欧盟气候变化政策及其经济影响，本文主要内容关键词为：欧盟论文,气候变化论文,政策论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，气候变化问题在欧洲越来越受到重视，已从环保组织关心的问题演变为一个重要的公共政治议题。在国际舞台，欧盟还将气候变化问题列为主要外交议程。欧盟在应对全球变暖的行动中一直以“领导者”自居，并在理论研究、政策设计、产业推广等方面起着积极作用。随着欧盟气候变化政策的不断推进，其内外经济效应逐步显现，将对世界经济产生深远影响。
一、欧盟气候变化政策的演进
欧盟自1993年成立起就对全球气候变化问题给予了特别关注，各成员国纷纷提出了本国的应对政策，欧盟层面也开始协调成员国政策，统一行动。从20世纪末开始，欧盟气候变化政策围绕《京都议定书》的不同发展阶段不断向前推进，在全球和欧盟两个层面同时展开，其进程大致可分为三个阶段。
第一阶段，从20世纪90年代末到2004年，欧盟积极推动《京都议定书》生效。《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》的“实施细则”，其目的是控制二氧化碳等温室气体排放量，抑制全球气候变暖。欧盟对该《议定书》一贯持积极立场，并极力主张全部发达国家都加入这一全球性的制度承诺，希望以此约束各国基于高碳化石燃料的生产方式和生产力，从而扭转全球气候变暖趋势。为此，欧盟在区域内通过统一认识，加紧协调各成员国限制和减少温室气体排放的立场和步调，以保证欧盟在国际气候变化议程中的“一个声音”。欧盟于1998年底举行了环境部长理事会会议，出台了《欧盟关于气候变化的战略》文件，以此表明欧洲对《京都议定书》的基本立场、态度和意见。为兑现京都会议的承诺，欧盟还在区域内为《京都议定书》生效做了政策准备。2000年，欧盟启动欧洲第一个气候变化方案(ECCPI)。在该框架下，欧盟及其成员国以及各利益相关集团都采取了一系列具有成本效益的减排措施，如鼓励使用可再生能源发电、在交通部门推广使用生物燃料、改善建筑物能效等。迄今为止，欧盟各方已实施了35个减排措施，其中包括建立欧盟排放交易体系和进行相关立法。2002年，欧盟通过了第六届环境行动方案(6th Environmental Action Programme)，该方案将应对气候变化问题视为欧盟可持续发展战略的重要内容，并将它列为4个优先环保行动领域的首位。②从此，减排要求开始纳入欧盟农业、能源、区域和科研等政策领域。与此同时，欧盟在气候变化国际谈判中积极协调各方利益，推动达成全球气候变化协议。由于温室气体第一排放大国美国的布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排义务”为借口于2001年3月退出《京都议定书》，随后澳大利亚霍华德政府也宣布退出《京都议定书》，气候变化国际谈判陷入困境。为化解危机，欧盟运用了其所有的外交力量动员其他国家支持和参与《京都协议书》。一方面，欧盟在与以广大发展中国家为主体的G77国+中国的谈判中表现出较为灵活的态度，促成了“波恩政治协议”（2001年7月）和“马拉喀什协定”（2001年11月）的达成；另一方面，欧盟以支持俄加入世贸组织为条件，拉俄参与《京都议定书》。在欧盟的积极推动下，《京都议定书》最终于2005年2月16日正式生效。
第二阶段，从2005年到2007年底，欧盟积极推动《京都议定书》各项条款措施的落实。在区域内部，欧盟的政策重点是在《京都议定书》的第一个承诺期内找到减少温室气体排放的最有效成本—效益解决方法。为此，2005年10月，欧盟启动了第2个欧洲气候变化方案(ECCP Ⅱ)，其主要提议包括：从2011年起将航空业纳入欧盟排放交易体系，制订降低新车二氧化碳排放量的相关法律，审核现行欧盟排放交易体系并在2013年修订，制定安全运用碳埋存技术的立法框架等。2007年3月，欧洲理事会提出了一项能源和气候一体化决议，该决议在欧盟气候和能源政策方面具有里程碑意义，其核心内容是“20-20-20”行动，即承诺到2020年将欧盟温室气体排放量在1990年基础上减少20%，若能达成新的国际气候协议，欧盟则将承诺减少30%；设定可再生能源在总能源消费中的比例提高到20%的约束性目标，包括生物质燃料占总燃料消费的比例不低于10%；将能源效率提高20%。此外，欧盟委员会还建议各成员国应加大能源外交的力度。欧盟的最终目标是“把欧洲改造成高能效、低二氧化碳排放的经济，催生新的工业革命”。在全球层面，欧盟倡导以多边方式推动各国积极参与应对气候变化的行动。比如，欧盟强调通过规则和标准，以双赢和伙伴关系形式解决各方分歧和矛盾；强调与各战略伙伴在可持续发展、环境、能源和其他资源领域加强接触；主张对新兴大国和发展中国家采取更开放的态度，根据不同约束力的规范标准整合共同利益，确定各方都可行的解决方法，等等。
