中国能否拥有一个全国统筹的城镇失业社会保障体系？，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇论文,社会保障体系论文,全国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在高度的市场竞争中，排放冗员是企业在市场中为生存而必用的一个基本经营管理手段。但在目前我国社会保障体系不完备甚至不具备的状况下，使用这一手段去提高效益会受到很大的限制，尤其是在冗员问题严重的国有企业。这种限制使企业无法精简职工队伍去应对市场竞争的变化。比如，西安某大型国有机械制造厂的领导十分清楚关闭其铸钢车间可以每月节省几十万元的资金投入，提高效益，但就是无法实行，因为关闭后所产生的近300位富余职工在企业内无法安排，政府允许的职工下岗额度又早已用满。所以，社会失业保障体系在市场经济中的缺位已严重制约了企业的改革发展，成为企业改革是否能成功推进的瓶颈。这个问题的解决意味着企业能更有效更公平地参与市场竞争；同时，市场也能更好地发挥劣汰的功能去清除关闭那些低效益的企业，使竞争更加充分完善。
显然，发展社会失业保障是中国企业改革走出困境的一个突破口，而打开这个突破口的关键又在于我们是否有稳定的财政能力去肩托护养一个庞大、统一、又有医疗卫生保险的社会失业保障系统。针对这一能力的评估，本文的讨论分为三节：第一节讨论如何制定失业保障标准及计算与保障标准相对应的系统费用总额；第二节阐述如何筹措社会保障资金及资金来源的可行性；第三节是结论和政策含义。
一.全国统一完善的社会失业保障系统需要多少资金？
1.下岗失业人数的估测
估算统筹失业保障的年度费用总额需要考虑三个基本要素：(1)在各种经济状况下可能产生的下岗失业人数；(2)城镇居民人均可能性最高的医疗卫生保健耗费；(3)城镇居民人均最低生活标准。本小节首先针对第一个要素开展如下讨论。
去年，全国城镇就业职工总人数是1.49亿，其中在国有企业及国家事业机构就职的有1.1亿，约7000多万在国有企业，在集体企业的有0.3亿，在私人及其它方面就业的有0.09亿（注：《中国统计》1997，第102页。）。在去年GDP增长8.8%的经济发展形势下，城镇注册失业人数及国有企业下岗职工约1000万左右（注：《中国统计》1997，第93页。）（其中，553万为城镇登记失业人数）。如果以去年的城镇就业职工1.49亿为基数去估算，则为1300万待业人员所构成的城镇失业率为8.7%左右。尽管该失业率与发达国家相比并不算高，比如美国在同一时期为5%，英国6%，德国11%，法国11%，意大利12%，西班牙19%；但是，我们的失业率在目前是扭曲的，它并不反映企业对劳动力的真实需求。因为在社会失业保障未发展健全的条件下，企业不可能完全按照市场需求去排放冗员，安排用工。如果我们建立了含有医疗的社会失业保障系统，使企业对解雇冗员无社会压力的制约，那么全国下岗失业人数将会有多少呢？这是一个无法直接用统计推算回答的问题。本文只能使用次优的办法，即寻求大多数人对这个问题的自觉反应，间接地寻求这个问题的答案。
表1是西安、北京和上海等地100多人对该问题的感觉意识。每个被调查的人在被告知目前全国失业下岗人数约为1300万左右的前提下，要求对未来新保障制度下可能发生的失业人数做一下估计。其反应结果如下：
从失业人数选择的分布看，在社会失业保障体系发挥作用的条件下，如果国家经济处于一般正常状况，国民经济增长在8%左右，被调查的大多数人认为失业人数约为1800万～2000万左右。当然，在经济不景气的时候，出现3000万下岗失业大军的可能性是完全存在的。根据这个调查，本文认为面对完善的社会失业保障系统和正常的经济状况，依赖社会保障救济的城镇失业人数从存量上看会保持在2000万左右，城镇失业率为13.4%左右。其理由有三：第一，目前的1300万失业下岗人数是在许多地方政府限制企业下岗人数、企业不能真正按需排放冗员的条件下发生的。如果有了社会保障，企业真正有效地按市场需求去安排用工，则企业肯定会扩大冗员排放，增加下岗失业人数；第二，2000万左右的城镇下岗职工已接近目前全国国有企业在职职工的1/3，即使国有企业出现一半人下岗（约3500多万）的局面，吃社保的人也不会显著地超过2000多万，因为下岗并不意味着每一位失去原有工作的人不能得到再就业的机会。假如下岗的3500多万国有职工中有一半能再就业，则依赖社保失业救援的人也就在1700万左右；第三，在完善的社会失业保障体制下，兼用就业激励政策会有效地减少下岗后长期领社保救济的无业人员。
