国有资产的正常流失问题分析，本文主要内容关键词为：国有资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有资产流失，这是我国理论界，也是管理界和企业界所共同关心的一个既热门又棘手的问题。改革开放以来，我国国有资产在不断发展中得以迅速壮大。据1996年国家清产核资的最新结果表明，全国30.2万户国有企业资产总额达86601亿元，其中负债为51762亿元，所有者权益为34839亿元。[（1）]而与此同时，流失情况也日趋严重。从1982年到1992年，国有资产流失总额达5000多亿元，平均每年流失约500亿元左右，相当于国家财政总收入的19.5%，国有信贷资产总额为3.4万亿元，流失资产总额达3000多亿元。[（2）]造成如此巨额国有资产流失的原因，理论界普遍认为有以下几个方面的表现：一是产权关系不清；二是责、权、利不明；三是管理体制不顺；四是企业经营不当等。这些看法，或从经济体制的角度，或从经营管理的角度，对国有资产的流失问题作了现象上和本质上的剖析，在此不再赘述。本文试从一个似乎被大众所忽视的角度来探讨一下国有资产的流失问题，即国有资产的正常流失问题。
一、国有资产正常流失的涵义
所谓国有资产流失，主要是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而生产出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式进行流失。从流向来分析，有纵向的中央到地方，政府到企业，企业到个人，也有横向的国内到国外，部门到部门，部门到企业，企业到企业等；从性质上来分析，有钻法律空子，表面合法的，也有知法违法，完全非法的，有既不合法也不合理的，也有不合法但却合理的。抛开流向分析，我们姑且把以上性质分析上的合法流失和不合法但合理流失简单定义为国有资产的正常流失。这两种流失由于有法律或习惯的“保护”和“支持”，其流失形式一般既具有公开性，又具有隐蔽性；流失渠道既具有单一性，也具有复杂性。虽然它们也和非法流失、不合法不合理流失一样，造成了国有资产的流失行为，但因其行为或合乎有关法律规定，或不违反有关规定而不在其约束范围之内，或违反此规定合乎彼规定，或对某一地区、某一部门、某一行业有利，相反被认为是可以理解和被忽略的，甚至被当做“他山之石”的经验被列入“优惠政策”范畴予以重点扶持和推广。然而，从国家的整体利益和长远利益来讲，这种流失同样影响到国民经济的稳定和改革开放的成败，很有遏制的必要。
二、国有资产的合法流失问题分析
所谓国有资产的合法流失，是指通过合乎国家的有关政策或法规，通过政府行为或地方立法，经过中央政府的有关部委和地方政府批准的活动而造成的国有资产流失或者采取非法手段但经过有关部门和政府的默认许可甚至同意批准而造成的国有资产流失。这种流失因为其流失渠道、形式和原因的特殊性，往往容易掩人耳目，不易引起决策问题和国有资产管理问题的重视，因此其危害性也就难以取得社会的共识。
1、现阶段经济体制下的国家经济计划、产业政策的软约束性和各部门、地方政府经济扩张动机的强烈性并存，其矛盾运行的结果往往带来国有资产的合法流失。
目前，我国正处在计划经济向市场经济的过渡时期，传统的中央高度集权的计划经济模式虽然已经打破，但其影响却是深远的。而市场经济体制的建立又不是一朝一夕的事，尚有一个从初级到中级到高级，从探索到成熟到完善的过程。这样，国家在制订转轨时期的经济发展计划、规划及产业政策的同时，除本身具有不完善的地方外，更重要的是缺乏相应的法规约束和政策强制，这就为有关部门、地方政府钻计划和政策的空子留下了可乘之机。我们知道，国务院各部委和地方各级政府都负有发展经济、深化改革的历史使命，都可以在不同层次、不同领域、不同范围以不同方式代表国家行使国有资产的管理权和经营权。然而，由于缺乏相应的导向机制和协调机制，各部委和地方各级政府往往在决策上不顾国家的整体利益和长远利益，违背国家的产业政策和长远规划，为推动本部门、本地区经济发展争项目、争资金、争资源、争市场，盲目引进，重复建设，以高成本的投入却得不到应有的效益产出，从而带来国有资产的白白流失。