中国民办高等教育发展现状与供需机制初探，本文主要内容关键词为：高等教育论文,供需论文,中国论文,发展现状论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522.72 文献标识码：A
1982年3月，全国第一所民办高校——中华社会大学在北京市成立，这标志着民办高等教育在中国又重新登上了历史舞台。经过十几年的发展，民办高等教育从无到有，从小到大，不仅在数量上已经达到了相当的规模，而且形成了一定结构、层次和结构，成为高等教育系统中不可忽视的一支力量。
一、结构、层次和规模
目前，全国的民办高等教育机构可以分为以下几类。（如表1所示）
表1 中国民办高等教育机构的类别
第一类民办高校在1999年已经达到25所。这类学校是目前民办高校中办学条件最好，办学质量最高，社会信誉最好的学校。他们在办学的硬件和软件上都符合国家教委1993年颁发的《民办高等学校设置暂行规定》，比如有固定的、独立的、相对集中的土地和校舍，在校生规模达到500人以上（注：民办高等学校设置暂行规定（国家教育委员会文件），教计[1993]129号.）等。进行学历教育的民办高校所招收的学生纳入国家招生计划，学校自行组织教学和考试，国家承认其颁发的学历。这类学校也可以招收计划外的学生，只不过这些学生必须通过自考才能拿到国家承认的学历。第二类是文凭试点校。自1993年北京进行高等教育学历文凭考试试点以来，到1997年为止，全国有15个省、市自治区进行了试点。这类学校按其所在省市教育行政部门规定的录取标准和教学计划招收学生，组织教学。教学计划规定课程的70%由考试机构组织考试，30%的课程以及实验课和实践性教学环节由学校组织考试。国家承认其大学专科学历。同第一类学校一样，这类学校也可以招收计划外的学生，这些学生也必须通过自考才能拿到国家承认的学历。第三类学校是不具备颁发国家承认学历资格的民办高校。学生进入这类学校学习，主要是为了参加国家自学考试，取得国家认可的学历。所以虽然学校可以根据自己的实际情况自主招生，但是必须按照国家自学考试规定的专业招生，同时使用自考规定的教材，按照自学考试规定的教学大纲实施教学。学生学习结束后，学校不得颁发毕业证书，只能颁发写实性的结业证明，国家不承认其学历。
自第一所民办高校成立以来，全国各地都兴起了办学的热潮，不论是学校的数量还是学生的数量都增长得很快。据有关部门统计，截止到1997年，全国共有具备颁发国家承认学历资格的民办高校20所（1999年达到25所），在校生数为14457人；学历文凭试点校157所，在校生数为94257人；尚不具备颁发国家承认学历资格的民办高校1010所，在校生数为728940人。具备颁发国家承认学历资格的民办高校在数量上虽然很小（只占到整个民办高校的1.64%），但是其平均学校规模却是最大（722.85人／校），不具备颁发国家承认学历资格的民办高校其次（721.72人／校），文凭试点校最小（600.36人／校）。无论从学校数量还是在校生数量上，不具备颁发国家承认学历资格的民办高校在数量上占民办高校总体的82.96%，在校生数占总体的比例达到87.02%。
从目前的情况来看，在市场力量的作用下和政府的宏观调控下，我国已经形成了一个比较完整的，具备相当规模的民办高等教育系统。首先，从学校的结构上来看，市场在需求的刺激下，根据作为消费者的学生的不同需求，形成了不同类型的教育供给。从层次上来看，既有本科层次的教育，也有专科层次的教育。既有具备颁发国家承认学历资格的学校，也有助学性质的非学历教育。从地域分布上来看，各种类型的民办高校在全国各地（除青海和西藏外）都有分布。而且除了个别省份之外，基本上分布比较均匀。此外，作为民办高等教育供给者的各个民办高校在招生、教学和日常管理诸方面都已经基本上实现了制度化，规范化。国家也出台了一系列法规、条文从法律上对民办高等教育予以鼓励和规范。所以无论是从宏观上还是微观上看，经过近20年的发展，民办高等教育系统在中国已经形成。
