。1928年颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》。按照这两个法令，城市被确定为地方行政区域，兼为自治团体。从此以后，中国的设市就成为一种自治的行政实体。而且，城市必须由政府设置。
新中国成立以来，城市一般被看作为总人口超过10万，其中非农业人口占总人口比重至少达到70%的居民点；也有一些国家或区域的重要战略中心被设置为城市。尽管中国设市的标准已经修订了4次，但城市的定义自1955年以来并没有改变。
2 城市的设置
2.1 建国前新城市的设置
民国政府定都南京后，对原来的市建制进行了改革，将市定为地方行政区域，兼为自治团体，于1928年（民国17年）7月，颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》，从法律上确定了现代市制的依据。其后，市作为行政区划的一种建制，历经演变沿袭至今。据资料记载，1928年曾设北平（今北京）、天津、哈尔滨、上海、南京、青岛、汉口、广州8个特别市和苏州、杭州、蚌埠、芜湖、长沙等17个普通市。后来又于1930年5月分布了《市组织法》，废止特别市、普通市之分，而以其隶属关系决定其地位差异，即以较大的市直隶于行政院，余者隶属于省政府，前者称为直辖市或院辖市，后者则称省辖市。由于《市组织法》提高设市标准，市的数量有所减少，截至1932年底，全国设有北平、上海、南京、青岛4个院辖市和天津、杭州、济南、汉口、广州、汕头、成都、贵阳、兰州9个省辖市。直到抗战前夕，全国的建制数量才恢复到1928年的水平，设有北平、天津、上海、南京、青岛、重庆6个院辖市和包头、连云港、杭州、厦门、南昌、济南、武昌、汉口、长沙、广州、汕头、桂林、成都、自贡、贵阳、昆明、兰州17个省辖市。在抗战期间，全国设市共约26个。1945年抗日战争胜利和台湾省收复，我国设市数量猛增为43个；到1947年，设市的数量进一步上升至60多个，根据《中国之行政督察区》资料，截止到1948年4月全国共有设市城市66个，其中直辖市12个。
新中国成立后，中共中央规定凡人口5万以上的城镇可以设市，到1949年底全国共有设市城市136个，其中中央直辖市12个，省辖市55个，专置辖市69个（图1，表1）。
2.2 经济重建时期新城市的设置
这一时期（1950～1957年）是我国社会经济制度发生根本变革的时期，城市经济发展以将消费性城市变为生产性城市为特征，尤其在1949～1954年之间，新中国的市镇建制还处于创设、整顿阶段。1955年6月国务院发布《关于设置市、镇建制的决定》，这是建国以后第一部关于市镇设置的正式法律文件。这个文件强调了人口因素和经济、政治、军事等诸方面的因素，同时还特别强调了市的行政地位和隶属关系，规定市“是属于省、自治区、自治州领导的行政单位”。这一时期设市城市的发展主要表现在两个方面：一方面，在广大东部地区撤销一批小城市的市建制，有重点地建设一批枢纽城市；另一方面，在广大中西部地区新建了一批新工业城市，城市体系处于比较稳定而且健康的发展之中。据资料统计，自1949年至1957年的9年中，我国城市人口占总人口的比重由10.6%上升到15.4%，城市人口年平均递增率高达70.5%。这一时期累计新设市71个，主要分布在湖南、四川、河南、云南、甘肃、黑龙江、内蒙古、山西、河北、安徽、福建等省区。与此同时，在安徽、山东、浙江等省区连续撤销了23个市。上述新设的71个市中，河北峰峰，辽宁葫芦岛，河南汝南，湖北老河口，四川北碚、合川，云南河口、麻栗坡等8城市也因种种原因相继撤销市建制（表1中未列入）。到1957年底，我国已有设市城市176个，比1949年的136个增加了29.4%，平均年递增5个新设市城市（表1）。