据统计，目前全国预算内国有工业企业闲置封存，积压弃置的固定资产达258亿元，相当于1992年国家预算内基建投资的83.3%。我国彩电行业现有50%，棉纺业有1／3的生产能力闲置，全国230多家铝型材生产厂家引进的150多台（套）挤压机中，设备利用率仅为20%。[（3）]此外，在目前所谓“吃重点，卡大项”的普遍现象中，有相当一部分属于地方政府行为，有的甚至是以地方立法和政府红头文件的形式出现，从而造成国家重点建设项目成本加大，工期拉长，使国家重点建设投资的相当部分转化为地方收入和消费基金。比如，有的地方政策通过人代会制定出地方性法规，对国家重点建设项目进行高额标准的征税收费，有的则对国家重点建设项目所涉及到的征地、拆迁、用工、材料等漫天要价，不惜损害国家利益以维护地方、部门利益。诚然，这种地方政府行为与国家重点建设项目之间的矛盾，往往以国家付出代价而妥协，最终造成国有资产的合法流失。
2、在新旧体制转换过程当中，政策和企业都未能充分摆正各自的位置，“政府是老爷，企业是孙子”。政府行政干预国有企业的生产经营行为依然存在，企业则借机以各种形式侵吞国有资产，从而带来国有资产的合法流失。
政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能虽然都体现国家意志，但其性质、目标、方式却是不同的。传统的国有资产管理体现的根本缺陷就在于这两种职能为同一机构行使即政资合一，使得政府既不能象一位社会经济管理者那样去公正合理地管理整个国民经济，又不能象一位资产所有者那样去有效经营自己的资产，从而弱化了这两种职能作用的正常发挥。而且，在传统的国有资产管理体制下，政府和企业的关系是上下级行政隶属关系，政府并不承认国有企业作为独立的法人经济实体和市场竞争主体所应拥有的经营自主权，企业在实质上是政府部门的行政附属物。随着社会主义市场经济体制的建立，产权概念在政府与企业之间的推行和深入，各级政府已经逐步认识到企业成为“四自”主体的重要性。但由于受传统思维模式和管理方式的影响太深，以及在产权概念认识上的局限性，“老爷思想”在政府的经济管理过程中仍大有市场。直接表现为通过行政命令来干预企业经营管理，相当部分指令性计划仍左右着企业的生产规模、产品方向与结构调整（包括组织结构、资产结构、产业结构等）。尤其是通过种种行政手段，继续联接银企关系，使得银行每年都要拿出相当一部分资金投入那些经济效益低下甚至负效益经营，毫无偿债能力的企业和项目（有的企业和项目甚至在违背国家产业政策和经济计划的基础上组建的）；此外，银行还要发放“安定团结”贷款、特困企业贷款、垫付企业亏损等。对于地方政府来说，始终存在这样一种错误认识，反正银行是国家的，企业是地方的，在处理银行——企业的债权债务问题时，企业往往会得到偏袒。据统计，近年来，我国金融性国有资产流失至少达3000亿元，占全部金融性国有资产的10%强。[（4）]而处在转轨时期的相当一部分国有企业，由于种种原因，经济效益低下，亏损严重，其亏损面与亏损额一直呈上升趋势；92年亏损面为22.7%，93年为29.8%，94年为32.7%，95年为33.5%。据国家统计局统计，今年1—4月份，独立核算国有工业企业亏损面为44.3%。如果按职工人数算，亏损面则高达52.2%，平均每两个职工就有一个在亏损企业就业。[（5）]怎么办？企业亏损，扭亏无望，增盈不谈，可总得想办法活下去。于是，在目前新的体制与法规尚不太健全的情况下，企业便瞄准了各自所拥有的国有资产，从不同渠道进行侵吞：有的全民工厂（公司）在开办新企业，特别是在发展第三产业时，把新企业办成集体企业，把全民资产无偿划转，既不上缴资产占有费、租赁费，也不计提资产折旧费，变国家所有为集体所有；有的在转换机制过程中，企业实行股份制改造，对原国有资产不估或低估，或在设置国家股时，对国家股采取“同资不同股，同股不同利”的歧视性政策，使国有资产流入私人腰包；有的企业则把企业改组分开，把大部分资产和人力投入新办企业，而老企业则由一帮老弱病残撑着，顶着无法偿还的巨额银行债务，“大船搁浅，舢板逃生”；此外，虚盈实亏，虚报冒领；管理不严，有帐无物；中外合资，估产马虎；帐外资产，私下交易等各种或明或暗的侵吞手段，更是屡见不鲜。而恰恰是这些非法行为，往往得到了所在地政府的默许或支持，有的甚至上了政府红头文件，作为扭亏增盈的“典范”或“经验”来予以推广，从而给这种非法流失戴上了合法的帽子。
