基于生态学的行政决策模型探讨，本文主要内容关键词为：生态学论文,模型论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 C934 文献标识码：A 文章编号：1008-4533(2010)04-0005-05
行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的学科，是有本国特色发展道路的理论抽象，它从基础理论层面说明了将普遍原理与具体实践相结合的必然性。制定政府政务的阶段目标和策略，不应该一味照搬照抄别人现成的经验和做法，而应依据自己的具体情况制定最佳的发展规划和实施策略。[1]17-19[2]163在行政学的理论研究中，完全可以借用生物界的生态理论，探讨公共行政学的相关问题，以便于增强行政决策的科学性、民主性和规范性。
一、基于生态学的行政决策技术分析
行政生态学认为，任何一个行政系统也不能孤立于环境而存在，正确理解行政系统就不能脱离它特定的环境，必须把它放在与其环境互动的关系中加以考察。[3]1-10[4]166-170[5]96-100行政决策是指行政领导机构或行政领导者在一定环境和条件下，为履行行政职能而进行的一种抉择对策及做出决定的活动与行为。行政决策在公共行政管理系统活动中具有重要地位和作用，行政系统的作用与成效如何，关键在于行政决策的正确与否，而行政决策系统正越来越多地受到来自内外各种要素的综合影响，这就要求决策者必须转换传统的决策思维，开阔决策视野，创新决策方式，从生态学的角度研究行政决策生态系统的结构、内在机理与决策之间的相互关系，研究优化决策生态的方法与途径，有效形成和发挥决策生态系统的优化效应，进而实现行政决策的科学化、民主化和法治化。
行政决策及其环境可被视为一个具有生态学结构功能意义上的生态系统。生态系统是指生物群落与其生存环境之间以及生物种群相互之间密切联系、相互作用，通过物质交换、能量转换和信息传递，成为占据一定空间、具有一定结构、执行一定功能的动态平衡整体。从生态学的视角来研究行政决策，要转换行政决策的传统思维定势，树立决策生态观念，实现行政决策的理念重塑。[6]作为现代行政决策者，须充分意识到行政决策的任何行动都不是孤立的，所制定的任何行政决策方案均不能有违生态发展和社会发展的规律。准确把握和依循现代行政决策活动这些生态学意义上的基本准则，行政决策活动才能符合生态法则，并获得决策生态系统的优化效应。
二、行政决策生态系统结构模型
行政决策生态指在行政决策活动过程中直接或间接地作用和影响决策活动的经济结构、社会组织、沟通网、符号系统、政治构架等基本生态环境要素的总和，其基本构成要素包括内外两个层面：政治、经济、社会、文化、自然等，外部层面要素对行政决策活动具有重要影响，而决策者、制度、技术等内部层面要素则发挥着决定性的作用。这些要素之间相互联系、相互作用、互利共生、动态平衡，构成了一个有机的行政决策整体生态系统。
根据现实生态拟建的行政决策生态系统是决策生态核、决策内生态和决策外生态三个关系圈层的构成与集合，如图1所示。在该系统结构中，核心圈层是处于中枢地位的决策者和决策机构，亦即决策生态核。第二圈层是影响决策活动的直接环境圈，即决策内生态，包括决策生态种群、政策、机制、流程、信息、知识和技术等生态环境要素。第三圈层是行政决策生态系统的外部支持环境圈，包括政治、经济、文化、社会、自然等外部生态要素，是行政决策的外圈层生态环境，亦即决策外生态或原生态。
图1.行政决策生态系统结构模型
由于涉及行政决策整体生态系统中诸如种群、制度、技术等核心生态因子，行政决策内生态系统在整体系统的三个圈层中处于重要的地位。它通过自身要素的整合和优化，影响和制约着核心圈中决策者的判断和选择行为，并推动决策者做出正确决策，进而间接地对外生态系统要素产生优化效应。
在行政决策整体生态系统中，核心圈的决策者虽具有主导和决定作用，但有其特定的运作范围，行政决策的制定、选择、执行、完善等有赖于内生态诸要素尤其是咨询辅助种群发挥基础作用。同时，决策内生态又是将决策外生态相关影响因素传输给决策者的重要纽带，从而为决策者进行正确决策提供经济基础、人文背景、政治秩序、社会环境等方面的保障。
从行政决策整体生态系统三个关系圈层的逻辑活动过程来看，决策者通过决策内生态中的利益博弈、规则约束和方法选择，形成科学决策，达致决策外生态的优化。在决策外生态优化的基础上，种群对决策者又会提出新的政策诉求，要求其继续通过发挥内生态优化效应来制定更好的政策，对决策外生态进行新一轮的优化，全部决策活动的价值导向是促进决策外生态中的经济发展、政治文明、社会和谐、文化进步、人与自然的和谐相处。