2.3 “大跃进”和3年自然灾害时期城市的设置
在1958～1960年的“大跃进”期间，工业发展以全民大炼钢铁为中心，农业战线也掀起了人民公社化运动的热潮，致使全国城市人口从1957年的9949万猛增到1960年的13073万，新设市44个，3年中城市人口净增31.4%，城市人口占全国总人口比重跃达19.7%，使许多城市负担太重，市政建设欠债增多。由于“大跃进”中乡村人口大量进入城市，工农业比例失调，国民经济出现巨大波动，导致城市的就业、供应出现严重问题，国家不得不压缩城市人口，减少市镇建制。1962年10月，中共中央、国务院在关于当前城市若干问题的指示中作了调整市镇建制的决定：凡是人口在10万以下的城市，即使是重要林区和矿区，都应撤销市的建制。1963年12月中央又作出了“调整市镇建制，缩小城市郊区的决定”，颁布了新的市镇设置标准。与1955年的市镇建制标准相比，主要是提高了设市镇的人口规模标准，而且在市镇设置建制中提出了非农业人口的标准。1961年以后，全国陆续撤销了52个市，动员了近3000万城镇人口返回农村（相当于当时城镇人口的25.7%）。从1958～1965年城市统计资料看，这一时期累计新设市54个，其中河北宣化，山西侯马，内蒙古巴彦高勒，辽宁朝阳，黑龙江北安，江西新余，山东泰安、聊城、临沂、菏泽、新汶，湖北鄂城、沙洋，湖南岳阳、冷水滩、东江、娄底、冷江、安江、郴州、贵州、安顺、都匀、六枝、甘肃白银、酒泉、张掖、德乌鲁，宁夏青铜峡，青海冷湖、格尔木、木柴旦，新疆哈密等32个城市相继被撤销市建制。与此同时，1957年的176个城市中也有29个城市相继被撤销市建制。到1965年底，我国城市人口占全国总人口的比重逐步下降为14%，设市城市总数也下降为169个，与1957年相比还少7个市，城市体系中的设市数为负增长，约每年递减一个市（表1）。
1)台湾、港澳地区未列入；省区按现行行政区划分
2)《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》(1949～1983)；史为乐编。《中华人民共和国政区沿革》(1949～1979)。杭州：江苏人民出版社
3)《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》(1949～1983)
4)《中华人民共和国县级以上行政区划沿革》（1949～1983年）；《中华人民共和国行政区划简册》(1986)
5)1987～1993各年度《行政区划简册》
6)1995～1996各年度《行政区划简册》
3 “文化大革命”停滞发展时期新城市的设置
这一时期（1966～1976年）是我国社会经济处于“文化大革命”的十年动乱年代。一方面下放城镇居民、干部知识青年，另一方面大搞“三线”建设，把大量资金、设备、技术力量“靠山、分散、进洞”，致使新城市很少建成，老城市无力发展，城市体系处于长期停滞不前的状态中。据资料统计，在这11年中，我国城市人口增长极为缓慢，仅由1966年的9965万人增加到1976年的11342万人，年平均递增率1.3%，明显低于同期城市人口的年平均自然增长率1.75%。这一时期，新设市也很少，11年中累计设置新市21个，撤销市1个，合并市1个，净增市19个，到1976年底全国共有设市城市188个，年平均递增1.7个市（见表1）。
2.4 经济改革与恢复发展时期新城市的设置