3、在对外开放格局下，涉外优惠政策倾斜太大，尤其是在引进外商投资进行合资合作的过程中，片面强调引资规模，既忽视了外资质量，更忽视了国家经济计划与产业结构、产品结构、地区结构等协调分流问题，从而在宏观政策上带来了国有资产的合法流失。
“八五”期间，我国引进外资的协议金额为4092.4亿美元，实际利用外资金额为1610.7亿美元。其中，外商直接投资金额为3555亿美元，实际利用外资金额为1141.8亿美元。[（6）]仅以今年为例，1—6月我国新批准的外商投资企业就达14054家，协议外资金额455.42亿美元，实际利用外资196.62亿美元，连续第三年成为仅次于美国的第二大吸收外商投资国家。[（7）]吸收外商投资对现阶段陷入困境的国有企业进行嫁接改造，其意义已经取得广泛共识。在缓解企业资金困难，提高企业经营管理水平，改进技术设备与产品质量，多渠道解决社会就业问题，乃至促进国有企业经营机制转换与现代企业制度在我国的建立等方面都起到了积极的作用。然而，如果对外资引进缺乏一个清醒认识带来“外资幻觉”[（8）]（即政府、企业产生一种只注重引资数量和项目，并为之提供特殊的优惠政策，从而忽视外资使用效益的倾向。）的话，势必带来相当的消极影响，而现实情况正是如此。现在全国各地普遍存在这样一个片面认识：谁引进外资越多，谁的政绩就越大；哪个地方引进的外资项目越多，哪个地方的经济就越活。于是，上到中央各部委，下到地方、企业，纷纷使出浑身解数，各种引资优惠政策粉墨登场，高招迭出。这样一来，往往导致了相当一部分外资质量下降，或以次充好，或重复注册。数量上去了，质量却大打折扣。首先是外资到位率低，仅30%上下；其次是产业结构和地区分布结构不合理；此外，一些外商乘机通过各种合法“掩体”的保护（即各级政府），采取非法手段转移我方国有资产，造成合法流失。不容置疑，外资到位率低，势必会影响合资项目进程，中方投入的大量资金，在预期内也就得不到相应的效益产出回报，从而影响到生产经营，流失的是国有资产，真正吃亏的是国家；而外资投向主要为短平快的第二、三产业，并相对集中在沿海与内陆地区。这种产业结构与地区结构的失衡，势必给我国正常的经济运行带来一定冲击：第二、三产业投资相对饱和，第一产业却日渐紧缺；而相当的国内第二、三产业中的国有企业又处于劣势地位，无论是产品市场，还是技术设备，均难以与某些实力雄厚的合资企业相抗衡，从而造成企业市场份额减少，收益下降而亏损，并最终带来国有资产的流失，地区结构失衡亦然。此外，在合资过程中的中方资产评估作价方面，由于我国国有企业的资产为财政拨款形成，企业资产管理不善，不仅缺乏权威的资产评估机构，称职的评估人员等外部因素，有的企业连财产清单、帐簿、单据等原始资料都难以查询。再加上市场信息闭塞，资产评估多为走过场，作价缺乏依据，随意性很大；采取嫁接改造的中方以土地作价投入时，并没有办理土地使用权的出让手续，也不缴纳出让金，仅以收取少量土地使用费方式提供给外商合作，结果使大量无偿划拨的土地低价进入地产市场，使国家土地资源和应有收益流失。据对1992年全国8550多家合资企业的调查，其中有5000余家未经评估就与外商合资，中方出资额为675亿元，仅此一项据已评估项目的增值幅度计算，就造成国有资产460多亿元的流失。[（9）]而且，有的外商采取高价进口设备和原材料，低价向国外本公司企业回售成品，通过炒买倒卖我国有企业的形式，从中牟取暴利。以上这些问题的严重性，并未引起有关政府部门的重视，甚至以合法的名义、方式和程序让其得以实现，因而也带来了国有资产形式上的合法流失。
