对新疆实施油气资源税改革与可持续增加地方财力的思考，本文主要内容关键词为：新疆论文,可持续论文,油气论文,财力论文,资源税论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F810.424 文献标识码：A 文章编号：1009—5330（2010）06—0036—05
为加快新疆经济社会发展，中央决定从2010年6月1日起，率先在新疆进行石油、天然气资源税费改革（以下简称油气资源税改革），由从量定额征收改为从价定率征收。这标志着酝酿已久的我国资源税改革以新疆的先行试点，开始迈出实质性的一步。
一、新疆油气资源税改革增收效应初步显现
为更好地发挥资源税调节资源级差收入的功能，充分体现资源有偿开采，促进资源的节约使用和环境保护，变资源优势为经济优势和财政优势，以加快推动新疆经济社会发展，中央新疆工作座谈会决定在新疆率先实施资源税费改革，持续增加地方财力，重点用于保障和改善民生。这是一项惠及各族人民，稳疆兴疆，富民固边，促进新疆经济跨越式发展的重要举措。资源税改革政策不仅是对新疆的特殊支持，而且通过新疆的先行先试，也将为下一步在全国推行提供经验和借鉴。
新疆油气资源税改革共涉及11个地州市、33个县（市）。实施改革三个月来，总体上呈现出运行良好、稳步推行的局面，增加地方财力的效应已初步显现（见表1）。从表中的数据可看出，资源税从价计征的三个月收入增幅比较均衡稳定，平均每月征收3.54亿元，同比增长458.19％，平均增收2.90亿元。
二、对改革前、后的税制变化情况进行对比分析
（一）在资源税的计算方法方面
1.改革前的计算方法是从量计征。新疆原油的资源税单位税额为每吨30元、稠油为每吨14元；天然气的资源税单位税额，中石油所属的三个油田为每千立方米9元、中石化的两个油田为每千立方米7元。2009年新疆共计生产销售原油2 300万吨、天然气210亿立方米，共计征收油气资源税为7.66亿元。
2.改革后的计算方法是从价计征。考虑到各油田都将会存在有稠油、高凝油、高含硫天然气和三次采油的情况，因此计算资源税应纳税额，是采取按各油田综合减征率及实际征收率的方法（见表2）。
综合减征率＝∑（减税项目销售额×减征幅度×5％）÷总销售额
实际征收率＝5％－综合减征率
应纳税额＝总销售额×实际征收率
（1）如果以表中的综合减征率和实际征收率，销售量按2009年的2 300万吨原油和210亿立方米天然气，价格按2010年上半年的平均价进行测算。预计新疆全年可征收油气资源税为43亿元，较上年增收35亿元。考虑到从价计征是从今年6月份开始执行的，则再按7个月计算，预计2010年可增加油气资源税收入约为20亿元。
（2）通过测算分析可看出，改革前新疆各油田企业资源税的平均税负率约在0.8％左右，而改革后的平均税负率是4.49％。也就是说，新疆改革后油田企业资源税的平均税负是改革前的5.6倍；或者说，新疆改革后油田企业的资源税平均税负比改革前增长了4.6倍。
（二）在资源税的减免税项目方面
1.改革前的减免税规定。对原油在开采过程中加热、修井用油免征资源税。
2.改革后的减免税规定。一是油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油天然气，免征资源税；二是稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征40％、对三次采油减征30％。
通过对比，反映出：（1）改革后的减免税项目，充分体现了对资源及环境保护的需求；（2）改革后的减免税项目有利于鼓励和支持油田企业提高资源回采率和利用效率，是适应建设资源节约型社会的要求。
三、油气资源税改革中存在的问题
新疆率先进行的油气资源税改革，由于税制简单、计算简便、操作方便，通过对一个季度（三个月）的实施，虽进展顺利，运行平稳，尚未遇到明显的征管问题，但作为全国率先改革的省区，新疆不仅要通过从先行先试取得的成效中总结值得推广的经验，而且更应该通过对资源税改革深层次的分析，或者说，通过对这次资源税改革应达到的目标定位与实际改革取得的成效之间的差距，来观察、分析和探索需要重视的及潜在的问题，以便引起关注、研究、探讨和解决。
（一）关于计税价格的确定问题
我国原油价格与国际油价是接轨的。目前国内原油价格定价机制是根据原国家计委（现国家发改委）1998年6月《关于印发〈原油成品油价格改革方案〉的通知》有关精神确定的。
原油购销双方的结算价格（不含税），由基准价和贴水两部分构成。
公式为：结算价＝基准价－贴水
1.基准价。由中石油和中石化两个集团公司在每月27日向国家发改委报送上月26日至本月25日新加坡市场相近品质的参照油种各交易日的实际成交价格。国家发改委再按各交易日的平均价格加关税确定基准价，于每月月底发布后下月1日起执行。