1977年，尤其是党的十一届三中全会以来，改革开放使我国的政治、经济形势发生了深刻的变化。随着一系列改革、开放措施的落实，农村经济有了较快的发展，城市经济中心作用加强，市领导县新型城乡经济体制形成，城市建设和规划也逐步走上了科学轨道，我国市的设置也进入恢复发展时期。据资料统计，这一时期（1977～1985年），累计新设市139个，其中湖南、山东、新疆、浙江、湖北、四川、甘肃等省区设市较多，仅辽宁铁法、山东新汶、湖南冷水江3个城市相继撤销市建制，设市城市净增数达136个，年平均递增15.1个城市。到1985年底，我国已有设市城市324个，城市非农业人口达1.1825亿（见表1）。
2.5 经济积极发展时期新城市设置
1986年，全国人大六届四次会议通过的“七五”计划指出：切实防止大城市人口规模的过度膨胀，有重点地发展一批中等城市和小城市。同年国务院批准试行新的市镇设置标准。这次市镇设置标准调整内容主要在于：(1)降低了市镇设置的人口标准，由前两次的10万降低为6万人（非农业人口）；(2)提出了市镇设置中的国民生产总值标准，体现了新时期以经济建设为中心的特点；(3)试图通过农民自带口粮进城办第三产业等措施打破城乡之间业已根深蒂固的人口身份界定；(4)提出了县改市的标准。这一时期(1986～1993)，我国东部沿海地带经济的持续高速增长以及乡镇企业的发展，特别是1992年国家经济体制从计划经济向市场经济的转变，资本、土地、劳动力和技术等生产要素发挥越来越重要的作用，农村剩余劳动力大量转移到非农业生产领域，新设市标准扩大了非农业人口的范围并适当地降低了条件，设市模式从以镇设市改变为撤县设市，适应了农村城市化发展的需要，大大推动了我国市建制的发展。据统计，1986～1993年8年中，全国新设市246个，年均设新城市30.1个，其中广东、山东、江苏、浙江、河北等沿海地区省份设置新城市数量最多（见表1）。
2.6 经济持续高速增长时期新城市设置
党的十四大确立了社会主义市场经济体制之后，我国国民经济步入一个高速发展阶段，国民经济年平均增长率达11.2%，居世界各国之首，我国经济体系逐步纳入世界经济体系。由于经济体制转轨、经济高速增长、产业结构调整等一系列社会经济变革，强有力地推动着中国城市的发展，中国城市体系也逐步纳入世界城市体系之内。1993年，国务院批准试行新的城市设市标准。这次市镇标准调整的主要内容在于：(1)重视区域差异，不同人口密度的地区具有不同的设市标准，反映了国民经济结构调整的要求和趋势；(3)提出了设立地级市的标准。新标准试行之后的第一年即1994年，全国共设市53个，为历年设市数量之最。据统计，1994～1996年间，全国累计新设市98个，平均每年近33个，为建国以来设市速度最快的时期。其中广东、江苏最多，3年中两省共设市25个，占总数1/4。这一时期中西部地区城市得到了较快发展，共设市46个，接近全国总数的一半（表1）。至1996年，全国设市城市达666座，城市人口已达27618万人。
1950～1996年间新设市城市分布如图2所示。
3 结语
建国47年中，中国累计新设市569个，合并与撤销市39个，其中宣化与张家口、山海关与秦皇岛、峰峰与邯郸、旅顺与大连、北锫与重庆、五通桥与自贡、屯溪与黄山、黄岩与椒江合并；内蒙古的巴彦浩特、辽宁的金州，安徽的三河、当涂、大通，山东的羊口、石岛，河南的朱集等市降格为镇；内蒙古的巴彦高勒，辽宁葫芦岛，河南汝南，云南河口、麻栗坡，湖北沙洋，湖南东江、安江，甘肃德乌鲁，青海冷湖、大柴旦等地曾在一度设市后即被撤销。此外，河北的泊头，山西的榆次、侯马，内蒙古的赤峰、乌兰浩特，辽宁的朝阳、铁法，吉林的公主岭，黑龙江的伊春、北安，江苏的常熟，浙江的兰溪、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州，安徽的铜陵、屯溪、六安、阜阳、宿州、界首、亳州、宣州，江西的抚州、新余，山东的泰安、聊城、临沂、荷泽、新汶、临清、龙口，河南的平顶山、周口店、驻马店，湖北老河口、鄂城，湖南的郴州、洪江、津市、岳阳、冷水滩、娄底、冷水江，广东的潮州，四川的合川，贵州的安顺、都匀、六盘水，陕西的汉中、榆林，甘肃的临夏、平凉、白银、酒泉、张掖，宁夏的青铜峡、吴忠，青海的格尔木和新疆哈密等62个城市都曾经历设置—撤销—恢复市建制的过程。