二、民办高等教育系统形成的机制
中国的私立教育终止于1952年。新中国成立以后，人民政府大力发展公办学校，于1951年将全部教会大学收为国有，1952年将其他私立高校机构全部改为公立（注：顾美玲.中国民办高等教育的历史回顾与前景探悉[J].教育研究，1997,(8):46.）。此后，私立（民办）高等教育在中国销声匿迹了三十多年。直到1982年，随着中华社会大学的成立，民办高等教育才又重新在中国出现。可以说，民办高校的重新出现，是在人民群众对高等教育的巨大需求得不到满足的情况下实现的。
根据经济学的理论，需求和供给是市场中的一对矛盾。当供不应求时，会有更多的厂商（民办高校）进入到市场中来；当供过于求时，则会有一部分厂商退出市场。价格则是反映市场供求关系的信号。然而民办高等教育出现之前的中国高等教育系统中，政府是高等教育唯一的供给者，社会上有大量愿意投资高等教育的个人和组织不能介入其中。其机制如图1所示：
图1 计划经济条件下的高等教育供给方和需求方的关系
计划经济条件下高等教育的供给虽然在特定的历史时期为我国社会经济各部分提供了各类型的专门人才，活跃在我国各行各业的社会主义建设中，但是随着国民经济的较快发展，这种供给方式已经既难以满足国民经济发展的需要，又难以满足居民对高等教育的旺盛需求。同时，没有社会力量介入的高等教育办学模式一方面存在着办学经费严重不足的问题，另一方面由供给推动的高等教育系统的办学效益较为低下。
改革开放以来，政府允许个人和社会团体办学。特别是社会主义市场经济建立以来，面对巨大的需求刺激，市场立刻做出反应。高等教育系统中立刻出现大量作为供给者的民办高校。但是，最初建立的所有民办高校都不具备颁发国家承认学历的资格。随着民办高等教育事业的发展，不同类型的学校开始分化。有的民办学校办学条件越来越好，办学质量越来越高。对于这类学校，政府在进行严格审核的基础上（必须符合国家教委1993年8月颁发的《民办高等学校设置暂行规定》，此外还在每年对其进行检查），给予其颁发国家承认学历的资格。但是学校招收的接受学历教育的学生，必须纳入国家高等教育招生计划。这类学校的数量非常少，到1997年为止全国共有20所，只占民办高校总数的1.69%，在校生1.45万人，占民办高校总在校生数的1.73%。
但大部分民办学校办学条件较差，缺乏必要的校舍和师资，仅靠支付房租和临时聘用周围公办高校的教师维持学校的教学运行，而日常费用大多依赖学生交纳的学费，实际上成了服务于高教自考的助学机构。这使得民办高校在教学计划、教材选用、时间安排等诸方面围绕高教自考转，而无法按照全日制教学规律和要求自行组织教学和考核。为了改变这一现象，自1993年起，国家开始在各个省进行学历文凭考试的试点工作。这些文凭试点校的专业设置、教学计划、教学大纲和考试大纲均由教育行政部门、考试机构和学校三方共同参与制定，大部分课程的考试由国家考试机构实施。高等教育学历文凭考试主干课的70%由国家和地方考试机构组织考试，其余30%由学校自行组织考试，必要时接受教育行政部门、考试部门的监督（注：李维民.高等教育学历文凭考试初探[J].民办教育天地，1997,(4):12.）。这类学历文凭试点校到1997年有157所。这部分学校在条件成熟的时候，经过高等学校设置委员会的审查，通过后即可有颁发国家承认学历的资格。
目前我国高等教育的生源市场存在着两级市场。公办普通高校和成人高校占据一级市场，而各类民办高校则在二级市场竞争生源。就是说求学者优先考虑公办普通高校和成人高校，各类民办高校只能在国办学校筛选后剩下的生源中竞争，实际上起到的是拾遗补缺的作用。造成这种情况的原因主要有两点：一是因为国办高校举行的是学历教育，学生毕业后可以直接拿到国家认可的学历，在就业上可以持就业证（原派遣证）为国有单位录用，享受国家干部的待遇。而大部分民办高校进行的是非学历教育，学生要取得国家认可的学历必须参加国家自学考试或者学历文凭考试，毕业后到劳动力市场自谋职业。二是各类民办高校尚处于发展的初级阶段，一方面办学条件和办学质量还远远比不上国办学校；另一方面办学方向还不是特别适应市场的需求或者是办学方向适应市场的需求却由于软、硬件条件的约束达不到市场要求的程度。