2.贴水。由原油购销双方根据原油运杂费负担和国内外油种的质量差价以及市场供求等情况协商确定。原则是：品质相同或相近的原油，因为产地不同，运至同一个炼化厂的运输成本差异很大，如果各油田原油的结算价相同，则原油实际到炼化厂价会产生很大差异，而贴水则可做到使同质原油到炼化厂价格基本相同，为使炼化厂优先接收国内原油，在正常情况下，国内原油到炼化厂成本应略低于进口原油到炼化厂成本。
由于新疆所有油田距离炼化厂都较远，因而每吨原油贴水的金额都是国内最高的。新疆各油田的贴水标准：轻质油为275元／吨；中质油Ⅰ为320元／吨；中质油Ⅱ为340元／吨；重质油为340地／吨。若按2009年新疆原油产量2 300万吨、以最低贴水标准275元／吨测算，全区贴水总额约为60多亿元，如将此计入资源税计税收入中，新疆每年可增加资源税收入至少3亿元，比新疆全年煤炭资源税收入还要多。
目前计税价格采取的是结算价（即基准价减去贴水），由于石油系统的企业是统一核算盈亏的，那么贴水是否可算作石油系统内部关联企业之间的收入转移问题，因而在计征资源税时，是否将贴水计入计税依据，或者说可否按基准价计税的问题，应予以重视、认真探讨。
（二）关于综合减征率将呈逐年递增的问题
为鼓励一些低品位和难采资源的开采，提高资源回采率，对稠油、高凝油、高含硫天然气和三次采油实施减征资源税的税收优惠政策。实行综合减征率，就是对这些项目减税政策的落实。但是，由于综合减征率是由油田企业自行测算经各级地税机关层层上报的，从了解的情况看，如果按每年都测算并调整一次的话，则各油田企业上报的综合减征率有呈逐年上升的趋势，而相应的实际征收率则呈逐年下降的趋势。如为做好资源税从价计征的准备工作，国家税务总局于2009年年初和2010年年初连续两年都做了布置安排，要求油田企业分别对2008年和2009年的综合减征率进行测算，从新疆各油田企业测算的两年综合减征率对比分析可看出，新疆的平均综合减征率由2008年的0.46％上升到2009年的0.51％，而平均实际征收率却从2008年的4.54％下降到2009年的4.49％，减少了0.05个百分点。如果以0.05个百分点的递减速度计算，新疆资源税收入因此每年将递减约5 000万元以上。所以，由于综合减征率逐年递增，而造成资源税收入逐年减少的问题不可忽视（见表3）。
（三）关于中外合作开采的油气资源税问题
中外合作油（气）田开采原油天然气，依据《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》规定：征收矿区使用费，暂不征收资源税。同时，《财政部、国家税务总局关于修订〈中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定〉的通知》又规定：位于青海、西藏、新疆三省（区）的中外合作油（气）田每个日历年度原油产量不超过100万吨的部分，免征矿区使用费；100万吨以上部分，费率标准为4％～12.5％。目前新疆克拉玛依油田有一家中外合作开采的原油生产企业，该企业近几年原油产量一直在75万吨左右，不足100万吨，属既免征矿区使用费且又暂不征收资源税范围，如果征收资源税，预计2010年6～12月可征收6 400多万元。
对于目前像新疆这种由中外合作油（气）田开采原油天然气的企业，既免征矿区使用费且又暂不征收资源税，存在内外资企业税负不公、内外资企业资源税政策有别的问题。
四、对深化油气资源税改革的政策建议
对资源税的改革，可以说新疆各级政府和各族人民是盼望已久并抱有很大期望的，希望通过资源税改革，使作为地方税的资源税，能够更好地发挥其对资源综合成本收益的分配功能，为资源开采地在资源耗竭和环境损害成本得到充分补偿的同时，可持续地增加地方财力，以促进加快缩小新疆同东部发达地区的发展差距，这不仅有助于从基础上巩固和发展民族团结，有利于西部大开发战略的顺利实施和全国区域经济的协调发展，同时也是如期实现全面建设小康社会目标的必然要求。走资源开发可持续、生态环境可持续发展的道路，达到推动新疆经济社会又好又快发展，以发展促稳定，以稳定保发展。
资源税改革，其实质就是对中央、地方、企业三者之间在利益分配上的重新调整，需要寻找一个平衡点，这个平衡点就是要更好地兼顾三者之间的利益，做到：中央能够通过、地方比较满意、企业能够接受。这次油气资源税的从价计征改革，新疆的地方政府虽然在财力上有了一定的增加，但尚未达到比较满意的程度；五大油田企业虽然增加了税负，但是税负率还较低，主要是由于油田企业资源税虽然增加了但同时企业所得税却相应减少了，这样，油田企业的总体税负增加的并不多，与企业的利润率相比税负还是比较轻的，因此尚有能进一步提高的空间。为进一步推进油气资源税费改革，并将改革深化，现结合新疆实际，提出如下政策建议。
（一）建议由结算价改为以基准价来作为原油的计税价格
