创新政策系统分析：钻石模型的提出及应用，本文主要内容关键词为：系统分析论文,钻石论文,模型论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
自上世纪50年代以来，随着全球经济一体化导致国际竞争越来越激烈和新技术革命下科技创新的速度越来越快，世界各国特别是发达国家政府逐渐认识到创新对国家经济发展和国际地位提升的极度重要性，纷纷在资金、法律、税收、平台、组织等方面大力支持和鼓励企业技术创新、商业模式创新和各种各样创新行为的发生。近十几年，我国政府也陆续出台了《科技型中小企业技术创新基金条例》(1997)、《〈国家中长期科学技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策》(2006)、《68项中长期科技规划配套政策实施细则》等。然而，随着不同类型和不同功能创新政策的陆续出台，创新政策变得复杂化、体系化甚至重叠化，如何系统化评价一个国家的创新政策，特别是介入创新领域时间不长的发展中国家，已经成为非常值得研究的问题[1]。
2 “钻石模型”的理论演进与概念内涵
2.1 理论渊源
创新及创新政策的评价是最近十多年刚刚新起的研究热点。就评价的方法而言，OECD《奥斯陆手册(第三版)》[2]在2005年曾提出创新的测度框架。该框架把创新政策镶嵌到由企业内部创新、外部创新需求以及教育研发基础设施等构成的体系中由于这一创新测度框架全面考虑到创新活动及相关的各个方面，所以被很多专家学者引用。Joe Ravetz和Kieron Flanagan(2006)[3]在《地区创新政策——关于评价方法的认识》一文中，提出由地区创新战略(regional innovation strategy)、创新政策(innovation—related policy)、创新活动(innovation—related activity)三个层次构成的地区创新评价系统。这些研究学者把创新政策融合到创新活动中，虽然有助于系统、全面地评价创新的各个方面，但是把政策作为整个体系内部的一部分，将不利于专门分析政策的功能目标、执行方式和效果以及政策之间相关性、协同性等问题。
从评价活动或评价自身规律来研究创新政策评价，一直是我们这些年思考的主题。回顾过去，我们首先研究并回答了政策评价活动中“谁来评价、评价谁、如何评价”等基本问题，得出政策评价体现着“政策制订者或决策者”主观意志，在此基础上，提出“评价目的、时间尺度和创新活动”三维创新政策分析框架[4]。然后，着眼于不同功能政策之间“横向与纵向”关系，从技术创新实践活动和政策诉求，提出了“价值V—政策P—评价E”的锥形结构模型[5]。按照这样的研究思路，本文突破了一些原有研究的假设，从系统化的视角提出了创新政策评价四要素：国家创新战略、政策供给、政策需求和政策评价，在四要素关系内涵认识的基础上，提出的创新政策“钻石模型”分析框架，具有三个创新点：一是突破了过去限定“战略不变”的假设，开始从国家战略角度审视创新政策；二是突破了静态或阶段性的思维，开始跨时代地、动态地思考创新政策的变化；三是延续过去以案例分析为研究手段，增加了国际上典型政策作为分析案例。
2.2 概念与内涵
“钻石模型”是分析和评价创新政策的一种系统框架，由“国家创新战略、政策供给、政策需求和评价判断”四种要素及其相互关系构成(如图1所示)。
图1 面向创新政策分析的钻石模型
国家创新战略是指一国政府在科技、经济、军事、国际等事务中对创新重要性及其在国家战略中所处位置的一种认识。一般来说，形成国家创新战略首先需要对国际发展趋势和国内经济社会发展阶段给予充分的认识。立足全球经济社会发展的趋势看，创新作为国家战略只是时间问题，发展结果已经不可置疑，因此，从国家对创新赋予的时代使命去审视创新政策，无疑是正确的、必须的。这一点与Joe Ravetz教授分析地区创新政策的思路是一致的。