三、国有资产的合理流失问题分析
所谓国有资产的合理流失，是指在新旧体制的转换过程当中，在增量改革和调整中所发生的改革成本和代价被内部化解为国有资产的流失，直接表现为国有资产占有者、使用者对所有者或代表的倒逼现象。这种流失由于带有了改革成本的味道，因而表面看起来有其合理性。但这种流失并不为现行的国家政策和法规所承认，往往具有相当的隐蔽性，因此很难或根本无法界定其合理流失的标准和额度，从而也就模糊了合理流失与不合理流失的界限。
1、经济改革战略中的增量改革和调整，由于受传统经济体制刚性和僵化的限制和束缚，在旧利益力量的排斥下，增量明显不足，难以进行存量改革和调整，从而引发社会各利益集团和个人对改革的失望并产生国有资产流失的深刻行为动机。于是，在产权既得利益或价值补偿得不到解决时，他们便通过股份、合资、租赁、出卖资产甚至破产等产权变动途径来侵占国有资产权益，从而带来了国有资产的合理流失。[（10）]
我国经济改革的战略步骤是先以增量利益改革和调整为主，力图宽化国有经济外部环境，然后用增量改革产生的收入流来进行存量改革和调整，最终达到经济发展、体制改革和社会稳定的和谐统一。然而，从几年经济体制改革的实践来看，由于传统经济体制的刚性和僵化所带来的影响，增量改革和调整并未达到预期目标，增量收入供给并没能全部吸收来自旧利益力量的排斥力，新旧利益置换计划未能顺利完成，某些领域的体制变迁甚至出现倒退。这集中表现在国有企业绩效低下，并伴随着国有资产显性或隐性流失的深刻危机。企业绩效长期处于低迷状态甚至亏损和面临破产危险的这一境况，无疑使企业利益集团和相关个人对改革的前景失去信心。用他们的话说，虽然全民经济是以社会利益为取向的经济形式，全局利益和长远利益是大头，但总得兼顾局部利益和个人利益。毕竟，企业利益集团或个人均有其正当的产权收益要求。长期以来的所谓国有资产属于国家所有、全民所有的提法，只是一种没有微观基础的宏观所有权。而实际上全民所有就意味着任何个人或利益集团都有其微观产权溶在国有资产里面（包括产权）。社会个人无论在岗或离岗，均享有资产收益要求。在岗时为既得利益，离岗时为价值补偿。在得不到增量收入流的既得利益或价值补偿后，他们便纷纷采取了反市场的自卫行为：有的该下岗的不下岗，该流动的不流动，该重组的不重组，宁愿呆在国有经济中空耗、等待；有的则干脆把眼睛对准了国有资产，自我寻求补偿价值。近年来相当部分企业在进行股份制改造、合资合作、租赁经营、破产重组等过程中出现的巨额国有资产流失，就是一个明显的例证。例如，企业为解决资金周转困难这一问题，往往通过寻找外商投资进行合作这一途径，而代价却是诸多优惠政策或让步妥协作后盾，要么自有资产低估或不估，要么利润分成明里吃亏却并不吭声；有的企业则借故资不抵债无法正常生产经营申请破产，结果便大量银行债权变成死权，国家信贷资金严重流失等等。以上行为虽然表面上属于不合法行为，但却或多或少带有某些合理成分，因而各级政府部门在出于社会稳定和发展地方经济需要的基础上，倾向于同情或默认，从而为这些不合法流失披上了合理流失的外衣。
2、经济体制改革向纵深发展，而国有企业是改革的中心环节，经营机制的转换又是关键的关键。要打破旧体制，建立新体制，必然要付出一定的代价，即改革的成本问题。有些成本尽管有其和法律、法规相抵触的地方，但本着“立足现实，边走边看”的原则，又属于不得不投入的“合理成本”，最终表现当然只会归结于国有资产的合理流失。
