强化金融消费者保护，本文主要内容关键词为：消费者论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本轮国际金融危机后，金融消费者保护作为国际金融监管改革的重要内容受到空前重视和强化。在二十国集团的倡议下，经合组织牵头制定并发布了金融消费者保护的10条高级原则；世界银行推出了金融消费者保护的39条良好实践标准；金融稳定委员会(FSB)在梳理各国金融消费者保护实践基础上，发出了一系列加强和改进金融消费者保护的倡议。实践层面，在认真总结和吸取金融危机教训的基础上，部分发达国家对金融监管框架进行了重大调整，美国成立了消费者金融保护局(CFPB)，英国则将金融监管架构重组为金融审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA)的“双峰”模式，通过设立独立的行为监管机构强化金融消费者保护。对于包括我国在内的发展中国家而言，如何应对危机后出现的这一新趋势，找准金融消费者保护的定位，处理好金融消费者保护与金融审慎监管的关系，在维护金融安全与稳定的同时，提高金融市场效率和支持实体经济力度，促进社会与金融的和谐发展，无疑具有非常重大的现实意义。本文将从回顾全球金融消费者保护实践入手，探讨本轮监管改革加强金融消费者保护的深层次原因、主要举措与趋势，以及未来面临的困难与挑战。
金融消费者保护的内涵与外延
金融消费者是一个非常宽泛的概念，在全球范围内并没有统一的定义，在各国的监管实践中，形成了广义和狭义之分。广义的金融消费者泛指所有接受金融服务与产品的个人、家庭和企业；而狭义的金融消费者特指接受金融服务与产品的个人和家庭。多数国家的金融消费者保护针对的是狭义的金融消费者，因为个人和家庭往往在金融交易中处于弱势地位，其获取信息和理解信息，做出风险判断与识别的能力要远远低于金融服务与产品的提供者及企业，容易遭受金融欺诈和误导。但也有国家和地区将小企业纳入了金融消费者保护的范围，允许将小企业视同为个人或家庭，享受各类金融消费者保护政策和相关安排。本文的讨论将主要针对狭义的个人和家庭金融消费者。
至于金融服务与产品具体包括哪些内容又有广义与狭义之分。狭义的金融服务与产品特指消费金融，即个人和家庭在进行消费或准备消费过程中“购买”的金融服务，包括支付结算服务、存款服务、财富管理、银行卡服务、按揭贷款服务、养老金账户服务、个人或家庭保险服务等等，但不包括证券投资、商业贷款等与投资相关的金融服务与产品。而广义的金融服务与产品除消费金融外，还包括投资和与投资相关的融资服务。绝大多数国家的金融消费者保护都是针对消费金融服务与产品进行监管，这也是美国设立消费者金融保护局而不是金融消费者保护局的根本原因。本文的讨论也主要围绕消费金融展开，而将其他金融服务与产品纳入投资者保护的范畴。
加强金融消费者保护的主要背景与原因
国际金融危机爆发以来，各国政府、金融监管当局及国际社会普遍开始重视对金融消费者的保护，其主要背景和原因如下。
第一，金融消费者遭受欺诈和损失，严重损害了公众对金融体系的信心。金融消费者保护与金融危机的爆发并没有直接的联系，并不是因为缺乏对金融消费者的保护导致了金融危机，但是如果继续忽视金融消费者保护，我们就很难走出危机的阴影。金融危机严重打击了金融消费者的信心，金融机构及其营销人员在危机前为了获得高额利润和薪酬，对金融消费者，特别是按揭贷款提供过程中的误导甚至欺诈，是造成个人和家庭过度负债的重要原因。房地产泡沫破灭后，按揭贷款的借款人也遭受了重大损失，同时破灭的是消费者对金融体系的信任与信心。要摆脱危机影响，除了改善金融审慎监管，提高金融机构防控风险能力外，必须加强对消费者的保护，重建金融消费者的信任与信心。