新中国建立以来，我国城市的发展已使历史遗存的原有组织结构发生了根本的变化。城市首先成为地区或国家经济发展的地域中心，城市的经济职能也进一步由消费性城市向生产性城市转变，由剥削农村的中心转变为支持农业现代化的基地。新中国成立不久，突飞猛进的社会主义经济建设就沿用了历史上行政中心替代经济中心的国家经济管理体制，使我国各级行政中心城市得到进一步加强。省会城市在其周围发展钢铁、机械、农机、化工等工业部门，致使这类城市迅速发展起来；地级市也借助于行政优势吸引和投资较多的建设项目，逐步发展成为具有综合职能的地区政治、经济、文化中心；县级市凭籍县域的政治、文化优势，并先后陆续兴办“五小工业”，而获得较快发展。
我国经济发展重点始终放在能源、原材料工业之上，47年中，涌现了一大批矿业、加工业新城市，它们成为我国城市体系的一个重要组成部分。据统计，在新设置的569个城市中，采矿（伐）城市占有重要地位，其中煤电城市44座，铁矿和有色金属采掘与加工城市24座，石油采掘、加工城市14座，林业采伐城市8座、水电开发城市4座。这些城市大多数都是在原为乡村或无居民点的情况下平地起家且迅速发展起来的。今天的鸡西、大庆、伊春已进入大城市行列，乌海、双鸭山、淮北、枣庄、平顶山、合山、六盘水、铜川、马鞍山、渡口、牙克石、浑江、十堰等也发展成为中等城市。由于大型骨干项目的建设，一批加工工业城市也迅速发展起来，如邯郸、淄博、齐齐哈尔、洛阳、十堰、咸阳、无锡、苏州、常州、南通、景德镇、黄石、荆沙、湘潭、泸州等，今天它们大都发展成为大中型城市。
经过40多年的建设，我国已经初步形成了以铁路为骨干，公路、水运、航运和管道相配合的全国交通运输体系。与此相对应，一批新型交通枢纽城市也获得发展。首先，东北沈阳、哈尔滨，华北北京、天津、石家庄，华东南京、徐州、上海，华中郑州、武汉、株洲、怀化、襄樊，华南广州、柳州，西南成都、重庆、贵阳、昆明等铁路枢纽城市得到进一步的发展；其次，在青藏高原、新疆等边远地区，拉萨、格尔木、雅安、林芝、日喀则、喀什、库尔勒等公路枢纽城市也得到相应发展；第三，东部沿海的大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、上海、宁波、厦门、汕头、湛江、黄浦（广州）、海口等已发展成为拥有深水泊位的大中型港口城市。此外，在边境地区，结合各地区的地理位置优势，陆续新建了二连浩特、图们、绥芬河、深圳、珠海、凭祥、畹町等口岸城市。
中西部地区城市数量稳定增长，城市网密度递增迅速。40多年来，我国在内地进行了大规模的工业建设和城市建设，从而大大改观了旧中国城市过分偏集东部沿海地带的不平衡状态，但东部地区仍然是我国城市发展的重心，城市数量增长最多，已经明显形成了辽中南、京津唐、沪宁杭芜、珠江三角洲5座城市集聚区。
建国47年来，我国城市数量增长迅速，到1996年底，城市数已达666个，其中新设城市569座。特大城市数量增长较快，但城市数和城市人口占全国的比重变化不大；大城市数和城市人口占全国城市的比重经过上升过程后又逐渐下降；中、小城市数和人口近年来开始呈迅速增长趋势。我国城市等级体系结构已从大城市发展期进入小城市发展期。