三、发展民办高等教育的合理性
从历史上看，私学在中国高教史上一直有重要的地位。不论过去，还是现在；不论在中国还是在外国，高等教育全部由国家包下来，既是不合理的，也是不可能的。中国过去采用国家包办高等教育的方法，造成了前面提到的一方面在对高等教育的需求得不到满足的条件下依然存在着办学经费严重不足的问题，另一方面存在资源利用的低效率。所以当国家允许社会力量举办高等教育之后，迅速出现了大量的民办高校。应该说中国的民办高校发展的速度是相当惊人的。在短短的17年里，从一无所有发展到1187所。每一所学校的学生数也从初创时的几十人、几百人上升到几百人、几千人，甚至几万人。而整个民办高等教育系统的在校生数则达到了83万多人。这不是偶然的，民办高等教育在中国的发展有内在的合理性。那么，让我们来看看为什么要发展民办高等教育？
首先，每年高中生毕业的数量远远高于普通高校所能吸纳的数量。1998年，全国普通中学高中毕业生数为251.78万，而普通高校的招生人数只有108万，缺口高达140多万（注：中国教育事业统计年鉴[Z].北京：人民教育出版社，1998.）。同时还有大量的中职毕业生无缘接受高等教育。另外每年还有大量的初中毕业生没有经过任何的职业培训就直接进入劳动力市场。而根据国家统计局人口和社会科技统计司以及劳动和社会保障部规划财务司的统计，1997年中国按照年龄分组的城镇失业人员受教育程度构成中，没有接受过高等教育的人失业率远远高于接受过高等教育的人（如表2所示）。
表2 不同年龄组不同文化程度者的失业率
年龄 合计 不识字 小学 初中 高中 大专及以上
总计100.0 0.9
9.8 51.6 33.6 4.1
16-19岁 100.0 0.13.9
52.0 42.4 1.5
20-24岁 100.0 4.8
46.6 39.6 9.0
25-29岁 100.0 0.48.2
57.1 29.7 4.7
30-34岁 100.0 0.78.2
54.5 32.9 3.6
35-39岁 100.0 1.09.2
42.5 45.4 1.9
40-44岁 100.0 1.4
18.3
55.4 23.3 1.6
45-49岁 100.0 4.5
27.0
58.1
9.4 1.1
50-54岁 100.0 3.2
24.7
52.2 16.7 3.2
55-59岁 100.0 8.1
32.4
36.5 20.3 2.7
60-64岁 100.0 33.3
45.8
12.5
8.3
65+岁
100.0 25.0
50.0
12.5 12.5
数据来源：《中国劳动统计年鉴1998》，中国统计出版社
从表中可以明显的看出，从16岁到44岁，初中和高中毕业生的失业率远远高于接受过高等教育的人。而民办高校大都采取宽进的方式，对年龄又几乎没有什么限制，这些人都可以作为民办高等教育的潜在生源。经过民办高校的教育，可以增加凝结在这些人身上的人力资本，从而大大增加我国的人力资本的存量。
其次，近几年中国将面临着经济结构的调整。经济结构的调整过程中，会伴随着大量的结构性失业。因为结构调整而失业的人不经过再培训是很难再就业的。可是由于公办高校进行的主要是学历教育，并且对市场反应缓慢，再加上其实施精英教育，入学门槛较高，所以这种培训由国立高校来实施显然是不太可能的。而民办高校就是适应市场的需要而出现的，由于其办学的自主性和灵活性，使其可以根据市场的需要灵活的调整。再加上其面向社会开放，不设入学门槛，或门槛很低，入学是非常容易的。由民办高校完成对结构性失业的人的再培训，不仅可以缓解社会压力，还可以扩大民办高校的生源规模，同时也有利于增加我国人力资本的存量。