决策生态核以决策内生态为依托，整合决策外生态的相关影响因素，促进以利益聚合、表达、协调为核心的协商和对话机制的建立，让各决策利益相关者：在宪法、法律、习惯与传统等框架或规则范围内，利用所掌握的信息，采取相应对的行动以获得满足效用最大化结果，进而实现各个种群及其所代表的各社会阶层利益的良性互动与总体平衡。
三、行政决策内生态系统的基本结构
在行政决策生态系统结构中，处于第二圈层的行政决策内生态系统作为中枢传递层，在整体系统中处于能量流动、物质循环、信息传递的关键位置，对行政决策产生直接的作用力和影响力。因此，准确把握行政决策内生态的结构定位，切实发挥其对整个决策生态系统生命维系的功能作用，是保证行政决策正确性和有效性的基本前提。
行政决策内生态是一个由“三层面七要素”构成的具体生态系统，如图2所示。
图2.行政内生态系统
(一)种群层面：决策生态种群。
在生态学意义上，种群是指在一定时间内占据一定空间的同种生物的所有个体。行政决策的生态种群是由政府智囊机构、高校学者、社会独立研究咨询机构、民意代表与利益表达机构组成的生态群落，其构成与关系整合的合理性和优化程度，直接影响和决定核心圈决策者的行为。
生态种群动态发展过程中最基本的关系是竞争博弈和协同共生，行政决策生态种群的动态发展同样也依循这一生态法则。在行政决策过程中，作为利益相关方的各决策种群之间通过竞争活动，形成一种生态位分化和博弈的格局。在此基础上，决策生态系统的多样性、稳定性和抗干扰能力不断增强，内部要素与外部环境不断相适应，从而逐步趋向于一定的平衡状态。在这种平衡状态中，行政决策活动的协同共生是竞争博弈的一种高级形式的呈现，是各利益相关方在博弈中达到协调、协作与和谐的一种关系状态，具体又表现为系统自身的调节适应和动态平衡。
(二)制度层面：政策、机制、流程。
行政决策内生态系统的制度层面主要包括政策、决策机制和决策流程。行政决策要保障行之有效的现有政策继续发挥其功效，就要在政策精神、基本原则、内容要求等方面与现有政策相契合，新的行政决策不能与正确有效的现有政策相冲突；对于因政策目标和政策环境发生了变化、政策局限性基本显现、政策主体认识不断深化而需要进行调整的现有政策，行政决策要通过增扩或缩减、合并或分解等方式对政策目标、政策实施方案和政策关系等方面做出调整；对于已经完全失去正面效用的现有政策，行政决策要通过政策替代、废止等方式来予以终止。
决策机制既是行政决策核心圈进行决策活动的制度基础，更是行政决策内生态系统中的决策种群所形成的结构关系有机体参与决策活动的一系列规范。具体是指对决策和参与决策的责任主体、意见表达者与咨询者、决策监督者等方面的行为与关系所确定的规则规范。现代行政决策机制是行政决策内生态系统中重要的生态要素，其有效运作的前提是领导决策、公民磋商与参与、专家咨询和信息支持四方面的密切配合与有机统一。
作为生态流在行政决策内生态中的体现，流程是指一个或一系列连续有规律的行动，这些行动以确定的方式发生或执行，导致特定结果的实现，它包括输入资源、活动、活动的相互作用、输出结果、顾客、价值六个构成要素。行政决策活动是一个提出问题、分析问题、解决问题的运作过程，具体体现为按照“发现决策问题—确立决策目标—进行决策调研—制定决策方案—选择最优方案—组织监督实施”的行政决策流程进行决策活动。
(三)技术层面：技术、信息、知识。
行政决策内生态系统中的技术、信息和知识，属于决策方法与技术的范畴，只有充分掌握了科学的决策知识、丰富的决策信息和先进的决策技术，才能为决策活动提供强大的技术支撑，保证决策的科学性、有效性和合理性。在科学知识应用上，现代行政决策活动集成运用行政知识、法律知识、经济知识与人文知识等业已势在必行；方法技术抉择上，改变传统的经验决策方法，采用和实施头脑风暴法、“决策树”法、德尔菲法等现代科学方法，运用现代预测技术和网络信息技术，亦在现代行政决策活动中蔚为普遍。通过发挥行政决策内生态系统中的技术、信息和知识的综合作用，有助于正确把握决策对象发展演化规律，预测和掌握系统内各要素的本质特征、内在联系和发展趋势，做出定性或定量的决策评估，为优化决策提供科学的依据。
行政决策内生态的三个层面对行政决策活动的基本诉求是不同的：种群层面要求活动体现民意要求；制度层面要求活动体现制度化或法治化；技术层面则要求活动体现科学化。只有体现民意、遵循规则、方法科学的行政决策活动与行为，才能使三个方面的决策有机统一，进而实现科学化、民主化和法治化的现代行政决策高境界。
四、行政决策内生态系统及各要素的优化效应
要有效发挥行政决策生态系统的优化效应，促进决策生态核、内生态与外生态各关系圈层之间的良性互动和整体优化，真正达致行政决策的科学化、民主化和法治化，关键在于实现内生态系统中种群要素、制度要素和技术要素的有机契合和优化效应。
(一)系统共振优化效应。
