农民工培训的集中化与政策瞄准效果分析，本文主要内容关键词为：农民工论文,化与论文,效果论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G725 文献标识码：A 文章编号：1004-9290(2015)0012-0030-07 国家统计局2011年至2013年的全国农民工监测报告均显示，接受过技能培训的农民工在总人数中所占比例维持在三成上下，即农民工中的大部分人仍然没有接受过任何技能培训[1]-[3]。参加过培训的这部分农民工具备什么特征，培训未覆盖到的这70％农民工有何特点，未培训到他们是否会产生负面社会影响，是否说明了农民工培训政策执行的效益不高，如果是农民工培训政策执行中出现问题，该如何调整?本文借用公共政策分析中的政策执行研究范式，以新生代农民工的培训为例，试图更多展现“农民工培训”政策运行的内部图景。 一、研究视角和数据 (一)政策执行与农民工培训 国内外许多公共政策执行的经验表明，对公共政策的执行效果进行评估是非常必要的，因为政府和公众一样并不真正了解所实施政策的实际效果。戴伊认为，对目标情形或群体的影响是评价公共政策的重要方面[4]。盛行于20世纪七八十年代的阶段模型一度是评价和分析公共政策的主流研究框架。阶段模型将公共政策过程划分为议程设定、政策建构、政策制定、政策执行与评估等五个阶段，是公共政策研究的经典模型。虽然在政策网络等新型研究范式的挑战与竞争下，阶段模型式微，但如布鲁纳(Bruner)、邓龙(Deleon)、布里克兰德(Brikland)等人所言，该模型不仅是问题导向的新公共政策分析范式形成的标识，而且为我们结构化的思考政策过程提供了启发[5]。 农民工培训政策是为了应对农民工技能水平严重滞后于市场需要，技能结构与行业需求严重脱节问题。转型中国家所面临的问题不再是过去那样个别的、单一的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾与问题，而是大量相互交叉、相互关联、相互制约的并且越来越具有复杂性、尖锐性、普遍性、变化性和发展性的矛盾与问题。农民工培训政策也是如此，它绝不仅仅是简单的技能培训的教育问题，更涉及有效推动农村富余劳动力转移、农民转市民以及弥合城乡二元分割推动城镇化发展的重大社会、政治、经济问题，是一个典型的多属性政策，具有多重政策目标，涉及多个政府职能部门。 国外采用“自下而上”的政策执行研究策略需回答两个核心问题，一是政策执行者和目标群体的行为在多大程度上与政策决策相一致?另一是政策结果在多大程度上与政策目标相一致?(Sabatier，P.A.1987)[6]。国内刘世定、孙立平、陈振明、丁煌、贺东航等人对中国公共政策执行的影响因素和原因进行了富有启发和洞察力的分析，其中贺东航和孔繁斌提出的“层级性治理”“多属性治理”[7]理论框架为农民工培训政策执行失真，或者说未能实现其最初的“有培训需求者人均一次以上的培训机会”的政策目标，提供了一个深入理解的视角。 具体而言，本研究将政策执行者区分为中央层次的执行者和地方层次的执行者两个层次。对中央层次执行者的行为分析主要采用文献研究法，对已公开发布的各类发展规划、指导意见、通知、领导讲话等进行内容分析。对地方层次执行者的分析主要是座谈法，即与参与农民工培训工作的人力资源与社会保障、教育等职能部门的关键知情人进行座谈。目标群体从人口学统计特征和社会阶层地位两个维度进行分类，目标群体的行为指的是是否参与政府培训，又包括流出地政府培训和流入地政府培训两个类型。广义的政策结果包括政策产出与政策影响两个部分。政策产出指的是政策对于目标群体所提供的服务、产品与资源。如，为参加培训的农民工提供一定金额的培训费补贴。政策产出结果可以用效益与效率两种方式来测量。政策影响指的是政策产出对目标群体或政策环境所产生的预期或非预期的改变，这种改变通常包含了目标群体或利益相关方的行为与态度的变化[8]。本文主要通过农民工的政府培训参与率来衡量政策结果与政策目标的匹配度。 (二)数据说明 本文中的数据依托中国教育政策研究院《城市化进程中新生代农民工职业教育与社会融合问题研究》课题组(以下简称“课题组”)的调查获得。调研小组成员来自于教育管理、职业教育、教育经济、社会保障、社会学和公共管理等学科。资料的收集采取了座谈、现场考察、问卷调查、文献资料收集、照片拍摄、现场录音等。访谈的政府职能部门有发展改革、人力资源与社会保障、教育、农业、工业和信息化、住建、科技、总工会、妇联、扶贫办、旅游服务等。开展了4次大规模问卷调查，共收集到有效问卷6289份。 出于抽样代表性的考虑，本文主要使用了校园调查的问卷数据资料。具体做法是通过地区、行业和性别进行配比抽样，招募学生调查员，进行访谈员问卷调查。在开展调查前对访谈员进行培训，培训的内容包括调查对象的选取，调查问卷的熟悉以及调查过程的控制等。培训合格后实际参与调查的有73人，发放问卷2200份，回收1789份。出生在1980年以后，农村户籍、截至调查时点在城镇从事过半年以上非农工作的新生代农民工有效问卷1652份。问卷覆盖了全国29个省市地区，从被访者户籍地以山东、安徽、河南、河北、山西、江西6省为主，合计占到了被调查总数的71.4％。将目前务工所在地从高到低的比例排序，依次是山东、安徽、广东、江苏、浙江、河南，6省合计占比57.6％。从性别分布来看，男性的比例为59.5％。从学历结构来看，普通高中、中专、职业高中、技校共计占比31.4％，小学及以下学历者占比4.4％，大专及以上学历占比22.2％，可以看出，新生代农民工的学历水平以中等教育为主，绝大部分都完成了九年义务教育。从企业性质来看，新生代农民工最主要就职于私营和个体企业，二者的比例分别为37.4％、29.8％。从行业分布来看，被访的新生代农民工主要在制造业、建筑业、服务业工作，三者合计占到了被访者总数的一半。从岗位类型来看，56.9％的被访者为普通员工，技术工人占到了22.2％，管理层的比例刚超过10％。从户籍地和务工地的比配1404名被访者中，跨省流动者占到了42.4％，省内流动者为57.6％。从人口统计学特征、就业特征和流动类型来看，与其他大型调查，如国家统计局的农民工监测调查、国务院发展研究中心关于农民工的全国调查结果相比，此次调查较好地体现了新生代农民工这个群体的特点。 二、研究发现 (一)政策执行者行为分析 1.中央层次政策执行者：以相对弱势的全部农民工为培训对象 自21世纪初开始，“农民工培训”逐渐成为我国公共教育管理实践和学术研究中的一个关键词和热点议题。2003年以来，国务院和国家相关部委先后发布了《2003-2010年全国农民工培训规划》《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》(国办发〔2010〕11号)等一系列专门针对农民工群体的意见、文件。此外，政府制定的其他关于我国经济社会政治文化发展的全国性纲领性文件中，也将“农民工培训”作为其工作的重要组成部分。 从中央层面来看，较为集中承担农民工培训的部门有农业、人力资源和社会保障、教育、扶贫和科技等部门，培训的资金以财政专项为主，采用“项目制”的方式管理。从培训对象来看，农业部门主要面向粮食主产区、劳动力主要输出地区、革命老区和贫困地区的农村劳动力；人力资源和社会保障部门主要面向新失去工作的农民工、被征地农民和技能型转移的农村劳动力；教育部门则将返乡农民工、青年农民、乡镇企业职工、退役士兵、下岗轮岗职工等作为重要的目标人群；扶贫部门的重点瞄准对象是扶贫工作建档立卡的青壮年农民(16～45岁)、贫困户中的复员退伍士兵、扶贫开发重点村的村干部和能帮助贫困户脱贫的致富骨干。此外，建设部门对建筑行业的农民工，工青妇等群团组织对所联系的工会会员、青年工人、女性工人等，都通过多元筹资方式开展具有部门和社团组织特点的培训[9]。 无论是人社部门还是教育部门、农业部门、扶贫部门，其政策设计都以相对弱势的农民工群体为主要瞄准对象，如人社部门的政策对象特别界定了“新失去工作”或是因为“被征地”而失去了稳定的生计来源的失地农民。虽然农民工在城市社会整体上是相对弱势人群，但相对于留守或返回农村的人群而言，他们是“精英”。