第二，金融产品日益复杂和不透明使金融消费者难以判断风险和保护自己。金融危机前，长期的流动性泛滥刺激了过度的金融创新，一些复杂的金融产品进入零售市场，被出售给个人和家庭消费者，带来两个直接的后果：一是金融机构将部分风险暴露不恰当地转移给了金融消费者，例如可变利率混合按揭产品，使消费者在并未完全理解相关风险的情况下承担了在传统按揭产品中本应由金融机构承担的利率波动风险。二是个人和家庭的过度负债，特别是在证券化盛行的“发起—分销”模式下，金融机构大幅降低贷款标准，设计了很多还款方式前轻后重的按揭产品，使很多原本不具备贷款条件的家庭获得了按揭贷款，其债务水平超过了负担能力。零售市场的过度金融创新不仅给金融安全与稳定带来威胁，还使购买了不当金融产品的金融消费者的生活变得更为糟糕，一方面侵蚀了公众对金融的信心，另一方面带来了严重的社会问题。
第三，监管真空、监管滞后以及审慎监管与保护金融消费者存在利益冲突，使金融消费者难以得到有效保护。在《多德—弗兰克法案》颁布前，美国有七家监管机构负有不同领域的金融消费者保护职责。多龙治水一方面引发严重的监管套利，同时又存在谁都不管的监管真空。例如在次贷市场中，没有任何机构对按揭经纪人进行监管，也没有任何信息披露和相关风险提示的监管标准，使得按揭经纪人可以随意对按揭贷款产品进行打包重组，设计出各种复杂的证券化产品，分销给对相关风险一无所知或无法充分理解的金融消费者。危机表明，美国对证券化市场和衍生品市场中的非银行机构的监管存在比较明显的监管真空，同样损害了金融消费者利益。尽管审慎监管与金融消费者保护在大部分领域是相互补充和互为促进的，但有些领域的利益冲突是客观存在的，危机前两者的职责划分不清，协调机制不畅造成监管机构有可能为保全金融机构的利益而牺牲消费者的权益。
第四，现行的金融法律法规及监管制度框架，不足以更好地保护金融消费者。西方发达国家的金融消费者保护法规体系经过多年的实践已相对完善，但危机仍然暴露出其存在着诸多缺陷。突出表现之一是，缺乏对金融机构激励机制的信息披露要求，使金融消费者不能准确洞察相关销售行为背后的激励动机，被误导的可能性增加。此外，在监管安排上，发达国家主张金融消费者保护应主要采用被动的事后监管方式，主要依靠制定信息披露标准，要求金融机构按照相关标准向消费者披露信息、提示风险。危机表明，这种被动的事后监管方式的效率和效果值得商榷，当金融机构的不当经营行为被发现时，往往已经出现了大量金融消费者被侵害的现象，给金融消费者已经造成重大损失，进而影响公众对金融的信心与信任。
第五，金融市场的快速发展和新技术的应用，以及加快扩大金融服务覆盖范围都给金融消费者保护带来新的困难和要求。根据世界银行的统计，本轮金融危机前，全球每年大约有1500万新的消费者成为金融服务的对象。此外，互联网和通信技术的广泛应用显著改变了金融服务的存在形态，特别在非洲等低收入国家，很多消费者通过手机银行和移动支付等互联网金融方式接触金融服务，金融消费者面临的金融风险与传统模式有很大不同。然而，金融消费者教育建设工作严重滞后，金融消费者对所购买的金融服务与产品缺乏基本的了解。特别是首次接受金融服务的消费者，从手机银行到按揭贷款合同，对其中隐含的风险和可能承担的责任与损失一无所知，极易遭受金融误导和欺诈。除了对正规金融体系的消费者进行教育和金融知识普及外，金融消费者教育工作还应承担更为广泛的职责。根据世界银行的估计，全球还有27亿劳动人口无法或不愿接受正规金融体系的金融服务，而依赖于地下金融甚至高利贷提供的金融服务。因为监管当局提供的其他金融消费者保护措施只针对正规金融体系，使受监管的金融机构公平公正对待消费者。因此，金融消费者教育还需要让更广泛的社会公众了解和信任正规金融体系，扩大正规金融服务的覆盖范围。