2.基本生活保障费用
在讨论了下岗失业人数后，测算全国城镇失业生活保障的费用总额便由下岗职工的生活保障平均标准来确定了。选择这个标准也是一个棘手的问题。标准高了，不但财政负担有困难，同时也会提高失业者对再就业的收益期望值，增加再就业的难度；但标准订低了，会使失业保障名存实亡，有保而无抵抗贫困的功能，从而削弱其稳定社会的作用。为此我们可以先考察一下发达国家的情况。以英国为例，它是一个既鼓吹美国自由竞争精神，减少政府对经济的干预，同时又保持欧洲文明理念的国家。欧洲的文明理念所追求的一个基本目标是在发达文明的社会里，人人都要过得幸福。它主张用国家干预调控的社会主义方法去消灭社会贫困，保证和不断提高改善社会的最低生活水准，在人人有医疗卫生保障、有饭吃、有房子住还有酒喝的前提下，让穷人享受他们的时间，富人享受他们的财富。为了实现这个理念，英国政府同西欧其他国家那样，在二战结束不久，就开始实施了社会保障。在1950年的时候，社会保障费额只占政府财政收入的13.5%，而在1996年这个数字已上升到32%，其数额为930亿英镑（按目前1英镑对13元人民币的汇率计算，相当于人民币一万两千零九十亿元）。如此巨额的财政开销给英国人带来了什么样的社会失业保障标准呢？以一个失业单身父母加两个小孩为例，除免费享受住公房（至少一房一厅）外，还每周领取各种救济失业保障及福利金达160镑之多，相当于12000镑的工作年薪再另加一套免费住房。尽管这种高福利政策对鼓励失业人员再就业有其负面效应，并且英国政府也正在用“萝卜加大棒”的再就业政策去改革目前的社会保障体系，但并不影响这一高福利保障标准所产生的积极效用：减少贫富差异，保障失业人员的基本生计，缓解企业与被裁职工之间的利益冲撞以及冲撞所带来的裁员磨耗，从而能更有效地减少企业裁员的排放成本和加速排放过程。由此，高标准的社保对促进企业提高效益，加强市场应变力是有积极作用的。因为在高标准下，英国人从来就没把失去工作看作是对其生计的威胁，而经理在做裁员决策时也不存在让下岗人员无法生活的精神心理压力。当然，社会保障的高标准也有它的弊端。如增加财政负担，提高失业人员对再就业报偿的期望值，对新工作排斥过多，从而加深再就业的难度。面对这些弊端，英政府目前所用的解决措施是：失业第一年享受高标准全额社会失业保障收入，第二年如非健康原因还未就业，则大幅度下调失业保障生活收入；同时，失业人员如能每周工作40小时，不管报酬如何低，政府补足全额社会保障收入与就业所得的低报酬之差。这种政策鼓励了失业人员在优厚的社会福利条件下积极地去寻求就业（目前，英国失业率仅5%左右，是西欧各国除荷兰外最低的）。
考察了英国的社会保障标准及其定位的理念后，我们的失业生活保障标准应定为多少呢？根据1996年的全国城镇家庭收入抽样调查（注：《中国统计》1997，第296～297页。），我国城镇居民平均每人每年生活消费额为3919元，最低收入户为2156元，低收入户为2808元，中等偏下为3397元，最高为8433元。考虑到社会保障标准与企业效益的一定相关性及西方国家应用高福利政策的经验，还有我国的国情，本文认为目前对城镇居民的失业社会保障生活标准应定位在中等偏下的消费水平，即全国平均每人每月300元左右。此外，各地区可依据当地自己的实际情况，在这个全国平均水平上进行上下浮动。不过，为了估算社会保障费用总额，下文将以每月300元的标准来测算。
另外，对夫妻同时下岗并拥有一个孩子的家庭，我们认为应该另加200元的小儿成长津贴，以保证祖国的未来，保证一家三口平均每人消费能接近300元的标准。根据统计抽样调查，我国在16～65岁之间的人口中，有20%是未婚（注：《中国统计》1997，第80页。）。以此人口分布类推，如下岗职工也是随机的，则将有20%左右的下岗职工是未婚的，而剩余的80%是已婚的。假设在这80%已婚的下岗职工中，有一半是双职工下岗，能够享受额外200元的双职工下岗小儿津贴，这就意味着在所有下岗职工中，有40%的人可以享受每月300元的生活保障另加1/2×200元的小孩津贴，也就是相当于每月400元的失业生活保障。综上所述，我们可以建立如下公式去测算在不同失业人数下的每年全国失业生活保障费用总额。