第三阶段，2008年以后，欧盟为后京都谈判积极准备。《京都议定书》的第一承诺期截止于2012年，如何构建之后的国际气候制度成为当前国际社会面临的重要课题。根据2007年《巴厘行动计划》及相关安排，国际社会应该在2009年12月丹麦《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议上达成新的国际协定。2008年1月23日，欧盟委员会提出了“气候行动和可再生能源一揽子计划”的新立法建议，也被称为欧盟气候变化扩展政策。③2008年12月12日，欧盟首脑会议通过了一揽子计划，12月17日，欧盟议会正式批准这项计划。欧盟气候行动的一揽子计划既是2007年决议的具体落实，也被认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。与之前的政策相比，欧盟能源气候一揽子计划更为积极：其一，扩展了欧盟排放交易体系，加大温室气体控制范围。2005年1月1日正式启动的欧盟温室气体排放交易体系(EUETS)是欧盟实现《京都议定书》目标的主要基础和途径，它覆盖了欧盟当时25个成员国，包含近1.2万个排放实体，占欧盟地区温室气体排放量的一半以上。现在该体系正处于第二阶段（EUETS-Ⅱ，2008-2012年），包含了10个部门的二氧化碳排放（电站及其他燃烧设施、炼油、炼焦、钢铁、水泥、玻璃、石灰、制砖、陶瓷、纸浆和造纸）。EUETS-Ⅲ（2013-2020年）行业覆盖范围扩展到石油化工、制铝业和制氨业。其二，突出了可再生能源的重要性。通过对成员国设定约束性目标（提高可再生能源在总能源消费中的比例至20%），欧盟委员会将可再生能源置于欧洲发展低碳经济的中心地位。欧盟认为，发展可再生能源不仅有助于改善气候变化问题，而且还具有丰厚的经济收益和重要的社会意义以及可靠安全的能源供给。其三，在国际舞台上的立场表现出一定灵活性，以此推动全球气候变化进程向前发展。欧盟跳出了美国与中国、印度等国在减排责任方面的冲突困境，大胆提出“捆绑目标”方案：欧盟承诺，若其他发达国家以及排放相对较少、经济较发达的发展中国家“根据自己的责任和各自的能力对全球的努力做出足够的贡献”，欧盟则将自己的减排目标提高到30%。欧盟这一立场一方面给发展中国家提供了一定的调整行动空间，另一方面对美国等国施加了政治压力。
二、欧盟气候变化政策与经济转型
欧盟气候变化政策的不断推进对其传统的基于化石燃料的经济增长模式构成了挑战，但从长远看，它也为欧盟经济发展带来了更大机遇，尤其推动了欧盟低碳经济的发展。所谓低碳经济，实质上是通过制度创新与技术创新改变现有的基于化石燃料的社会经济发展模式，追求以低碳或零碳能源为支撑的可持续发展。欧盟国家中最早提出这个概念的是英国。2003年2月24日，英国发表了题为《我们未来的能源——创建低碳经济》的白皮书(DTI 2003)，宣布到2050年英国能源发展的总体目标是从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。白皮书指出，不能让气候变化对环境产生重大的破坏性影响；英国应该发展可靠的能源供应，这是实现总体经济增长和可持续发展的基础。此后，低碳经济概念在欧盟国家得到广泛推广，同时欧盟把低碳经济作为未来发展方向，将其视为一场“新的工业革命”。
目前，欧盟区域内这场革命正在悄悄进行，具体表现在以下几方面。第一，欧盟国家经济结构出现了低碳转型趋势，尤其是传统产业的升级和转移，以及新能源产业的迅猛发展。欧盟为推进应对气候变化行动，采取了“萝卜与大棒”政策，既强调外部性约束又强调通过经济手段来推动产业部门升级和转型。前者主要通过相关管制政策实现排量“达标”，如2007年2月，欧盟委员会通过了修订《燃料质量指令》的立法动议，为用于生产和运输的燃料制定了更严格的环保标准；后者主要借助欧盟碳排放交易体系、碳税等政策工具，帮助企业建立碳排放成本管理机制。④2007年底，欧盟还推出了《战略能源技术计划》，为企业提供了未来技术发展和技术创新思路。在此形势下，欧盟传统产业部门采取措施积极应对，或加大低碳技术和能效改善技术的投资力度（见表1），或将产业向碳排放成本低的领域转移。⑤