加强金融消费者保护的重要进展与探索
2011年10月，在二十国集团的倡议下，经合组织制定并发布了金融消费者保护的10条高级原则，提出金融消费者保护应成为有效金融监管的重要组成部分，各国应建立金融消费者保护的法律和监管框架，指定明确的监管主体，建立有效的消费者投诉处理和赔偿机制，明确金融机构保护消费者权益的第一责任，通过提高金融机构信息披露、透明度要求和促进竞争政策，以及持续广泛的金融教育和金融知识普及，实现公平公正对待金融消费者，保护消费者信息和隐私安全，防范金融欺诈和误导消费者等目标。同年，金融稳定理事会(FSB)从金融稳定的视角提出了加强金融消费者保护的若干倡议。2012年6月，世界银行在总结各国实践的基础上，发布了有效金融消费者保护的39条良好实践标准。各国的监管实践也明显加快了金融消费者保护机制的探索步伐，从中可以看出，金融危机后，金融消费者保护机制建设呈现出六大趋势：
第一，进一步明确金融消费者保护的组织框架和职责。金融稳定理事会、世界银行和经合组织都主张要重新梳理金融消费者保护的组织框架，建立清晰明确的职责安排，负责金融消费者保护的监管机构应具有足够的权威、能力、工具、资源和合理的激励机制与治理安排，确保对消费者金融市场实施有效和高效的金融监管。三家国际机构均认为，由于对非正规金融体系的监管在实践中很难奏效，金融消费者保护应主要针对正规金融体系，因此金融消费者保护的组织框架应着重处理好与金融审慎监管的关系。从全球范围看，具体的组织框架存在三种模式：一是“双峰”模式，分设独立的金融审慎监管当局和金融消费者保护监管当局，由后者全面负责或牵头负责金融消费者保护职责。金融危机前，澳大利亚和加拿大分别在1998年和2001年采用了这一模式，危机后，美国和英国进行了类似的改革。二是综合监管模式，只设立一家监管当局，同时负责金融审慎监管职责和金融消费者保护职责，但在监管当局内部设立分别负责审慎监管和消费者保护的部门，我国香港金管局就是这一模式。三是分业监管模式，即负责银行、证券、保险的审慎监管当局分别负责不同行业的金融消费者保护职责，我国内地属于这一模式的典型代表。三种模式各有利弊，三家国际机构也没有倾向性的意见。从监管实践来看，多数国家还处于观望阶段，哪种模式更为有效尚无定论。
第二，在加强信息披露和风险提示的基础上，强化金融消费者保护的事前干预机制。英国金融行为监管局提出将采用更为主动、干预式的监管方式实施金融行为监管，在金融产品与服务的早期阶段，而不是等到销售给金融消费者时，就对金融产品的设计、分销渠道及激励安排等有可能损害消费者权益的方面进行评判，提早阻止对金融消费者的权益损害。这一监管方式得到了金融稳定理事会的赞同，认为主动的干预式监管有助于消除侵害金融消费者权益的根源，使不恰当的金融产品、商业模式和激励安排尽早得到纠正。但同时，金融稳定理事会也认为强化信息披露和风险提示仍然是金融消费者保护的基础，特别是要加强相关激励安排的信息披露，便于消费者在获得更全面信息的基础上理性做出消费决策。对于一些长期金融合约，还应设置“冷静期”，允许消费者在“冷静期”内无成本或低成本地撤销金融合约。监管当局还应通过金融机构的自我评估报告、“微服私访”、监管检查、投诉分析和消费者调查等监管工具确保各类信息披露标准和风险提示要求得到有效执行。
第三，建立更加审慎的按揭信贷标准。审慎的负责任的按揭信贷标准既是出于审慎监管维护金融安全的考虑，同时也是保护金融消费者权益的必然要求。金融稳定理事会认为应通过有效监管避免个人和家庭的过度负债。首先，金融机构应全面评判消费者的借款能力；其次，在保护个人隐私和信息安全的基础上，提高征信体系的准确性和及时性；再次，按揭和信用卡服务过程中的销售误导应被严格禁止；最后，某些国家使用的审慎监管工具，如贷款抵押率(LTV)、还款收入比等同时也是保护消费者避免过度负债侵害的有效手段。