按照美国教育社会学家马丁·特罗教授“高等教育发展阶段学说”的理论，高等教育的发展分精英、大众和普及三个阶段。在精英高等教育阶段，受教育者只能是社会中的少数，受教育的权利是通过对智力、品行等方面的考察、考试等方式获得。学生通常是完成中等教育后直接进入高等教育，学生住校并且不间断的（假期除外）学习直到获得学位。在大众高等教育阶段，教育面向社会开放，不设入学门槛，或门槛很低。虽然越来越多的学生工作或旅游一段时间之后才入学，但大部分学生仍是完成中等教育后直接进入高等教育。入学日益容易，学生是寄宿与走读相结合。同时，职业训练成为高等教育的重要组成部分（注：马丁·特罗.从精英向大众高等教育转变中的问题[J].外国高等教育资料，1999,(1):4.）。
再者，民办高等教育丰富、完善了中国高等教育的作用，增加了中国高等教育的功能。按照教育经济学的理论，教育在社会中起着双重作用。一方面，它提高了凝结在劳动者身上的人力资本，而人力资本的增加会促进经济的增长；另一方面，它对接受教育的人起着筛选的作用，文凭作为一种信号，为雇主提供筛选雇员的信息。民办高等教育使众多没有机会进入公办高等学校的学生有了接受高等教育的机会，从而增加了自身的人力资本含量和在劳动力市场中的竞争能力。
最后，民办高校的办学方式将对公办高校产生一定的冲击作用。由于民办高校经费几乎全部来自学费，为了争夺生源，学校对学生的权益非常重视。在民办高校中普遍存在着美国70年代出现的“学生消费者第一”观念，在教学和管理中，服务的思想占据着主流地位。
四、对民办高校运行机制的未来探索和讨论
由于高等教育的改革涉及到整个社会改革的方方面面，如人事制度、工资制度的改革，法制建设的完善等。当前，在招生和就业方面，民办高等学校只能和公办高等学校在两个不同的层面上运行。要使民办教育和公办教育进入一个统一的教育市场，首先要完善劳动力市场，改革用人制度，为民办学校毕业生提供与公办高校毕业生同样的就业机会，与此同时，要改善民办高校的办学条件、提高民办高校的教学质量；这需要有较大规模的资金投入到民办高等教育机构。只有民办高校在就业市场、办学条件和师资等方面达到了与公办高校相媲美，甚至超过公办高校的条件下，才有可能打破招生市场分级的状况，结束民办高校拾遗补缺作用的现状，使民办高校与公办高校处于同等的竞争地位。这时，高等教育市场由两级变成两类：学历教育市场和非学历教育市场。需要进行学历教育的学生可以在一类市场上根据自己的需求选择合适的学校，公办普通高校、成人高校和民办高校在一类市场上竞争生源。各种形式的培训班在非学历教育市场上竞争生源。
此外，各类民办高校逐步从学生通过参加高教自考获得文凭向可以颁发自己的毕业证书过渡。因为在市场经济条件下，毕业证书是各类高校自己提供的商品，市场对毕业证书所进行的检验是对学校教育水平质量的检验，所以学历证书可以由学校自己颁发。但是在社会主义市场经济尚不完善的条件下，学历的颁发需要国家的监督调控。因为学历不完全是学校提供的商品，这里还有政府的参与，市场对学历所进行的检验除了是对学校教育水平质量的检验之外，也是对国家教育质量的检验，所以政府参与文凭发放的管理是合理的。同时，由于民办高校尚处在发展的初级阶段，自律性还不够，所以政府的监督和管理是完全必要的。在这里，政府的作用体现在三个方面。首先是保证文凭的质量。通过政府的调控和监管，使文凭真正体现国家的教育水平，避免文凭贬值现象的出现。其次是引导学校的教学。三是保证信息的对称、完备，及时准确地发布信息，使高等教育的需求者和供给者都能够充分了解市场信息。
目前在市场上关于民办高校的信息是不完备、不对称的。虽然存在对民办高校的评估机构，但是评估信息并不为社会获知。需求者（消费者）对信息的了解主要是通过三种途径。一是由在校生将一部分信息传递给其生源所在地或告知亲朋好友。这种信息最直接，但是有一定的不对称性和虚假性。因为很多民办高校采用了这种方式吸收生源，带来学生的在校生可以获得一定的收益。同时信息需求者很难获得其他民办高校的对等信息。二是公布办学先进单位。但是这种评估的具体指标不得而知，而且信息传播的广泛性也比较差。第三种途径则是劳动力市场的信息。但是这种信息很少，只有一部分学校得到了市场的反馈。同时还由于国家不允许大部分民办高校颁发自己的毕业证书，使得市场无法对其进行有效的信息反馈。为保证民办高等学校的质量，在其高等教育系统中需要有一个权威的评估机构，根据不同的标准对不同类型的民办高校进行评估，同时进行信息的及时发布。一方面使市场上的信息对称、完备，学生根据自己的需求按照评估机构提供的信息进行选择，使得社会中的资源流向效率高、效益好的学校和地区。另一方面，评估机构可以通过对评估标准的制定间接地对民办高校进行管理，实现对民办高校的宏观调控。信息传递机制如图2所示：