我们知道，经济体制改革的中心环节是国有企业的改革，而其关键是经营机制的转换，必须实现计划经济体制下的那一整套机制向适应市场经济的新机制转变。国有企业发展到今天，成绩无疑是巨大的，但许多历史沉积下的问题也逐步显露且日趋复杂，其过度负债问题在近期显得尤为突出。据国家体改委资料显示，我国国有企业的资产负债率在逐步上升，91年平均为60.5%，93年为61.5%，94年达75.1%，今年则高达80%多。[（11）]可以想象，如此高的资产负债率，还本付息的压力对于本来平均资金利润率就很低的国有企业该有多重的包袱。大部分盈利企业在还本付息之后基本所剩无几，更何况企业亏损高达52.2%。原因何在呢？这与企业自身当然不无关系，但国家宏观调控政策的影响也是不容忽视的。众所周知，80年代初银行进行的两大改革，即推行“拨改贷”和“企业流动资金由银行全额供给”，当时意在把财政资金的无偿供给改变为银行资金的有偿使用，促使企业关心资金使用状况，提高资金使用效益。深层原因则是当时财政受预算的约束，承担不了过于旺盛的固定资产投资与流动资金供应的压力，出现财政赤字要压缩，而建设资金要增加的矛盾。银行则因为居民储蓄存款迅速增加而滋生了“大银行”的雄心。一方要“卸包袱”，另一方愿意“接包袱”，从而实现了矛盾的“搬家”。而后果怎么样呢？改由银行贷款供应后，各级政府的经济扩张动机明显增强，纷纷采用指令性贷款和供应的手段，加速扩张过程，而多数却是失误的扩张，从而造成当前人们关注的企业债务包袱，直接表现为银行的呆帐。再后来企业流动资金“供改贷”之后，国家财政对企业的大宗资本金投入已基本近于取消，企业的资金供应渠道全部纳入了银行管理，资金来源直接表现为“贷款负债型”。随后而来的国家减少对企业的专项拨款或以周转金取代后，则几乎断绝了企业的资本金投入。这种先天不足是一些新建、扩建且有发展前途的国有企业过度负债的原因之一，极大地影响了国有企业的综合负债比例。如果说资金供给体制的变化使得企业只能靠负债“白手起家”和“白手经营”的话，那么80年代末取消税前还贷增加国家基金，后来又调减税后留利形成基金的政策，又使得企业几乎完全断绝了增加所有者权益的途径。加之与以上政策相配套的高所得税，能源交通重点建设基金、预算调节基金等，又征走了绝大部分纯收入，使得企业在归还贷款利息之后只有为数甚少的留存利润，“还本”则只能“望贷兴叹”了。而进行固定资产的更新改造，维护生产和扩大再生产的资金又何来呢？当然必须举债银行。于是，这种事实上的统收不统支和资产补偿不足，使企业无法考虑其本身的积累问题，只能靠加大负债来找出路。
国有企业的这种高负债经营，从企业角度来讲是亏损加大，效率降低；而对于国家来讲，无疑表现为国有资产的一种隐性流失。于是，无论是理论界还是企业界，都提出了债务重组的解决思路。具体为：第一，企业负债中的拨款改贷款，财政性中央和省级基建基金借款、所欠能源交通建设基金、各专项投资借款都转为对企业的资本金投入；第二，来源为国家财政性收入的企业借款改为对企业的资本金投入；第三，选择效益较好的企业，将商业银行的企业债务由专门的投资银行或中介机构逐步转为资本投入；第四，各级财政每年从财政收入中支出一定的资金用于企业债务重组，并从每年货币发行利润中留出一块来核销企业呆帐；第五，由有关投资银行向社会发行优先股，所得资金用于置换债务，把企业的债务转化为投资银行向企业的投资；第六，资产重组和债务重组结合，通过兼并和破产降低国有企业负债水平；第七，向国内外出售一部分企业债权，以归还银行贷款；第八，企业之间的债务本着自愿协调的原则，在国家有关法律保障的前提下，经债权企业同意转为对负债企业的股本金投入。[（12）]诚然，不可否认，债务重组不失为解决国有企业巨额负债的一种重要手段。然而，在具体的政策实施过程中，却也带来了诸多问题，导致国有资产的大量流失。首先是“贷改投”问题。这种做法其实是一种无可奈何的政策改革的倒退，即退回到了原来的计划经济做法。企业可以重新无偿地使用国家的资金，国家与企业结合得更紧，根本不利于政企分开和两权分离。而政企分开和两权分离又是一个改革的关键问题。银行大量早期形成的无法收回的信贷资金，跟这就有相当的关系，这在前文已经述及。而且，就企业本身来讲，由于相应减少了一部分贷款债务的压力，将会对其在集约型生产方式的转变方面带来一定的影响，资金使用效益自然不会引起重视。这样，“贷改投”也就名不副实，其实质是一种国有资产“法律上的合理流失”，只不过改变了流失形式与渠道而已。其次，关于资产重组和债务重组的结合问题。确实，这是解决企业债务的一种重要手段。资产与债务实现重组，意在减少一份企业的债务压力。