第四，明确金融机构是加强金融消费者保护的第一责任人，并要求纳入金融机构的发展战略与机构文化中。巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会的联合论坛认为，加强金融消费者保护符合金融机构的长远利益，避免金融产品与服务的销售误导有助于防范三类风险：一是法律风险，消费者的联合诉讼和监管当局的处罚会直接给金融机构带来赔偿和罚金损失；二是短期的流动性风险和长期的清偿性风险，金融消费者如果感到受到不公正待遇而选择抵制某家金融机构将带来上述风险；三是声誉风险甚至是系统性风险，侵害消费者权益的声誉会迅速蔓延至其他业务领域，甚至整个金融体系。因此，金融机构必须采取切实措施，将公平公正对待金融消费者纳入其发展战略与长期文化建设之中，避免销售误导，努力做到所提供的金融产品与服务符合金融消费者的实际需要。
第五，建立和完善金融消费者权益保护争议处理机制。在金融稳定理事会和世界银行的改革倡议中，均提到了在英语国家被称为“申诉专员(Ombudsman)”的独立的第三方争议处理机制安排，这一机制安排在西方市场经济国家已有多年的历史，在本轮监管改革中逐渐上升为全球共识。独立的第三方争议处理机构在英国、美国、澳大利亚、印度等英语国家被称为“申诉专员”，而欧洲则使用了“消费者中心网络”，在亚洲，新加坡和日本将其称为“争议处理中心”。无论叫什么名称，其都具有三个明显特征：一是由监管当局(如英国的FCA或美国的CFPB)制定消费者争议处理标准和程序，并指定一个或多个(如按行业划分为银行、证券、保险，或按照产品类型进行划分)第三方争议处理机构接受金融消费者的投诉，按照上述标准和程序提出争议处理意见。二是争议处理机构具有高度独立的地位，站在保护金融消费者权益的角度而不是保护金融机构的立场，对争议做出独立的判决，并且一般不对消费者收取费用。三是争议处理机构做出的判决对于金融机构具有约束力，法律规定或监管当局要求金融机构必须执行争议处理机构做出的判决，但对金融消费者没有强制力，金融消费者如果不满意其做出的判决，可以再通过司法途径进行诉讼。独立的第三方争议处理机制具有三个明显的优势：一是大大减少了监管资源占用，使监管当局能够专注于法规标准完善和系统性问题的研究；二是金融消费者的争议处理成本大大降低；三是司法体系的负担显著下降。
第六，加强金融消费者的金融知识与金融风险教育。从国际监管改革机构的倡议和各国的金融实践看，金融消费者教育要取得良好效果，应具备以下几方面的要素。首先，金融消费者教育的覆盖范围既要包括已经接受金融服务的消费者，也要包括尚未获得正规金融体系服务的潜在消费者，提高公众对正规金融体系的了解和信任程度是加强金融消费者教育的最终目标。第二，金融消费者教育的各个参与机构与部门应建立有效的沟通协调机制，世界银行建议指定一个政府部门(如财政部)、央行或者监管当局承担牵头或协调职责。第三，金融消费者教育应根据一国的具体金融环境、公众金融知识水平和消费者保护现状制定长远规划，特别要根据不同年龄群体不同的金融需要进行金融知识普及。第四，应通过家庭调查等方式动态了解公众的金融知识水平，建立金融消费者教育效果的动态评价机制。金融消费者教育的负责部门应建立与不同的消费者群体、行业协会和金融机构稳定的沟通渠道，了解金融消费者的需要和期望，不断完善金融消费者教育方案。
面临的困难和挑战
危机后，加强金融消费者保护的趋势是政治、经济、社会多重因素共同作用的结果，美国和英国设立专司金融消费者保护的独立监管机构使得国际社会对金融消费者保护的重视程度空前提高，但最终的监管改革措施能够取得什么样的效果仍有待观察，其中以下几方面的问题仍需要我们高度关注。