失业生活保障年度费用总预算额
=(60%×300元／月×12个月)N+(40%×400元／月×12个月)N
=(60%×300元／月+40%×400元／月)×12个月×N
=4080×N
在公式中，N为下岗失业并领足全年生活保障金的人数（注：如两个人各领六个月保障金，则这两个人应作为一个人计算。）。
表2是针对不同下岗人数，使用上述公式所测算的失业生活保障年度全国费用总额：
3.医疗保健费用
西欧的社会失业保障体系是有口皆碑的。这个体系中很重要的一项就是全民医疗保障。与之相比，中国的城镇医疗卫生保障体系主要是以工作单位为基础的。一个人失去了单位，就等于失去了医疗保障。这种以单位为中心的卫医保障体制为职工脱离企业创造了许多障碍。比如许多已经离开单位到社会去单干的职工仍每月交钱给原单位，以此来体现与单位的关系，其中图的就是医疗保障。为了扭转这种倒挂的怪现象，使企业能更顺利地裁减富余职工，而被裁职工又能心平气和地与企业彻底脱钩，我们认为职工下岗后应享受社会失业医疗卫生保障。这样便能把企业为提高自身效益而给他人（指下岗职工）造成的物质和精神的损害减少到最低限度，从而更好地在社会中体现文明与公正的理念。为了这个理念，社会付出的代价有多高呢？
根据1996年的统计报告和家庭抽样调查，全国国有职工平均每位一年在单位的医疗费开销为353元（注：《中国统计》1997，第108页，第749页。）。除此外，个人在医药卫生方面的额外补充开销每人每年平均为143元（注：中国统计1997，第301～302页。）。这样，两者之和构成平均每人每年医药费总开销约为500元，相当于国有单位职工的平均工资的8%。如果以此为医疗保障标准，我们不难测算出在各种下岗人数下的医疗卫生保障的费用，见表3。
4.生活与医疗保障费用相加总额
把失业生活保障费用额与失业医疗保障费用额相加得出全国城镇社会失业保障（含医疗）费用总额。针对不同的下岗人数，其费用总额测算如下（见表4）
二.哪儿去筹措1000多亿的资金？
如何筹措1000多亿元的资金去发展城镇社会失业保障体系是关系到企业改革是否能成功推进的一个基本问题。但解决这个问题的方法也很简单——征税。这是西方国家支持社会保障系统无一例外的方法。中国作为一个正在向市场化方向演进的国家，如何开征新税，加强国家税收，已成为中国第二代改革政策的一项重要内容。为了实现这一政策，发展社会失业保障，政府应考虑尽快开征新税收。如果没有新税收去抵付未来庞大的新增财政开支，很难想像我们用什么物质基础去发展支持我们的城镇失业保障体系。
任何一件社会改革工程都必须有相对的资源配置，否则这项改革就无法兑现，最终由于缺乏人力物力的投入而成为空中楼阁。所以在每次计划重大改革项目的时候，我们必须同时计划出它所需要的资源配置及筹措这些资源投入的方法。比如，英国新上任的工党为了改革英国现有的社会保障体系，激励长期失业者再就业，决定从1998年4月1日实施一项新的改革方案：凡是公司企业雇佣了18～25岁的失业年轻人或长期失业达两年之久的人，政府对该公司予以补贴，补贴数额为每位一周70英镑，并另加有关的培训费，补贴期为半年。为了应用这项改革方案，政府需要40亿英磅的财政支持。由此，英政府决定开征新税，对后私有化的公益企业的利润征收一次性“雨花税”，预计从这项新税中筹措52亿英镑，用于支持再就业改革项目。这个事例说明了“先取之再用之”的理财道理。一个政府要改革，就得有专项资金配套支持，而资金的筹措又要依靠国家税收。
随着我国体制改革的深化，需要办的事也越来越多，对资金配置的需求也越来越高。如果还是依赖于旧的财政税收去配置改革发展新的市场体制，未免与“量休裁衣”的道理背道而驰。市场体制不需要国家的行政计划干预，但却需要国家的经济参与。所谓经济参与，就是用政府的财政投入去干预市场，去构造并完善市场竞争中有关市场配置体系。通过这些市场配套体系去调节市场竞争所产生的各种冲突。比如，建立社会失业保障体系就是为了缓解市场竞争中对社会所产生的不良冲击，使市场竞争更加充分有效。一般说，国家在市场经济中的参与程度可用国家财政开支占GDP的份额来表示，份额越高，国家在市场经济中所起的作用就越大。