通过企业间的优势互补与风险共担，实现效益上的共同提高。然而，在实际的操作过程中，往往又带来许多事与愿违的事。相当一部分企业在合资合作、破产兼购、股份制改造等过程中，往往通过种种途径趁机对国有资产进行“私啃”。以破产为例：本来，在市场经济条件下，破产是为了让无法偿债或资不抵债的企业退出行业，使经营不当者受到“劣汰”的惩罚，从而建立起正常的市场竞争机制。而且，破产实际上是一种约束债务人的行为，保护债权人的权益，维护正常的经济秩序的机制。而目前的破产行为却变成了一种甩掉债务，损害债权人权益的行为。而国有企业的最大债权人是国家银行。因此，国有企业的破产实际上只会造成国有银行信贷资产的重大损失。
四、国有资产正常流失的遏制对策思考
综上所述，国有资产的正常流失在形式上和成因上都极其复杂，一定程度的合法流失毁有其必然性，也有其合理性。相当部分国有资产的合法、合理流失与国家的宏观调控政策，部门、政府行为等密切相关，因而对这类国有资产流失的遏制就有一定的困难。笔者认为，可以从以下几个方面着手进行：
1、深入贯彻落实《国有企业财产监督管理条例》，加大国有资产监管力度，硬化所有权约束
94年《监管条例》的颁布，为探索建立一种既使企业经营得到保护，又使国有资产的所有者权益不受侵犯，理顺企业产权关系，转换企业经营机制，加强国有资产管理，防止国有资产流失，实现国有资产的保值增值提供了契机。今后国有资产管理工作的重点仍然应该是《监管体例》的贯彻落实问题，必须加大监管力度，硬化所有权约束。首先，应继续加强中央产权管理部门的地位，加速统一宏观层次上的国家所有权，并负责协调和督导产权移交；其次，建立、健全中央和地方产权管理部门的内控制度，实行责权利挂钩，进行量化管理，以增强两级管理机构对国有资产保值增值任务的关切度；再次，国有资产管理中的行政管理系统要建立科学、严密的委托授权制度，加快建设各类中介性商务管理机构，如国有资产经营公司，投资公司等；此外，必须正确处理好政府与投资主体，投资主体与被投资企业的关系，保障所有权，落实经营权，投资主体要纳入整个国有资产管理体系，自觉接受国有资产管理部门的监督管理和指导，不仅不能成为企业的“婆婆”，更不能成为翻牌行政公司；最后，必须密切协调好国家经济计划、产业政策和中央各部委、地方各级政府的经济扩张动机，必要时对经济扩张行为采取行政上或法律上的强制性措施，切实保障国有资产投入的保值增值。
2、规范产权转让行为，促进国有资产的合理流动和重组
现代企业制度试点的目标之一，就是要把企业推向市场，既包括产品市场、生产资料市场，又包括生产要素市场如产权市场，通过产权转让促进国有资产合理流动，实现其优化配置以提高经济效益。首先要规范产权转让主体。国有企业产权属于国家，只有政府以及代表政府管理国有资产的国有资产管理部门或国家授权投资的机构如经营公司等中介机构，才有资格作为产权转让主体，才有权出让国有企业的产权；其次要明确产权转让的审批机关。凡出让国有企业产权，都要按照管理层次和审批权限，由国有资产管理局会同有关部门审核批准，或报政府批准，以确保产权转让真正有利于国有资产的保值增值；再次要规范产权转让程序。产权转让应在严格的清产核资和资产评估的基础上，以充分的信息，合理的场所，公开的方式，公平的交易，公正的监督来进行，尤其要堵住涉外业务中产权流失的漏洞，尽快建立产权交易市场，规范交易程序；此外要规范产权转让的收入管理。产权转让收入有“母企业卖子企业收入”和“政府卖企业收入”，其净收入应分别按国家的有关财务规定处理或纳入国有资产经营预算；最后要充分发挥好资产评估机构在产权转让中的客观、公正、独立的服务作用。一方面规范评估机构的执业行为，另一方面要坚决纠正资产评估中的行政干预现象。
3、加快建立国有资产统计报告制度和科学合理的保值增值考核体系，强化考核监督