因此返乡农民工——或是在城市务工中度过了其生命历程中相对劳动力素质最高的阶段，或是因伤病疗养而不得不返回家乡——在乡镇企业工作的农民工等都是农民工群体中的相对弱势人群。 2.地方层次政策执行者：负面性社会建构与选择性执行 关于政策目标群体的社会建构理论认为，决策者通常正面或者负面的社会建构来建构政策目标群体，并分配利益或者成本以反映和固化这些建构。将目标群体建构作为政策设计的一部分，有助于解释为什么公共政策本来能够对社会起到积极作用，但却经常未能解决重大的公共问题，在名义上的目标方面失败，使社会不公正永久化，导致公民权利的不平等[10]。课题组与各地政府职能部门的负责人座谈时，几乎大部分与会者都无意识中在用这样的词语描述新生代农民工：“文化水平低”“思想观念保守”“承受能力、耐受能力也比较差”“参保意识低”“比较现实”“比较浮躁，心不静，期望高不能吃苦”“外来工自身的培训意识不强”等，在称呼这一群体时的用语、口气也没有体现应有的尊重。在谈到如何培训农民工，提供公共就业服务面临的问题时，他们将农民工不积极参与作为重要原因。在如何进一步将城市基本公共服务的范围覆盖到包括农民工在内的群体时，他们认为增加了公共管理成本，或基于对户籍居民利益的维护提出反对意见。 为什么国家出台的农民工政策没有达到预期效果?还是因为这一政策的执行是在地方分权的行政体制下进行的。中央政府只是做出原则性规定与引导，地方政府作为独立行为主体，有其自身的资源约束，及在资源约束条件下自身的发展目标和优先秩序。因此，他们在各项政策的执行过程中，会依据自身利益、资源约束、发展目标等进行选择性执行[11]。选择性执行的策略有几种情形，其中“分类”“分阶段”地处理在农民工培训政策的执行中表现突出。如，在福建省J市的农民工培训补贴政策实施过程中，补贴对象和标准分三类，一是本市范围的进城务工人员，二是跨市流动人员，三是跨省流动人员。第一类补贴1000元，第二类和第三类通过初级或中级技能鉴定者补贴400元、700元。中等职业教育的免费政策逐步向外来务工人员及其子女放开，在访谈时间节点之前，外来工人及其子女还未享受到该项优惠政策。此外，J市户籍的大中专学生在企业实习期间，政府提供月均400元，为期3个月，共计1200元的补助。非J市户籍的人员则不能享受这一培训补贴政策。可以看出，J市是以户籍为分类依据执行差异化的支持政策的。在经费、人力、时间等资源约束条件下，在以地方经济社会发展为首要目标的前提下，他们会优先选择辖区内的户籍人口进行培训。同时，为提高其政策执行绩效，补贴力度与技能等级正相关，而实际上超过70％的人没有获得任何技能资格认证，使得政府培训更多地补贴了余下的少数相对高技能人群，未能覆盖到实际更需要技能培训的大多数人。 (二)目标群体行为分析：新生代农民工精英更多参与培训 精英研究是社会学研究的一个重要范式。“在每一项人类活动中，对每人的能力都能打一个类似考试时得的分数。如，给最优秀的专业人员打10分；对门可罗雀者打1分；给笨蛋可打0分。”精英就是在某一领域取得突出成绩的杰出人物[12]。在新生代农民工群体内部，拥有相对较高人力资本、组织资本和职业社会经济地位者，是这个群体内部的精英。统计结果显示，新生代农民工精英拥有更多的培训机会。 1.人力资本越高者，参与培训机会越多 统计数据显示，在政府培训中本科及以上学历者的参与率最高，其次是具有中专、职高和技校学历者，初中学历者参与率最低，总体来看，中等学历者参与率最高。与普通教育相比，接受过职业教育者的政府培训参与率高些；剔除职业教育，仅考察普通教育，发现学历较高者参与政府培训的比例整体更高(表1)。 2.组织资本更高者，培训参与率更高 本研究用政治身份和工会成员身份测量被访者的组织资本，统计结果显示，有党员身份的新生代农民工参与率最高，其次是团员身份，群众排在最后。可以看出，有政治身份比无政治身份者更多参与政府培训，而政治身份中，又以党员身份的最积极。与在没有工会的用人单位工作者相比，在有工会的单位中工作者培训参与率要高些，在有工会的用人单位内部，工会成员的培训参与率大大高于非工会成员(表2)。