图2 民办教育供给方、需求方和评估机构之间的信息传递
这里需要特别指出的是，合理而良好的制度化环境一方面意味着制度结构的合理，同时还意味着制度内容的合理与科学。比如对于不具备颁发学历资格的民办高校来说，如果自考的内容科学、合理，那么它既能使筛选科学、合理，同时又能够在相当程度上起到增加人力资本存量的功能。此外，它还可以作为对这类民办高校进行评估时的一个标准，供消费者选择时参考。那么自考就是一个很好的制度。但是如果自考的内容不合理，则会造成一系列不良后果。比如不能增加人力资本存量，只是单纯起个筛选的作用。甚至发生筛选错误，把不合格的人筛选出来，把合格的人筛选下去。这样，自考反而成了一个不好的制度。同样，对于文凭试点校来说，情况也是如此。
从民办高校的经费来源上看，我国民办高校经费来源的渠道单一。大部分学校的启动资本基本上就是学生的学费，通过以学养学使学校运转起来。根据国外和国内的经验，在高校教育体系形成的初期，学校非常少，以学费作为学校资本的主要来源进行积累是可行的。可是在高等教育体系已经基本上形成之后，要想办好一所大学，这种方法就不是最优的。从我国目前的情况看，绝大多数民办高校还处在资本积累的原始阶段。而美国私立高校在建校初期资本的来源则比较丰富，学校的启动主要是依靠捐赠。几所著名的私立大学几乎都是在很短的时间内就完成了其他大学几十年甚至上百年的资本积累。美国主要的私立高校在创建初期的经费来源主要有以下几个渠道：一、政府的资助。在殖民地时期，政府对学院的资助有多种形式。比如，威廉玛丽学院以英王的2,000英镑拨款为开端，而后的收入是来自弗吉尼亚征收的皮革税，再后是烟草税。在整个殖民地时期，麻萨诸塞湾给哈佛的费用总计为115,797美元零73美分。几乎所有的殖民地都授权学院管理（该殖民地界内的）一种或更多的彩券以间接的资助学校（注：陈学飞.美国高等教育发展史[M].成都：四川大学出版社，1988.17-18.）。二、捐赠。作为美国第一所大学的哈佛是以约翰·哈佛的一半遗产－780英镑和320卷图书启动的。普渡大学和康奈尔大学的名称分别来自于捐资10万美金的约翰·普渡和50万美金的埃兹拉·康奈尔。斯坦福、芝加哥则分别是在斯坦福和洛克菲勒的巨额捐赠下得以开办的。约翰·霍普金斯为在巴尔的摩创办的约翰·霍普金斯大学捐款350万美元，这笔捐款可以与哈佛大学250年历年捐款总数相比（注：陈学飞.美国高等教育发展史[M].成都：四川大学出版社，1988.132.）。三、赠地。默里尔法案颁布之后，很多学校得到了免费赠送的土地。有的学校直接使用这些土地进行基础设施的建设，有的学校则通过把土地出租获得租金的方式获取学校发展所需要的资金。四、学费。美国私立高校的日常运行费的主要来源是学费。
对民办高校而言，仅仅通过学费很难很快完成其资本积累的过程，而提供高质量的教育。全国民办高等教育委员会常委、宣传部长杨智翰也曾经提到，“18年的经验证明，只靠学费收入的滚动，要把民办高校的高楼大厦建起来，是十分不易的，必须另找出路。”（注：杨智翰.社会各方参与发展民办高等教育[J].民办教育，1998,(6):10.）这需要政府部门对民办高校实行更加灵活的政策，鼓励企业、社会团体和个人捐赠或投资。也可以使一些条件具备的公办普通高校采取董事会制度，吸收非国有部门的捐赠或投资。
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