关于失业统计若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立和完善失业统计是社会主义市场经济的必然要求
我国的劳动统计是随着计划经济体制的建立而建立起来的，计划经济下的有关理论认为：社会主义制度安全可以解决劳动就业问题，因此不存在失业问题，也就没有必要建立失业统计。事实上，随着“文革”期间大批上山下乡知青的返城（1978年），就业问题已尖锐地摆在政府和社会面前，但失业两字我们依然回避，用待业表示，并特别强调：必须是在城镇劳动就业部门登记才能统计为待业。尽管如此，这项统计制度的建立，无疑是向前迈了一大步。随着经济体制改革的深化，以“铁饭碗”为特征的旧劳动用工制度逐渐被打破，劳动力开始进入市场竞争就业，原来有工作的劳动力因合同终结或所在单位倒闭等原因又面临再就业的问题突出起来，失业问题已不容回避。在指标的定义没多大变化的情况下，我国从1993年开始，把《中国统计年鉴》中原“城镇待业”改为“城镇失业”。进入“九五”以来，劳动就业问题变得日益突出：(1)“九五”期间是劳动年龄人口自然增长的高峰期，据国家劳动部预测，全国新成长的劳动力约为7200万，其中城镇占5400万左右，而同期仅能容纳3800万人就业；(2)随着社会主义市场经济体制的不断完善，经济增长方式将发生变化，粗放经营变为集约经营，现行企业资本和劳动力的重组，将导致企业中大批职工的下岗，变隐性失业为显性失业；(3)市场竞争的加剧，将导致一些亏损严重、资不抵债的企业破产、兼并，从而产生大量失业人员；(4)农村新增劳动力和现在剩余劳动力总量将达2.14亿人，而5年中只能消化和转移7700万人，尚有1.37亿农村劳动力需转移。（注：杨宜勇等：失业冲击波—中国就业发展报告，今日中国出版社1997.9）
失业牵动着亿万人民的切身利益，关系到国家的经济发展和社会稳定。统计部门有责任客观地反映失业人员所处的状况，为制订就业政策、失业安置与保障政策提供科学依据。因此，建立和完善能准确反映我国就业状况，同时又能与国际惯例相衔接的就业和失业统计，是一项十分重要和紧迫的任务。
二、目前我国失业统计的两种不同做法
国内计算失业率指标的数据主要来自两个渠道：一是劳动主管部门从失业登记系统取得的；一是政府统计部门通过劳动力调查收集数据。但由于对失业和失业率认识的历史变迁及各自观点方法的不同，二者统计结果相距甚远。例如，1995年北京市劳动局统计的登记失业人口为2.19万人，其失业率为0.46%，而北京市统计局根据1995年1%人口抽样调查计算的失业率比劳动部门登记的失业率高出3.04个百分点，这给数据的使用者带来了不便，甚至影响有关部门的决策。造成两家结果不同的原因是多方面的，目的不同是原因之一，劳动部门开展的失业率统计的目的，是了解城镇失业人员的状况，以加强管理、扶持就业、进行失业救济；而统计部门只是为了反映劳动力资源状况，所以尽量避免对失业的条框限制，最大限度地反映失业的客观存在、并规定只要有寻找工作的意向即为失业。目的不同，则统计范围和方法也就有了区别。劳动部在1997年3月份下发的《就业和失业统计报表制度》中，对“失业人员”的定义是：城镇失业登记人员。即在城镇常住人口中，在劳动年龄（16周岁至退休年龄）内具有劳动能力，在报告期内无业并根据劳动部《就业登记规定》在当地劳动部门进行失业登记的人员。另外规定，失业人员与用人单位终止或解除劳动关系之后，方可进行失业登记。这样就造成目前相当数量因企业经营不景气的下岗待业职工，由于档案关系尚在企业（希望企业好转可继续回单位上班或终止劳动关系有不稳定感），未纳入失业人员统计范围。这在客观上造成了劳动部门统计的失业人数和失业率偏低。国家统计局自1994年起已将就业调查的改革作为统计调查制度改革的重要内容，参照国际上的普遍做法，把“失业人员”定义为：16岁及以上，有劳动能力，没有从事有收入的劳动，调查时点前一周社会劳动时间为零，且正在寻找工作的人员。国家统计局人口与就业司在1994年9月份的人口变动抽样调查中已经增加了若干就业与失业的内容，并由此推算全国失业人数和失业率。两种方法，其实质性区别主要有三点：一是年龄限制问题。