政策供给与政策需求的关系是创新政策评价分析的核心内容。企业技术创新中面临的问题是政策诉求的主要来源之一[6]。刘会武、周丁等在科学管理研究发表的“基于三维分析框架研究中小企业创新政策体系”中，把创新价值的实现过程按照企业成长的过程划分为六个阶段：种子前期、种子期、初创期、成长早期、成长期、发展期。企业在不同的发展阶段面临着市场自身难以解决的不同问题，这些问题构成了国家出台政策的基本依据。反过来，从政策供给角度看，并不是所有企业遇到的问题都要有政府解决，政府出台政策首先要遵守“填补市场空白和弥补市场失灵”等公共财政的基本原则[7]；在此基础上，才可能从金融、税收、组织、平台、网络、法律等方面给予有针对性地解决政策或措施。
评价判断往往被专家学者视为创新政策中间或后端的一个环节[8](Karen Siune，2005)，而我们认为，评价判断应该是创新政策分析的一个战略性要素，并且贯穿于政策分析的整个过程[9]。常用的政策评价工具包括案例研究、专家访谈、比较分析等，但是，关于政策评价的方法论以及针对具体国情和具体政策的特性化评价方法仍是当前学术理论的薄弱环节。
“钻石模型”中国家创新战略、政策供给、政策需求和评价判断四个战略要素具有相互作用、互为支撑的紧密关系。在四者的关系中，国家创新战略对政策供需和评价具有全面指导和关系利益协同以及长期指导性的作用；政策需求对政策制定具有引导性作用，并且准确、深入地了解和把握政策需求是制定创新政策的首要环节；政策供给需要对政策需求给予及时性地反馈，在政策制定中要坚持政府与市场间公平化和合理化的原则，特别是出台的政策文本能够清晰化、明确化和简单化，保证政策执行方不会因为行业不同、区域不同、执行人理解不同甚至利益导向不同引起“上有政策、下有对策”的反向效果。评价判断作为一个战略要素需要对国家战略、政策供需给予持久性和经常性的支持，并且要定期开展总结汇报，定期向政策制定部门甚至社会公开评价结果。为了维护评价的权威性，还需要通过法律给以支撑和保障，这一点在当前发展中国家尤为重要，因为评价往往会因为涉及部门利益而难以得到有效落实。
3 基于“钻石模型”分析我国创新政策
3.1 创新战略及政策演变
国家创新战略直接决定着创新政策的发展程度。自改革开放以来，中央政府对创新战略的认识经历了“模糊期、清晰期和提升期”三个阶段。所谓“模糊期”是指在上个世纪80年代国家政府没有明确提出创新战略，而是在科技体制改革和促进经济增长中体现出创新的要素。在政策上主要表现在：允许和鼓励科技人员下海创业；放开技术市场：鼓励银行向企业研发和技改项目贷款等。“清晰期”就是指在90年代国家政府对促进技术创新和高技术产业有了比较明确而清晰的认识，提出了“人才战略、科教兴国和可持续发展”三大战略。重大行动有：1991-1993期间分两批建设了53个国家高新技术产业开发区；科技兴国战略下引导大学扩招为新技术发展培养和提供更多创新型人才；鼓励企业成立工程技术中心、技术中心和开展产学研合作；中国科学院启动知识创新工程等。“提升期”是指进入21世纪受到国际竞争和科技革命的巨大影响以及国内经济面临着土地资源不足、环境污染等社会问题，党中央国务院把提升自主创新能力和建设创新型国家提升为国家战略，典型标志就是2006年全国科技大会的召开，随之而来的是一大批中央和地方鼓励创新、支持创新的政策不断出台。
回顾中国30年对创新战略的认识以及创新政策演变，我们可以得出，评价创新政策必须要以国家创新战略为前提，特别是整体性评价创新政策时尤为重要。
3.2 创新政策“供给与需求”关系分析
创新政策的供需关系包括三部分内容：政策的功能嵌入性、政策间的纵向衔接性和政策间的横向协同性。功能嵌入性主要是分析政策设计目标与政策诉求是否保持一致性。我国不少创新政策在功能目标上都显得很“泛”，主要体现在：1)功能目标不明确；2)作用对象不明确；3)执行方式的简单化。纵向衔接性主要是企业不同发展阶段之间是否具有衔接性的政策。横向协同性主要是指在创新价值实现的不同环节下的功能目标、执行方式、作用对象是否协同以及不同行政部门之间是否协同等。针对目前我国创新政策的现状，协同性问题主要体现在政策制定主体的协同性。我国创新政策的制定者，从横向看，包括：国家发展与改革委员会、科学技术部、商务部、财政部、国家税务总局等部门；从纵向看，包括国家级的有关部门、直辖市或省级有关部门、市区级的有关部门、各类科技园区等，这种纵横交织的政策制定者往往导致“政策重叠但不全面、资源分散效率不高、多重政治目的下目标功能不同”等问题。