国有资产统计报告制度是国有资产管理的基础性工作，涉及到国有资产管理信息的可信度问题，并影响到国有资产管理方针政策和经营决策的制定。其内容设计可由以下三个指标体系组成：（1）总量指标。包括国有资产总量，国有固定资产总值和净值，国有流动资产总值和境外国有资产总值；（2）结构指标。包括经营性资产和非经营性资产的数量、比例，国有资产在各行业，各地区分布的价值量等；（3）绩效指标。包括国有资产增长率，国有资本金利润率，国有股盈利率等。在保值增值考核体系的建立上，一是企业自身要经常对比分析国有资产保值增值指标的落实情况和绩效状况；二是企业主管部门作为监督机构，应采取多种形式定期不定期对其监管范围内的企业实施考核监督；三是国有资产管理部门应向社会定期公布国有资产保值增值状况，并对有关企业实施奖惩，以维护“考核指标”的严肃性。
4、合理调整外资结构，强化外资管理，堵住涉外业务中国有资产流失渠道
外商投资的产业结构、资金来源结构和地区分布结构这三个方面的失衡现象，是当前利用外资过程中存在的突出问题，这为我国经济体制的改革和国民经济的顺利发展带来了一定的消极影响。因此，首先必须从调整外资结构入手。在继续改善投资环境，开放国内市场基础上，既搞好招商引资工作，更重要的是要变现在的数量、项目型倾斜政策为行业、地区型倾斜政策，切实强化国家外资优惠政策对外商投资的导向作用。眼下应引导外资向中西部地区和第一产业慢慢转移，缩小地区和产业发展差距，促进国有经济的全面均衡发展；其次“变优惠政策引资”为“优化环境引资”。眼下我国引资规模已达一定程度，下一步的关键是搞好引资“存量”调整，优化“增量”。这样，以往的那种通过系列优惠政策以吸引外资的措施就可以向通过改善、优化综合投资环境转变：（1）增加外资政策法规的统一性和透明度；（2）加强外资企业法制建设，加快利用外资的立法和修订工作；（3）强化对外商投资企业的各种咨询、信息、法律、会计、公证等服务职能；（4）在税收、信贷、交通、投资领域等方面逐步变外商投资企业的“差别待遇”为“国民待遇”；最后是强化宏观管理。必须建立统一的外商投资宏观管理机构，健全管理机制。对外资引进必须以“市场换技术”为基本原则，防止引资的过度扩张甚至膨胀行为，提高外资质量。针对价格转移现象，要明确划分我方控股和无法控股的两类合资企业，中方合作者应积极参与合资企业的供销活动。针对合资合作企业中国有资产所有者缺位情况，必须明确国有资产管理部门为企业国有资产管理的专职机构，任何组织或个人都无权随便对企业国有资产进行产权转让或资产转移，从而切实保证国有资产的完整安全与保值增值。
5、加快建立社会保障体系，完善国有资产管理的法制法规建设
社会利益集团和个人的价值补偿要求，其实质是一种社会保障要求。社会保障体系是企业转换经营机制，深化企业改革的必要条件。首先，各级政府应将建立健全社会保障管理机构和建立社会保险基金作为重点工作来抓；其次，国家对退休职工的养老保险金、医药费，在职老职工的养老金实行补偿政策，可以从企业国家股中划出一部分股权交社会保障机构持有，其收益用作保险金。在目前社会保障对象和范畴还不能覆盖全社会的情况下，应优先考虑将那些具有全民职工身份的人纳入社会保障系统；在奖金不足的情况下，可对一部分国有企业的国有资产实行存量分解，转换成保障基金，或改为集体资产，令其自救。在法制建设上，要尽快制定和出台《国有资产法》，并调整部分不适用的法规制度；要通过经常性检查和有关奖惩办法来落实国有资产管理工作的各项制度，做到依法管理，依法治产。
注释：
（1）张佑才《全面推进建立国有资产管理新机制》
（2）（3）（4）《中国统计年鉴》，1993年卷，1994年卷
（5）《中国改革报》，1996.10.25
（6）《金融时报》，1996.10.9
（7）张上塘《吸收外商投资，促进我国工业发展》，《中国工业经济》96年第9期
（8）《财经科学》，96年第5期
（9）《管理现代化》，96年第2期
（10）吴幼喜《经济货币中国有资产流失的盲点分析》
（11）《会计研究》，96年第8期
（12）阎达五《国有企业对银行的债务危机及其解决思路》，《经济研究》95年第8期
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