前者规定男年满16周岁至59周岁，女年满16周岁至49周岁，在此期间的失业人数方可统计，（关于年龄问题，统计部门在1994年前也是限制的，按《中国统计年鉴》的规定，年龄条件是：男16-15岁，女16-45岁）而统计部门已无上限限制，因为事实上，绝大部分人到退休年龄后还有劳动能力，有的劳动能力还很强，把这部分人排除在求职者之外，不仅不合理，也与国际惯例不符，不利于进行国际间对比。二* 登记问题。前者以是否登记为准，且必须是城镇户口的人员，但这一条在操作上随意性很大。因基层失业登记工作大多由街道一级的劳动服务公司承担的，劳动服务公司作为企业多不愿意承担本应由政府来承担的失业登记工作任务。随着劳动就业服务体系的多元化，出现了劳动部门介绍、群众自发组织、自谋职业等多种就业途径，因此在劳动部门求职登记的只是失业人口的一部分。再者由于我国不少地区政府把降低失业率作为考核各级劳动部门政绩的指标之一，因而在实际操作中也易出现有意少统少报失业人数的问题。后者则是以地域为准，打破了户口限定，即只要是在城镇地域内的常住人中，包括外地来本地人员、农村人口进入本地城镇人员，（时间在半年以上）。三是统计方法问题，劳动部门是以期末登记失业人员为准，统计部门是依据抽样调查的方式对抽中区域逐户逐人询问登记的，所以其失业人口的数据应该说是比较客观、全面的。
三、完善失业统计过程中遇到的问题与对策
根据1995年国民经济和社会发展统计公报，1995年全年新就业人员720万，年未登记的失业人数为520万，登记的失业率为2.9%。再从我国近10年的失业率看，自1986年以来城镇失业率总在2.0-2.8%之间徘徊（注：隗斌贤：国家哲学社科基金资助项目《中国人力资源开发利用研究》子课题“我国人力资源开发利用状况”研究报告，1997.9）。（见下表1）
而据资料反映，西方发达国家的失业率除日本(2.5%)以外，一般都比较高（见表2）（注：于弘文、孟灿文：降低我国失业率水平的对策探讨，人口研究1997.5）。按市场经济下劳动力供求规律来看，失业率在3%以内属劳动力供给紧张型的经济，失业率为5%左右为劳动力供给正常型经济。而表1所反映的我国3%以内的失业率似乎表明我国劳动力供给很紧缺，这显然不符合我国的基本国情。究其原因，一是表1中所列失业人数和失业率仅限于城镇而不包括农村上亿的剩余劳动力；二是城镇失业的统计只限于公开失业，企业内的不公开失业（即通常所谓“富余人员”，亦即隐蔽失业）没有统计在内；三是公开的失业（已离开工作单位，没有工作和收入）者中只统计到失业有关管理机构登记的人。如果将这三种失业人员考虑进去，我国的失业率就会大大超过公布的数字。这表明我国现阶段失业统计方法有待进一步完善。
资料来源：经合组织就业研究报告.1994
1.如何科学界定失业的统计涵义
失业(unemployment)从经济学意义上讲就是劳动力与生产资料相分离的一种状态，而失业人员则是指劳动力市场上滞留着没有工作但正在积极寻找工作或等待被重新招回工作的群体。但在实际操作过程中，我们还是会碰到一些问题，如有的人目前没有工作，且也正在积极寻找工作，但当工作机会来时又拒绝接受（主要是艰苦的、低收入的服务性工作），这种人算不算失业？这就牵涉到另一个重要概念——非就业(nonemployment)。非就业与失业是不同的，在口径上非就业要大于失业，因为在非就业中有一部分是自愿不就业或不能就业，如前述的自愿失业和由于健康等原因不能就业，故从非就业中扣除这些人后剩余的人才是真正的失业。正因为如此，国际劳动组织定义的失业是指在一定年龄以上，在规定的调查时间范围内没有职业或工作时间没有达到规定标准，有劳动能力，正在寻找有报酬工作的人。结合我国的实际情况，再考虑国际比较的需要，可以把一定年龄以上，确定为16周岁及以上。根据国家统计局已掌握的资料来看，60岁以上人口中无业而有就业要求的已极少，可以忽略不计，也即对失业年龄不作上限的规定在我国也是可行的。所谓工作时间没有达到规定标准，这在各国的具体执行中也是不一样的，如美国规定在调查周内工作15个小时以上，法国规定每周工作20小时以上，日本规定调查周内工作1小时以上即算就业，否则就算失业。我国目前劳动部门计算失业率尚未对劳动的时间标准作出明确界定，也即判断就业与失业并不是以劳动事实为依据的，只关注是否进行过求职登记。这就带来了二个问题：一是相当部分在失业后未进行求职登记的人，没有被统计在失业人口中，一些因停产、半停产或效益不好而下岗，客观上造成在调查时点前一周（或更长时间内）工作时间为零，但相当部分没有与单位解除劳动关系，或出于某种考虑没有进行求职登记的职工，也没能统计在失业人口中；二是有的人虽已在就业服务机构进行了求职登记，但实际上在失业期间从事一些有报酬工作（有的收入还高出原单位的收入）的人，事实上已处于就业状态，把该部分人员统计在失业人口中也是不合理的。这就造成了双重失真。目前统计部门所作出的“调查时点前一周社会劳动时间为零”的规定，对照有关国际惯例是偏严的，这也一定程度上缩小了失业率。依笔者之见，把在统计期内的实际工作时数少于法定工作时数一半的人统计为失业人数，可能比较符合我国国情。正在寻找有报酬工作这一条也是很重要的，否则就有可能把那些自愿失业和虽