表5阐述了我国与其他市场经济发达的国家相比，政府对市场经济参与程度偏低的现象。目前我们只有10%左右，与其他国家的20%的平均水平相比低一倍，这个差别说明了为何我国的市场竞争配套体制建设滞后的一个重要原因。因为我们的中央财政未能跟随市场的发展及时进行调整，导致了目前财政与新市场经济体制建设不相匹配。这种脱节约束了中央政府参与市场经济活动的能力，造成了对市场机制配套体系建设“心有余而力不足”的被动局面。
由此，面对目前中央财政不能与市场经济体系配置的状况，利用现有的财政发展城镇社会失业保障系统等于“雪上加霜”，继续恶化财政与新体制脱节的矛盾。所以，为缓和这一矛盾，我们必须采用开征新专项税收的办法去发展全国统筹社会失业保障，真正形成“以民养民”。
开征国家统一的社会保障税比目前的国家、企业和个人这种多方征费的办法更具有透明度，同时也便于操作。按1997年全国职工工资平均6470元计，如果社会失业保障税率定位在8%，也就是全国职工每年平均缴517元，相当于每月每位职工付税43元左右。这笔税额是由企业还是由职工承付，应由企业按自身的情况决定，而国家只管按职工总人头来进行收税，使用固定税额的方法比税率的方法显然在实践中更有优越性。如果我们以每月每位职工43元的固定保障额为基础，在扣除2000万城镇失业人数后，全国城镇还有约1.2亿的就业职工，这样，1.2亿乘以43元就会给国家每月上交保障税51.4亿元，相当于全年619.2亿元。
这笔从社会保障税筹措的资金很显然与发展社会保障所需的1000多亿元还存在一个很大的缺口，出现这个缺口并不奇怪，因为光靠社会保障税去解决社会失业保障所需的资金是不够的。比如在1995～1996年的英国财政中，政府实收社会保障税总额只占英国GDP的7%左右，而社会保障费用总额占GDP的12%左右。显而易见，缺口的5%（约345亿英镑）是政府从其它税收转拨过来的。目前英国政府的主要税种有：社会保障税（税率在10%），海关税，燃油消费税，烟酒消费税，政府地税，销售税(VAT)，企业利润所得税，个人收入所得税，税务总署的其它收入及政府的其它费收。其中，燃油消费税与烟酒消费税两项实收税额相加在1995～1996财政年度为GDP的5%左右，恰好填补了社会保障开销与收入之间的差额。
与英国的税收结构相比，幸运的是我国还未开征燃油消费税。这为我们发展社会事业保障体系留下了一笔很大的财政资源。表六是西方各主要国家对每公升汽油消费所征收的燃油消费税。
从表6看出，社会保障福利较好的西欧各国，汽油消费税都在70%以上；另外，即使在社会保障福利较差的美国，汽油税也在24%左右。表六还指出，尽管油价在各国有差异，但除税后的每升净油价却维持在22～33美分之间。与之相比，中国目前市场上的每公升无铅汽油零售价是在2～2.4元之间，如果以1美元换8.3元人民币的汇率计算，我们的油价相当于在24～29美分之间，与国际市场上的净油价基本一致。换句话说，如果我国的每公升汽油生产成本与其它国家是一样的话，则我们汽油基本上是按零消费税来销售的，这与国际上各国的惯例相差甚远。
西方各国征收汽油消费税的一个基本道理在于消费汽油构成了对环境的污染，谁污染环境谁就得赔偿。因为环境是属于社会每一位成员的。由此，政府通过征收汽油消费税的办法，让空气污染者对社会进行赔偿，以此来体现其它社会成员（被污染的受害者）拥有新鲜空气的权益。所以，汽油的零消费税率相当于忽略了汽油消费对环境污染所造成的社会成本。这种油价不反映商品消费真实成本的扭曲现象只有通过开征燃油消费或污染税来解决。综上所述，引入汽油消费税不但合情合理，同时，也是改革发展及建立社会失业保障的燃眉之需。