在能源结构方面，欧盟气候变化政策推动了新能源和可再生能源产业以及洁净能源服务业的发展。新能源和可再生能源产业现已成为欧盟的支柱性产业，在国际上处领先地位，也是欧盟最有能力与美国竞争的领域之一。据统计，在全球前十大风力设备生产企业中，欧盟国家的企业占了8个；欧盟生物柴油产业近年来也得到了迅速发展，该行业生产商现在几乎遍布全欧洲，其总生产能力在2006年达到了70亿升／年。另外，欧盟气候变化政策刺激了企业对清洁能源解决方案的需求，作为发电设备供应商的电气公司和作为基础设施供应商的工程公司开始积极转型，向客户提供清洁能源解决方案。
第二，欧洲碳交易市场获得长足发展。欧盟为帮助其成员国履行《京都议定书》的温室气体减排承诺，于2005年正式启动了欧盟排放交易体系。该体系是近年推动欧洲乃至全球碳市场迅猛发展的主要动力。据挪威点碳咨询公司(Point Carbon)统计，2006年全球碳市场交易量为16亿吨，2007年增加到27亿吨，增长了64%。欧盟一直是世界最大的碳交易市场，年交易量占全球总量的62%，交易金额占全球的70%。2007年，欧洲碳交易量达16亿吨，交易金额为280亿欧元，相比2006年分别增长了62%和55%。⑥Point Carbon公司估计2008年欧洲碳市场继续保持领先地位，交易量达到26亿吨，交易金额为630亿欧元。⑦（参见图1）
欧盟排放交易体系在其气候变化政策中占有重要地位，该体系运行4年来已取得较好成效。从目前情况看，企业的履约率较高，其中英国企业的履约率超过99%。在国家层面上，除爱尔兰、西班牙、奥地利、葡萄牙和丹麦外，其他欧盟国家都已基本完成目标。英国斯特恩爵士2008年4月提出的《气候变化全球协议的关键要素》报告和英国前首相布莱尔2008年6月提出的《我们低碳未来的全球协议》报告都充分肯定了碳交易在推动欧盟低碳经济转型中起的关键作用，并指出欧盟下一步应考虑将世界上现有的碳市场进行对接，形成未来的全球碳市场。
第三，欧洲碳金融服务体系初步形成，并迅速发展。资金是全球应对气候变化行动的关键要素之一，也是低碳经济转型的“血液”。碳金融是基于碳交易而衍生出来的金融服务，目前还没有明确统一的概念界定，一般泛指所有服务于限制温室气体排放的金融活动，包括直接投融资、碳指标交易和银行贷款等。欧盟为推动低碳经济转型，建立了多渠道、多市场的“造血”机制，积极推动各类资金（包括私有部门的和公有部门的）进入低碳产业。（见表2）
三、欧盟气候变化政策的全球影响
环境气候问题是全球性问题，欧盟早就意识到仅其在全球气候保护行动和发展低碳经济进程中唱独角戏是远远不够的，“欧盟不能单独达到能源和气候变化的目标”⑧，这些目标必须通过国际合作来实现。欧盟在气候变化国际合作上的思路是基于功能多边主义，在一个松散机制化的伙伴关系中，将欧盟与世界其他地域的政治意愿转变为有约束力的跨地区政策机制。其具体做法是“输出”，包括推广其法规性合作的成功经验、低碳产业结构转型经验，追求低碳能源需求外溢效应，加强碳交易规则及碳市场管理的国际合作，加强碳金融服务的全球渗透等。欧盟在环境气候问题上的积极行动将对世界经济产生长远影响。
首先，推动国际社会积极响应低碳经济倡议。欧盟是低碳经济模式的积极倡导者，英国和德国分别在2005年和2007年利用担任欧盟和G8集团双轮值主席国之机，不遗余力地推进气候与环境保护国际合作，积极呼吁全球各国向低碳经济转型。英国2006年10月30日发布的《斯特恩报告》预测2050年全球低碳产品市值将达每年5000亿美元，该报告呼吁各国迅速采取切实可行的行动，尽早向低碳经济转型。在具体行动上，欧盟倡导以多边方式在欧盟与工业化国家、工业化进程中国家及发展中国家的双边关系中确定有关气候变化问题的实施目标⑨：与俄、中、印等重要双边伙伴制定共同行动计划，将能源及气候变化问题列入双边对话议题；进一步推广欧盟法律框架至欧盟邻近地区；在G8集团内部达成一致针对气候变化的目标；在全球气候变化联盟内发展非洲—欧洲能源伙伴关系，帮助非洲低碳技术发展，使非洲大陆成为可持续的能源供应者，进而打破气候变化谈判中的南北僵局等。