符合劳动年龄，但不具备寻找工作条件的（如正在求学）人统计在失业人口中，从而夸大失业率。寻找工作的方式除了到职业介绍机构登记，还可以到劳务市场应聘、刊登求职广告，托亲朋推荐等。但这样一来，数据的获得就只能依靠普查和抽样调查，而目前我国的抽样调查（如1%人口抽样调查）还做不到按月、季，甚至按年进行，普查就更不可能。所以登记失业率这一指标还是要保留，所差部分可进行一些科学的推算。
2.如何看待农村的失业问题
我国目前失业统计的口径只限制在城镇居民中，不包括农村劳动人口中的失业人数。这主要是基于这样的一种认识：我国是土地集体所有，实行家庭联产承包责任制，每一个农民都有基本的生产资料——土地，只要参加劳动，就可以获得劳动成果，因此，农村不存在失业问题。但实际情况是：截止到1995年底，我国农村人口达85947万人，为全国总人口数的70.91%；农村从业人员达45042万人，为全国从业人员总数的72.20%，即中国就业的大头在农村。又据统计，我国农村劳动力以每年1000万的速度递增，而农业耕地面积每年以500-700万亩的速度递减，造成80年代有1.3亿多农村剩余劳动力从农村转移出来，“民工潮”现象就是突出表现。90年代以来，农业剩余劳动力急剧增加，到1995年已达1.3亿。据劳动部门预计，“九五”期间农村新增劳动力和剩余劳动力总量将达2.14亿，能安置就业的人数约7700万人，尚有1.37亿农业剩余劳动力需要转移。所以对农村的失业问题视而不见或在统计指标中不予充分反映是不对的。但由于我国的户籍管理严格，他们进城难有立足之地，也就不能统计为失业人员。在这一点上我们不能简单地与一些市场经济国家比照（相当部分市场经济国家的农村也不统计失业人员），因为这些国家的农民自己可以根据经济发展情况自由脱离土地进入城镇，有的国家为保持农业的高劳动生产率，还不允许已进城的农民返回农村。显然，我国的国情与市场经济国家有很大的区别。但农村的失业问题与城镇是有区别的，农民或多或少地获得了土地这一生产资料的使用权，而且，一般不会发生劳动者与土地非自愿的分离，所以农民的失业现象长期处于隐形状态。也就是说，由于种种原因，农民的失业主要体现在就业不充分。具体表现为相当一部分从业人员劳动时间利用率低和劳动收入微薄。那么，判断农村劳动力充分就业与不充分就业的标准是什么呢？对此学者们已作过不少探讨，笔者认为可从劳动时间和劳动收入两方面来看。对于尚未脱贫的人来说，劳动收入应当是主要标准，即一个劳动力可以保证平均负担人口的基本生活需求。不按劳动时间为标准的原因是由于贫困人口的生产条件、技术水平和劳动熟练程度处于劣势，他们的个别劳动时间大大高于社会必要劳动时间，这高出的部分在商品交换过程中被无情地过滤为无效劳动。因此，尽管贫困人口的劳动时间利用得很充分，但是，他们的就业依然是不充分的；对于已经脱贫的人来说，劳动时间应当是主要标准，即在一年之内，要保证社会劳动时间在半年以上。这* 标准是较低的，但就按这一标准统计，目前我国农村约有1.2亿个劳动力处于程度不同的就业不充分状态。这样现阶段农村的失业状况可用不充分就业率指标来反映：
农村不充分就业人员数
农村不充分就业率＝───────────×100%
农村从业人员人数
3.如何看待城镇隐性失业问题
隐性失业是指生产过程中生产资料与劳动力的构成失衡、劳动力供应超过了由技术条件所决定的生产资料对劳动力的需求量而出现的闲置或滞存现象。在这里，劳动力与生产资料不仅在量上不合比例，而且在质上也不相适应，只有形式的结合而没有内容上的结合。显然，隐性失业的首要特点是这些劳动者表面上并没有与生产资料相分离，没有像公开失业人员那样处于“没有工作”的状态，但从生产经营者的效用目标来看，他们是冗员；其次表面上看这些人员已经有工作或已退出劳务市场，但实际上他们始终存在供给愿望，有时会通过谋求第二职业来显现。