二者之间相差一个贴水的数额。由于贴水是油田生产企业将原油销售给下游炼油企业时，应该在售价中从炼油企业收回的运费补贴价款，却以贴水的名义不收回而留给了炼油企业。其实质是关联企业之间的收入转移问题，就是中石油、中石化内部关联企业之间的价格、收入、利润由上游生产环节向下游炼油环节的转移（下一步对煤炭从价计征改革后也存在此类问题）。因此在计征资源税时，应将贴水并入结算价中，或者是直接按基准价计税。
（二）建议将综合减征率由每年进行调整的规定改为二至三年调整一次
正常情况下，如果每年都对综合减征率进行测算并调整，则会使综合减征率逐年递增，相应地使实际征收率逐年递减，为能够减缓实际征收率下降的速度，以达到最终减缓资源税收入减收速度，同时也能减轻油田企业由于每年测算而带来的工作量，所以在兼顾两方面的情况下，改为二至三年测算并调整一次最为适宜。同时，为避免由于油田企业单独测算而产生的疑虑，以增加对综合减征率测算的信任度，今后凡在测算综合减征率时，地税部门都要参与其中同油田企业一起来完成测算工作。
（三）建议只保留对三次采油给予减征照顾，取消对稠油、高凝油、高含硫天然气的资源税减征规定
因为稠油、高凝油、高含硫天然气的销售价格本身就较低，在从价计征资源税的政策下，已经体现了与其他原油产品的税收差异，所以不宜再实行差别税率了。而只有三次采油，在相同品质下，虽然其价格与其他原油产品相同，但其开采成本却很高，确实需要照顾，这样有利于鼓励和支持油田企业提高资源回采率和利用效率。
（四）建议调整中外合作开采油气田的资源税政策
中外合作油（气）田开采原油天然气优惠政策，是在国际原油价格处于历史低位，需要鼓励外商来华投资合作开采石油资源的背景下制定的。经过十多年的发展，尤其是石油工业已向国外拓展，在实施“走出去”发展战略的今天，已经没有必要实行内外有别的税收政策，中外合作开采油气田企业应按“国民待遇”，同内资企业一样执行相同的资源税政策。
（五）建议尽快对石油天然气的资源性收费进行“费改税”
中央提出的率先对新疆资源税费改革，应包括对涉油（气）收费的改革，即：应取消矿产资源补偿费，将其并入资源税，做到“清费正税”。这是由于资源税既具有调节级差收入的性质，也有“资源补偿费”的功能，且二者的计算依据也一致，都以油气销售收入为计算基数，同样是对资源开采的补偿，为理顺税费关系，避免重复征收税费，减轻企业税费负担或总体负担不增加，所以只有将“费改税”在内的配套改革同步推开，才能真正达到资源税费改革的目标定位。
（六）建议提高油气资源税税率，由5％提高到6％
这次新疆油气资源税从价计征改革，虽然规定了5％的税率，但2010年实际征收率只有4.49％，也就是说，新疆资源税实际税负不足5％。
1.考虑到今后由于减征项目因素的变化，还会使综合减征率逐年递增，相应地实际征收率则会逐年递减的事实，为在一定时期内（至少五年）都能使油田企业的资源税实际税负达到5％的水平，所以将资源税税率再提高一个百分点。
2.新疆的五大油田企业，近三年的平均利润率都在50％左右，最高时的2008年平均利润率达到了60％，可以说油田企业的经营效益非常好。由于目前一般矿产品的平均利润率只有12％，所以，如果提高一个百分点的资源税税率，对油田企业的利润影响甚微。
3.过低的资源税税率，既不利于经济欠发达地区特别是自然资源占优势地区的可持续发展，也不符合国际惯例。2010年新疆资源税预计实现收入31.20亿元，其中油气资源税收入是28亿元，二者分别占新疆全区地方税计划收入345亿元的9.04％和8.12％，对于一个拥有矿种达138种其品种之多之全、且原油年产量已列全国前三位、其产能规模之大的资源大省区新疆来说，这两个比重却都还不足10％，形成较大反差，这会影响地方对资源开发的积极性。
（七）建议将油气企业所得税由中央税恢复为2002年以前的共享税，继续按中央与地方60∶40的比例进行分成
在2002年9月国务院《暂将中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入的通知》规定中，以“石油产品的价格波动较为频繁，石油石化企业的利润不稳定，将影响部分地区的利益”为由，从2002年起将中石油、中石化缴纳的企业所得税全部作为中央收入，已执行9年了。目前石油石化企业的整体效益稳定，利润较大，再继续实行该政策已经不是保证部分石油石化企业所在地的财政利益，而是要严重削弱这些地区的财政收入了，应该取消。
这些年来，虽然中央财政一直对新疆给予了特别的关心和特殊的支持。2000～2009年，新疆每年平均财政支出的60％左右，最高时达到75％以上，是靠中央财政的转移支付，这反映出新疆对中央财政的依存度较高，为此，应对新疆实行差别化的政策，有必要将油气企业所得税按正常企业所得税的分配比例，即中央与地方按60∶40让新疆享受正常的分成，而不能因中央每年给予新疆财政特别支持就取而代之正常合理的油气税收分成收入。
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