与欧盟的积极立场相呼应，国际社会近年开始广泛关注低碳经济转型问题。发达国家和发展中国家都根据自身的发展模式和资源禀赋提出了行动方案。日本前首相安倍晋三在2007年5月提出将低碳社会作为日本未来发展方向；同年6月日本内阁通过《21世纪环境立国战略》，正式将低碳社会作为日本政府在2050年前的重点发展目标；2008年7月日本内阁会议通过了《低碳社会行动计划》。一直在气候变化问题上不愿作为的美国在2007年7月由参议院提出了《低碳经济法》草案。澳大利亚于2008年7月由其气候变化与水资源部长黄英贤在《推动澳大利亚进入低碳经济》中提出了减少碳污染、扩展可再生能源的行动建议。印度总理辛格在2008年6月30日公布了印度第一部《气候变化国家行动计划》，该计划包括8个核心的“国家使命”（在2017年前），主张发展低碳经济。中国在《气候变化国家评估报告》中明确提出中国要走低碳经济发展道路。此外，一些国际非政府组织也纷纷提出对低碳经济的展望，世界经济论坛与世界可持续发展工商理事会2008年6月20日发布了《首席执行官对2008年7月八国集团领导人的气候政策建议》，对未来低碳经济前景进行了详尽阐述。
其次，促进新能源、可再生能源等低碳能源的国际需求。欧盟气候变化行动和低碳经济发展，不仅扩大了欧洲国家对低碳产业的需求，而且由于政策的溢出效应，刺激了各国特别是发展中国家对可再生能源投资的需求。挪威点碳咨询公司2007年1月、4月及2008年1-3月的调查表明，全球至少2/3的被调查企业已经采取了降低排放的措施，这些措施主要集中在燃料替代或提高能效方面。据21世纪可再生能源网络公司估计，全球可再生能源投资需求不断攀升，其主要表现：一是可再生能源装机投资扩大，2007年全球新能源及可再生能源装机容量投资约达710亿美元，其中投资额最大的国家是德国、中国、美国、西班牙、日本和印度；二是新建可再生能源工厂及新设备的投资增加，2007年，全球太阳能光伏生产厂商和设备制造商的投资额达100亿美元，生物燃料生产投资超过40亿美元；三是相关研发投资逐年增加，2006年的研发投资额为160亿美元，2007年超过了这一水平。⑩从总体看，低碳产业投资需求呈国际性趋势，尽管目前主要集中于欧盟、美国和中国，但新兴市场的需求正不断增长（特别是巴西和印度）。
第三，占据碳交易领域的“制高点”。作为碳交易量与交易金额的双料冠军，欧盟将很可能在未来形成的全球碳市场中取得竞争优势，特别是在市场份额方面以及欧元对碳排放交易的定价权方面。目前，世界上的碳排放市场主要有欧盟排放交易体系、日本自愿排放交易体系、澳大利亚的新南部威尔士州温室气体减排体系、挪威体系、英国体系、美国的区域温室气体倡议和加拿大的亚伯达省气候变化和排放管理法等。(11)这些碳排放交易体系仍处区域级、国家级或省（州）级，相互间尚未实现对接，整体呈群雄纷起状态。尽管各市场的交易对象和规则不尽相同，但它们交易单位的最基本要素都是碳排放权，因此未来各交易体系的竞争焦点也将集中在碳排放权上。这种竞争现已出现一些端倪，如近来全世界大量金融机构开始积极进入碳交易市场，美国的对冲基金似乎对期权和长期经核证减排量(CER)具有偏好；2007年底，全球最大的实物期货及期权交易所美国纽约商业交易所(NYMEX)宣布将发行其自身的二氧化碳排放产品。相较而言，欧盟排放交易体系最为令人瞩目，它是世界上第一个跨国界的排放交易体系，并在交易规则设计及市场管理方面相对完善，再加上其全球碳交易量和交易金额第一的地位，欧盟显然已在碳交易领域占据了“制高点”。无论如何，市场份额（交易量）、交易活跃程度，交易金额、交易规则完善程度等因素将是决定各碳交易排放体系在未来全球碳市场中地位的关键。需要指出的是，交易金额除受交易量影响外，还取决于碳价及结算货币。例如，澳大利亚和美国的碳市场在2006-2007年期间出现萎缩，尽管它们的总交易量几乎未变，但交易金额下跌了63%，跌至1.86亿欧元。(12)这种下跌主要是由于这两个市场的碳价下跌及美元贬值所致。由此可以预期，若某一货币能长期保持在碳市场中的强势地位，势必在未来碳价定价权上掌握话语权。