隐性失业无论在计划经济体制下，还是在市场经济体制下都是存在的，但在计划经济体制下表现尤为突出。其原因之一是这种失业是政府出于自身需要而干预的结果，具体到我国就是政府长期采用就业——保障一体化政策、实行用就业保障代替失业保障制度的结果。通过就业实行社会保障这种制度在把显性失业变成隐性失业的同时，严重影响了经济效率，但它同时也把原来由政府负担的安定社会的责任部分地分给了企业。这也是中国特有的“企业办社会”这种社会管理方式的一部分。原因之二是计划经济体制下由于实行高度集权的产品分配原则，企业只把下达的生产任务作为自己的主要目标，于是增加了对劳动力的需求。这也是企业之所以接受政府用行政转嫁其冗员的原因。
测算隐性失业程度的方法是很多的，如：从全员制度工时与实际完成工时的差量中测定出某单位的隐性失业程度；先按照符合劳动年龄的人口与劳动参与率之乘积确定劳动力供给量，然后根据相对GDP增长的就业需求弹性来预测劳动力需求量，二者之差就是劳动力过剩数量，再从中扣除显性失业人数，剩余部分就是一个国家或一个地区的隐性失业量，等等。但由于人们对隐性失业涵义与外延的理解不同，各种测算方法所考虑的因素各不相同，加上方法本身的完备性和应用条件的不同，测算结果也不尽一致。笔者认为，在目前尚未形成一种权威的计算方法之前，可把各种计算方法得出的隐性失业率求一个平均值来代替，并且单独列出，不与显性（公开）失业率合并计算综合失业率，只是在分析问题时把显性失业率、城镇隐性失业率和农村不充分就业率综合起来考虑。因为城镇隐性失业人员毕竟不是真正意义上的失业，他们只是一种虚拟现实，离现实有一定的距离。人们通常所说的“3个人的活5个人干”只有形象地说明隐性失业这种现象，事实上每个人的活只干了60%，并不是真正意义上有两个人在那里什么事都没有干，真正的失业人员是没有工作，也没有收入来源；而隐性失业人员有收入源，有工作岗位，只有任务不饱满。
4.就业与失业资料如何获取
我国的就业与失业统计是随着新中国的建立和发展而建立并发展起来的，就业与失业统计为我国劳动就业政策的制定提供了依据。但随着社会主义市场经济的不断发展，社会对就业与失业统计提出了更高的要求，已有的就业与失业统计与我国国民经济和社会发展对它的需要还有相当的距离。为此，以劳动部、国家统计局为主的六个部委的劳动统计专家对中国劳动统计指标体系进行了系统的为期三年的研究，取得了丰硕的成果。如：把过去的“社会劳动者”指标改为国际通行的“就业人员（从业人员）”；“劳动力资源”指标下增设“经济活动人口”、“非经济活动人口”；“待业人员”改为“失业人员”等。国家统计局也对现有的报表进行了改进，在年报中增加了“下岗职工”和“下岗职工生活费收入”等指标。资料的获取主要有以下两个方面：一是通过行政记录取得资料。包括登记失业情况、失业保险情况、职业介绍情况、就业训练情况以及劳动力流动就业情况等。二是通过对单位或个人进行调查取得统计资料。对单位的调查使用全面定期报表的方法；对个人采用不定期的抽样调查方法。但这些改革，就统计调查方法而言，主要还是沿用了计划经济时代的全面统计报表的办法。随着市场经济的不断发展，这种过分依赖全面统计报表制度获取资料的办法已日益受到挑战。目前世界上大多数国家采用的是行政记录和劳动力抽样调查和住户抽样调查来获取资料。由于住户抽样调查具有省时、省力、误差可以控制等优点，应成为我国今后获取就业和失业资料的首选方法。
“九五”期间，我国市场化改革和国民经济发展都面临着非常严峻的就业压力与失业危机，结束不久的联合国社会发展世界首脑会议也将消除贫困、增加就业和社会和睦作为三大主题。由此可见，失业率在国民经济和社会发展中具有十分重要的位置。为此我们有责任进一步完善现有的就业与失业统计指标体系，使其更具实用性和国际可比性，为政府及决策部门提供真实可靠的失业数据。同时应积极探索降低过高失业率的途径，如继续保持低通胀下的适当的国民经济增长速度；大力发展第三产业、扩大就业容量；完善失业保险制度、实施“再就业工程”；大力发展职工教育和培训、提高劳动力素质；调整农村产业结构、缓解“民工潮”压力及建立失业监测预警制度和完善有关就业立法等，努力使国民经济和社会健康、平稳地发展。
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