目前，我国汽油每年总消费约3000万吨，柴油约为4300万吨（注：《中国统计》1997。）。按燃料油每公升换1.25公升的比例换算，汽油总消费是3750万公升，柴油为5375公升。如果政府能把汽油消费税率定位在30%左右，比世界上汽油消费税率最低的美国高6个百分比，按[X/(2.4元+X)=30%]的公式推算，解得每公升汽油平均消费税率X为1.2左右。依此类推，柴油每公升平均消费税率为0.6元。为缓和由于燃料油价加税而造成的对其它物价上升的冲击，政府可以分三年完成增税改革，即每年对每公升汽油加0.4元，对柴油加税0.2元，这样，征税第一年便能为政府提供约227.5亿的税收，第二年为455亿元，第三年682.5亿元。这里，我们假设目前燃料油的每年总耗量不变，因为价格提高后，促使车辆制造商改进引擎，提高燃油效益，减少车辆耗油量。同时，车辆使用者也会在油价的提高的情况下，改变自己的用车行为，注意节约用油。由此，油价提高而导致的油耗降低与每年车辆数目的递增相互抵消，大体保持对燃油的总需求不变或者缓慢上升。从而有助于环境保护，控制燃油污染的发展。所以，开征燃油消费税对环境保护和增加国家财政收入是有双重积极作用的。
三.结论
综上所述，如果我们把通过社会失业保障税所筹措的619.2亿元与燃油税的682.5亿相加，我国财政会新增1301.7亿元的专项收入。这笔新增专项财政足以支付3000万人失业下岗所需的社会失业（含医疗）救济保障。如果按正常的经济发展状况去考虑，我们只需动用1000亿左右的资金便足够支付约2000万失业下岗职工的每人每月300元的生活保障费及他们的医疗保险费。由此，我们还会有结余。如果这些结余有滚动效应的话，则会使我们有更雄厚的财力去应付更糟的失业状况。根据这一测算，本文认为我国完全有能力去发展一个全国统筹的并含有医疗保险的社会城镇失业保障体系。只有建立了这一体系，我们的企业改革才能有一个根本上的突破。
附：为有助于更好地理解本文，特补充说明如下：
<1>关于失业人数的预测方法
笔者已在文章里阐明了这种预测方法是非常粗放的，完全是凭人们的随机感觉决定的。所以对这些失业人数的预测只是作为人们根据自身的经验对失业人数的一种感觉预期。这种预期的意义不在于具体数字的多少，而在于人们对失业问题严重程度的意识。这种意识从调查的样品看多数人比较强烈。另外，笔者在进行失业保险费用估算时，并没有依赖一个数据，而是一组数据，对各种可能发生的失业人数都做了测算。其道理就是我们现在不可能预测一个准确数据，但对未来失业人数的大概范围可以有个基本猜测：1000万～3000万之间，因为国有企业总职工人数应是7000多万，即使全部下岗也不致于下岗后都找不到工作，至少有一半人数是可以再就业的。这就是文中为何把下岗人数限定在3000万以下的道理。
<2>中国私有车辆占总车辆比重很低，征收燃油税对发展车辆需求和增加单位财务负担有消极影响吗
中国政府已准备于明年1月1日起开征燃油税，其目的主要是替代原有的公路收费。换句话说，收税的目的是用于偿付公路建设的投入，与环境保护无关。这个决定首先说明了中国政府有对燃油征税的能力和信心；其次表明开征燃油税是国家加强税收措施的发展。问题是如果把环境污染成本也打在燃油纳税里，高的税率是否会影响车辆发展的需求和过分增加单位的财务负担，尤其是领国家预算的行政单位？笔者的答复是：
(a)车辆对燃油价格弹性系数是非常低的。从发达国家的经验看，每年调高增加燃油税并没影响新增车辆的数目。所以，长远的车辆需求增加是不会受影响的。
(b)耗油造成的社会环境污染，是燃油的公共社会成本。目前我们只计算了生产成本，但公共成本并未计入。换句话说，是成本扭曲。这种扭曲不能因为增加单位成本负担就不加以修正。修正扭曲正是为了还原燃油消费的真正成本，使人们在面对商品的真正价值时选择自己的合理消费行为。所以，加征燃油税后有助于单位用车的体制改革，比如朱总理最近提倡的“把现金包给个人”的用车改革方案在引入含有污染成本的燃油税率情况下就更容易推进。
(c)从国家整体的财政平衡而言，尽管某些局部会增加用车成本，但支付这点成本去换取更多的税收是完全值得的。
(d)提高燃油税不会影响国内内需，也不会造成成本拉动的通胀。从发达国家看，从来没听说过提高燃油税导致总需求下降，英国年年在涨燃油税，市场需求总额从来没下降过。其次，提高油价会导致企业改变用车行为，提高用车效益，在高度竞争的市场环境下，把燃油成本的提高在企业内部消化。还有，燃油在生产产品的总成本中所占的比重是很低的。我国的能源动力主要是煤和水电，所以对上游的能源动力行业不会有较大的成本冲击。
(e)对公共交通运输业而言，提高或开征燃油税会有较大的成本冲击，这点我们可以考虑从收取的燃油税里拨一定的百分比进行财政补贴以鼓励公共交通的发展。