3.3 国际政策比较下的评价认识
政策评价的力度、公正性、持续性和反馈作用是当前我国创新政策分析面临的一大问题[10]。以我国中国科技型中小企业创新基金(Innovation Found of Technology-based SMEs，IFTE)和美国小企业创新支持计划(Small Business Innovation Plan，SBIR)为例作比较分析，这两项政策在各自国家都具有相当的社会影响，并且都是政府资金支持中小企业创新。中国IFTE成立于1999年，是我国成立最早、影响最大且专项支持中小企业技术的国家政策，虽然2007年该政策已经纳入“国家科技进步法”，但至今也没有详细规定这项政策如何评价、谁来评价以及评价结果。相比较而言，美国SBIR 自1982年成立以来，已经先后出台三部相应法律文件《小企业创新法案》(1982)、《小企业研发发展法案》(1992)、《小企业再授权法案》(2000)，并且每部法律都规定谁来评价和如何评价的事宜。有专家指出，完善的评价体系是美国SBIR计划能够保持近30年并且被社会高度认可的重要原因。因此，政策评价对政策制定、执行和完善具有很强的积极作用。
4 我国创新政策的完善建议
把自主创新作为国家战略，无疑是一条长远而正确的发展道路。但是，面对我国跨国企业的外资强势和经济发展规模及速度优先的主导思想，在政策层面，应该重点加大对中小企业技术创新的支持。世界经验表明，中小企业的技术创新能力是推动产业技术进步和国家技术进步的重要力量[11][12]。德国，约有2/3以上的专利技术是中小企业申请的。美国80年代后期，大约70％的技术创新成果是由中小企业完成的。在我国，因为“高科技创业人才不足、创业资金不充分、创业社会氛围尚未形成”等原因，中小企业创新才刚刚起步，培养更多科技企业创业家、完善创业资本市场、构建创业社会氛围等都是支持中小企业创新的政策重点。
当前，我国市场经济体制还处于不断完善过程中，对企业创新活动、培育创新环境以及完善政策评价系统认识不够深入。借鉴国际经验和结合当前中国发展现状，未来需要重点加强：
4.1 对创新活动给予进一步的深入认识，重点认识处于不同发展阶段企业在技术创新过程中面临的不同问题
或许因为我国重视企业技术创新的时间还不长，或是因为区域经济发展程度不同导致不同地区企业技术创新的差异性比较大，但是，无论如何充分认识和把握企业技术创新中的政策诉求是构建和完善我国创新政策体系最基本的条件。
4.2 加强创新政策的功能嵌入性、纵向衔接性和横向协同性分析
在功能嵌入性方面，突出加强政策目标的准确性和明确性。20年来，各地政府都曾出台过支持产学研合作的政策，但是几乎没有一个地方的产学研合作政策执行效果非常明显的，原因就是“太泛，不具体”，政策越具体，政策效果越好。中关村的产业技术联盟、深圳的虚拟大学园、上海的创新学园等都是非常有效的创新政策。功能嵌入性方面，未来重点关注商业网络、技术转移、开放实验室、合作研发中心、创新网络、集群创新等政策领域。纵向衔接性方面，突出创业资本、天使投资等种子期向初创期过渡的政策。横向协同性方面，重点是加强部门之间的合作，包括政策的制定和执行。
4.3 加强评价在创新政策体系中的作用
评价不仅对政策制定、执行和反馈调整具有直接的促进作用[13]，而且对全球趋势的认识以及国家创新战略的建立和调整也具有很强的影响作用。这一点已有太多国际案例证明。相反，我国政府很多部门、很多专家学者仅仅把“评价”作为创新政策执行过程中的一个环节，这也是很多发展中国家在完善创新政策体系过程中不得不付出的“学费和代价”。就创新政策评价而言，未来需要重点加强：立法支持政策评价的法律地位，突出评价的战略作用；切实引入第三方评价机构、制度和机制；不断完善政策评价的方法和理论框架；作好创新及创新政策的统计工作。
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