第四，通过欧元定价碳交易，带动相关金融服务并向全球进行金融渗透，挑战美国在全球金融市场的优势地位。高盛全球经济研究主管吉姆·奥尼尔认为，从更长的历史时期来看，美元作为全球头号储备货币的地位在逐步削弱，美元是一种不断走下坡路的货币。(13)随着上世纪末欧元的启动，欧洲金融市场的流动性和规模一直稳步增长，加上近年来欧元兑美元汇率的持续升值，进一步推升欧洲金融资产规模。据统计，到2006年，欧洲金融市场资产总值为53.2万亿美元，已经接近同期美国金融市场56.1万亿美元的资产总值。从金融机构的国际排名也可以看出这一趋势，到2007年，以一级资本计算的全球前25家大银行中，欧洲银行有14家，且有4家进入前十名。(14)欧盟因实施积极的气候变化政策及大力推行碳交易在碳金融方面取得了飞速进展，其管理的基于欧元的碳金融资产也随着碳交易数量和金额的增长而迅猛发展。相反，美国拒绝参加《京都议定书》意味着其金融机构不能直接参与不断成长的碳市场和碳排放交易体系，包括《京都议定书》下的清洁发展机制(CDM)和欧盟排放交易体系，从而错失碳金融所带来的巨大商机。
注释：
①1997年12月，联合国在日本京都召开的第三次缔约方会议达成了《京都议定书》，其核心内容是以发达国家在2008-2012年期间对6种温室气体平均减排5%以上、发展中国家无需承担量化减排义务。欧盟在《京都议定书》上所承担的减排目标是2012年相对1990年基准减排8%。
②环境的4个优先领域是：气候变化，自然与生物多样性，环境与健康，自然资源与废弃物。参见http://www.euractiv.com/en//environment/article-117438.
③EU,"20 20 by 2020 Europe's Climate Change Opportunity",COM(2008) 30/final,Brussels,23.1.2008.
④周剑、何建坤：“北欧国家碳税政策的研究与启示”，《环境保护》，2008年11月，第70-73页。
⑤杜娟：“新一轮欧洲产业转移特点分析”，《上海经济研究》，2006年第6期，第43-46页。
⑥Point Carbon, "Carbon 2007:A new climate for carbon trading",published at Point Carbon's 4th annual conference,Carbon Market Insights 2007 in Copenhagen,13-15 March 2007,http://www.pointcarbon.com.
⑦Point Carbon,"Carbon 2008:Post-2012 is now 11 March 2008",published at Point Carbon's 5th annual conference,Carbon Market Insights 2008 in Copenhagen,11-13 March 2008,http://www.pointcarbon.com.
⑧EU,"An Energy Policy for Europe",COM(2007)1/final,p.18.
⑨［德］白小川：“能源安全：欧美中三角关系中的一大难题”，《现代国际关系》，2007年第10期，第48页。
⑩REN21(2008),REN21 Renewables 2007 Global Status Report.
(11)另外，已正式公告的体系包括澳大利亚和加拿大的联邦体系、新西兰的提议体系、瑞士排放交易体系；正在拟订的体系主要包括2006年底以来美国国会提出的各种法案、美国西部各州的倡议、加州温室气体限额与交易设计草案报告。
(12)Point Carbon,"Carbon 2008:Post-2012 is now 11 March 2008",published at Point Carbon's 5th annual conference,Carbon Market Insights 2008 in Copenhagen,11-13 March 2008,http://www.pointcarbon.com.
(13)“全球经济降温催生国际金融新格局”，《上海证券报》，转引自新华网，2008年8月20日，http://news.xinhuanet.com/fortune/2008-08/20/content_9529661.htm.
(14)连平：“次贷危机加速国际金融格局嬗变——中国金融资本赢得快速崛起的契机”，转引自和讯网，http://lianping1.blog.hexun.com/17539217_d.html.
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