第一，如何处理金融消费者保护与金融审慎监管的关系。金融消费者保护和金融审慎监管都是对正规金融体系进行的外部干预，因此无论是设立单独的金融消费者保护机构，还是在原有监管机构内部设立专司金融消费者保护的部门，都会涉及两者的协调配合问题。首先，两种不同性质的监管需要在监管目标上进行协调。金融消费者保护和金融审慎监管在有些领域的目标是一致的，如督促金融机构改进公司治理，既是审慎监管防范风险的需要，也是金融消费者保护将各类行为规范落地的前提条件。但有些领域又存在着利益冲突，处理好利益冲突是两者协调配合的关键所在。从主要国家的监管实践看，加拿大和印度成立了专门的协调委员会调解两者之间的利益冲突，而英国和美国则赋予了审慎监管当局对金融消费者保护政策的否决权。在未将金融消费者保护和金融审慎监管职责分开的国家，也要面对如何设置监管目标优先顺序的现实矛盾。其次，金融消费者保护当局与金融审慎监管当局还应建立持续高效的信息共享机制和重大政策的沟通协调机制，高效节约地使用监管资源，降低金融机构负担的监管成本，毕竟这些成本最终会转嫁给金融消费者。
第二，金融消费者保护仍缺乏全球统一标准。尽管经合组织发布了金融消费者保护的10条高级原则，但这些原则还相当宽泛，很难具体指导各国的监管实践。世界银行制定的39条良好标准虽然具有一定的操作性，但并没有得到各国的普遍认可，其权威性不足。国际上也没有权威的国际组织负责各国的政策协调和研究制定统一的监管标准。金融稳定理事会提议由2003年设立的金融消费者保护和教育国际论坛(FinCoNet)承担起这一职责，但该组织目前仍由加拿大金融消费者保护局提供秘书处服务，成员国的覆盖范围也非常有限，能否承担起这一重任仍有很大不确定性。
第三，科学合理、清晰直观的金融消费者保护效果评价体系缺失成为制约加大金融消费者保护投入的主要因素。任何改革都要作成本收益分析，只有能够看到金融消费者保护获得的直接显著的成果，各国才能坚定加大投入的决心。世界银行也充分意识到，目前的金融消费者保护工作还欠缺对各国消费者保护水平进行评价的理论框架、衡量标准和指标体系，当前加强金融消费者保护的趋势还缺乏长期持续的动力。
第四，对是否设立独立的金融消费者保护监管机构仍有较大争议。以美国为例，美国虽然成立了专门的金融消费者保护机构，但并不是所有人都赞同这一模式，在政治领域，民主党支持，共和党反对；在金融领域，财政部支持，美联储反对。在理论界和学界，分歧同样广泛存在。“双峰”监管模式的提出者迈克·泰勒主张，分设金融审慎监管当局和金融消费者保护监管当局。但也有很多学者认为，设立单独的金融消费者保护机构并不能保证其对金融消费者的保护比原有的机构做得更好，但会显著加大金融机构负担的监管成本，和不可避免的更大的协调成本，这些成本最终都会由金融消费者承担，反而损害消费者利益。
第五，不同发展水平的国家与地区，金融消费者保护监管建设面临不同的重点和矛盾。尽管是否应当设立独立的金融消费者保护监管机构存在争议，但是金融危机暴露的金融消费者保护的诸多缺陷是客观存在的，需要在今后的改革中有针对性地加以弥补和完善。但是，不同发展水平的国家与地区所面临的主要矛盾各不相同：对于发达市场国家而言，突出问题主要表现为过于复杂的金融产品带来的消费误导和按揭信贷市场的消费者过度负债。对于包括我国在内的新兴市场国家，完善金融消费者保护的主要工作应集中在填补监管框架中的薄弱甚至空白领域，如高效的金融消费者争议处理机制。而对于低收入国家，更多的工作应放在消费者教育和正规金融体系建设上，增强公众对正规金融体系的了解和信任，扩大金融服务的覆盖范围。
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