共振，一般是指两个振动频率相同的物体，当一个发生振动时，引起另一个物体振动的现象。在行政决策内生态系统中，一个要素发生改变也会引起其他要素的改变。系统的优化在于改变某些不足要素和优化各要素之间的关系状态，集成发挥正效应的要素，控制和减少发挥负效应的要素对行政决策目标的负面影响。行政决策内生态系统的系统共振优化效应体现在三个方面：一是行政决策种群中各利益相关者的利益共振，在行政决策过程中，各利益相关者的利益表达通过利益聚合和利益博弈的方式在系统内产生利益共振，有利于形成体现各方利益诉求的公共政策，进而使行政决策更好地体现民意性；二是行政决策内生态系统中种群、制度和技术的三元共振，只有三者发生了正效应共振，才能保证种群利益诉求在制度、技术的保障和支撑下实现法治化和科学化的表达；三是内生态系统与外生态系统的圈层共振，因行政决策内生态系统要素优化而产生的振动，必然会带动行政决策原生态发生振动，内外生态系统的共振效应，可以使正确决策的真正价值在政治、经济、社会、文化、自然的协调发展中得以体现。
(二)民意博弈优化效应。
在现代社会中，社会机构和全体民众都要参与到政策制定的过程中来，所以，政治产品是政治力量与社会力量博弈的结果，只有在各利益主体博弈达到利益均衡状态下所做出的决策，才有助于社会的平衡。行政决策内生态系统本身就是一个种群利益根据博弈规则相互博弈的系统。博弈优化具有两方面效应：一方面，可以实现民意表达“规制”渠道的畅通优化效应。行政决策内生态系统通过构建政府的(人大、政协等)、社会的(高校专家学者、独立中介组织等)、网络的(论坛)等各种制度化的公共通道，在保证“民意流量”的制度前提下，使各决策种群的利益诉求可以畅通地输送到决策核心圈。[7]88-89另一方面，可以实现民意聚合方式的博弈优化效应。公共通道使包括公民个体在内的各社会群体都能在政府决策活动中集聚起来，通过制度化路径合理有序地表达利益诉求，促使决策者在决策过程中注意平衡各种利益需求，达成各方共同接受的结果。
(三)群协同优化效应。
运用生态学理论方法分析行政决策内生态系统的问题，不难发现，诸如资源利用低效的“生态流”问题，要素关系不协调的“生态网”问题，自我调节能力较弱的“生态序”问题，仍然困扰着系统自身的优化。解决这些问题的基本途径在于依据生态学中协同进化理论，切实发挥群协同决策模式的优化效应。具体而言之，即以决策核心圈中的决策者协同内生态咨询辅助种群中的各机构、专家和公众代表为共同主体，以保证群体充分协商与沟通为制度规程，以电子政务为运作平台，以群体决策方法和决策支持系统为核心技术，建立基于决策生态流(程)的群体协同决策模式。有效发挥与利用群体协同优化效应，可以加速决策活动的各种资源、信息、能量利用和交换所形成的人流、物流、信息流等的运转，能够平衡流入量与流出量，保证内生态系统的“血脉”充盈和良性循环；可以加深行政决策内生态系统中各种群之间的利益关联与利益互动，促进决策生态因子的网络化发展，提高行政决策“生态网”的自构性和适应性；可以优化内生态系统中各生态因子的生态位顺序，能够形成具备自适应、自催化的“竞争序”来保证系统的发生、发展和优化，形成具备自调节、自抑制的“共生序”保证系统的持续和稳定。
(四)流程再造优化效应。
一个生态系统是否具有活力和张力，关键在于“生态流”的畅通、生态系统的能量流动和物质循环，具体体现为生物链的稳定、生物网的平衡和物质流通管道的顺畅。模拟构建行政决策的内生态系统，目的在于对生态系统进行仿生，根据行政决策的动力来源与制度安排，疏通和优化行政决策的“输入—输出”机制和公共政策生产的“流水线”，再造行政决策流程。行政决策内生态中的流程再造优化效应主要体现在：行政决策以长期发展战略为出发点，以使客户满意的再设计为中心，运用生态系统科学的微观定位与精细作业方法，重新组合生态系统中的要素资源，建立首尾相接、整合连贯的业务流程，取代以往的各部门相互割裂或封闭的破碎性业务流程，强调行政决策完成的整合性与连贯流畅；目标是通过重新设计行政决策的流程，使这些流程的增值内容最大化，其它方面的内容最小化，从而获得绩效改善的跃进，增强行政决策内生态系统的适应弹性和生命活力，形成行政决策的良好生态环境，提高决策的科学化、民主化和法治化水平，从而对行政决策外生态产生“正效应”，推动经济、政治、社会、文化、自然等方面的科学发展与和谐发展，增进社会公共利益和公众福祉。[7]88-89[8]9-11
综上述，要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个广大领域来考察行政，亦即考察一国行政与该国社会环境的关系。行政生态学给出了一种新视角和独特的思维，这就是当代中国的行政管理必须符合中国的行政生态环境，并且要与时俱进，随着行政生态环境的变迁不断地调整行政体系，以构建和谐的现代化行政管理。