1929—1937年国民党政府推行——公务员制度的特点及其历史反思，本文主要内容关键词为：国民党论文,公务员制度论文,政府论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
文官制度在中国，古已有之，但真正建立起现代意义上的文官制度，即公务员制度应首推国民党南京政府统治时期。1929年10月29日国民政府公布《公务员任用条例》，标志着公务员制度的正式开端，揭开了中国文官史新的一页。从此，国民政府下大气力整饬吏治，积极推进公务员制度。1937年全面抗战爆发，公务员法被各种“战时暂行规定”所取代，刚刚建立起来的公务员制度急转直下。抗战胜利后，由于国民政府忙于内战，无法集中时间与精力去整顿吏治，恢复和完善公务员制度。这样，1929至1937年就成为国民党政权在大陆统治时期建立的公务员制度最为典型的阶段。这一阶段呈现出如下特点：
（一）在民国初年已有成就基础上进行
中国古代文官制度发展到清末已走到尽头，以科举制度为核心的文官制度伴随着封建王朝的即将崩溃而日趋没落。1898年，康梁发动的“戊戌变法”明确提出“废科举，兴学堂”的主张。1901年，清朝统治者在立宪改革中被迫明令废止科举，停止了考试取士，1911年4月，取消了人事管理的最高机关吏部。旧的文官制度被废除，但新的文官制度却没有建立起来，吏治腐败日甚一日。1911年，孙中山先生领导的辛亥革命，推翻了清王朝，结束了中国2千多年的封建统治，创立了中华民国。资产阶级革命的成功和民主共和制度的确立为现代文官制度在中国的推行创造了前提条件。南京临时政府成立不久，孙中山先生便认为“肃整吏治，时不可失”，[①]设铨叙局，掌管官员任免、升迁以及给予阶位、勋章、赏恤等事项。其次，令法制局迅即编撰各种文官法草案，以早日“网达天下英才，而裨治理”。[②]在一个月时间内，法制局便制定出《文官考试委员官职令草案》、《文官考试令草案》、《任官令草案》，初步确立了现代文官制度的雏形。南京临时政府由于南北议和的成功而告结束，代之而起的是袁世凯政府统治时期。在民主共和浪潮的推动下，袁政府相继颁布了《文官任职令》、《文官保障法草案》、《文官考试法草案》、《典试委员会编制法草案》、《文官惩戒条例》，形成了一整套文官法，较南京临时政府时期更系统更进一步了。袁世凯死后，北洋军阀分裂，中国进入军阀混战时期，各派军阀在文官制度方面无任何措施和作为。
这样，在国民党南京政府建立之前，现代文官制度在中国已经出现。孙中山领导的南京临时政府仅仅开始筹备，没有来得及推行；袁世凯政府一心想恢复帝制，表里不一，不可能将现代文官制度真正落实。即便如此，民国初年这两届政府制定的一系列法规法令毕竟为日后国民政府制定和推行公务员法提供了借鉴，奠定了基础。
第一，初步建立起文官职位分类制度。将文官分为政务官和事务官，将行政官分为总统特令任用和铨叙局资格任用两部分，将文官分为特任、简任、荐任、委任四等，（特任官即政务官，特任官以下为事务官），规定了文官的任用资格及其相关程序。
第二，结束了中国古代实物俸禄的历史。官俸一律以货币支付，并由年俸向月俸过渡。
第三，明确了文官的范围。将文官由单一的传统意义上的行政官拓展到外交官、司法官、技术官、警察官，甚至把列入“百工”之列的工程技术人员也都列入国家文官队伍之中。
第四，废除了封建的举荐、捐纳和荫庇等入仕之途，规定了事务官的任用一律以资格为标准和依据。
可见，在国民党政府推行公务员制度之前，经过两届政府的努力，中国社会已经实现了由封建文官制度向现代文官制度的初步转变，这就使国民政府有可能在前人已有成就的基础上继续推进公务员制度，避免了白手创业的困境。
（二）遵循了循序渐进的原则
现代公务员制度是对传统人事制度的巨大变革。作为一项系统工程，每一环节都紧密相联，无论是公务员基本法律的制定、各项配套法规的出台，还是具体的实践操作，都有内在相互衔接的程序性。同时，作为一新生事物，必然会遭到旧有的传统势力的反抗，操之过急，将于事无补，且可能适得其反。另外，蒋介石政权刚刚建立，面临着内忧外患，潜伏着巨大的危机。在这种情况下，国民党政府不能不从政权稳固着眼，针对国家官吏队伍的实际情况，按循序渐进的方针，有计划地推进公务员制度。
1.对现有官吏进行甄别审查。国民党南京政权是在1927年国共分裂后建立起来的，中央和地方绝大多数政府机关是旧有机关的延续，人员除少数官吏更换外，大都是旧时官吏。“行政人员不是留任原有人员，就是从北京政府南下参加新政府的原有官吏。”[③]长期的政治动乱，官吏制度的混乱，导致官吏极度腐败。旧官吏不仅素质低，办事效率差，而且普遍存在着贪污敲诈的恶习。这种情况既不符合新生政权日理万机的要求，也严重损害着新政权的机体和形象，整肃这批官吏成为当务之急。国民党政府为避免行动过激，采取了先“权宜叙用”[④]予以安定，后甄别审查加以触及的办法。
甄别审查实际上是由原来的官吏制度向公务员制度过渡的一种措施，即对各机关在职官吏进行审查，对照公务员任职资格予以甄别。合格者过渡为公务员，不合格者清出机关。除此之外，还有如下目的：一是明了官吏现状，为制定官制官规提供参考；二是“为具有学识，积有劳绩者，确定其资格”，[⑤]为日后中央正式任命提供依据。
甄别审查标准分为资格和成绩两大类。资格是衡量公务员的学识和经验程度，成绩是定其平时成绩的优劣。资格分为四种：（1）革命功勋。“缔造党国、为民先锋、努力多年”[⑥]者为革命功勋。对有特殊勋劳或致力革命十年以上者，有资格保留简任职，致力革命七年以上者，可保留荐任职，致力革命五年以上者，可保留委任职。（2）学历。简任官须有教育部认可的国内外大学学历，兼有专门研究成果，或曾任国立大学教授，荐任官应有教育部认可的国内外大学或专门学校学历，委任官须有教育部立案或认可的旧制中学或新制高级中学以上学校学历。（3）经历。公务员如果不具备以上两种资格，就必须“从政多年”，[⑦]对所任职务“驾轻就熟”。[⑧]简任官须曾任简任职一年或荐任职两年以上，荐任官须曾任荐任职一年以上，委任官须曾任委任职两年以上。（4）考试及格。荐任官须经高等考试并及格，委任官须经普通考试并及格。成绩由各机关首脑和各级长官根据僚属、属吏的平时工作成绩予以评判，“分别等差”，计有甲、乙、丙、丁四种。
遵照以上标准，审查结果分为合格、降级、降等、不及格和不予甄别五种。1930年6月，国民党政府正式开始办理甄审，但由于阻力重重，致使该项工作迟迟不能结束。1931年1月，不得不发布第一次甄审延展令，以后又相继发布了四次，到1933年3月底方告完成，耗时两年零九个月。
在甄审期间，考试院仅审定5427案，共56361人，仅占应甄审总额的30—40%（16万人左右），远未达到预期效果。这时，由于《公务员任用法》已发布实施，该法规定的使用资格远比甄审条例的资格严，在这种情况下，大批未经甄审的官吏“纷请重行甄别，而地方尤甚”。[⑨]顺应形势要求，考试院只得采取补救措施，决定于1934年7月开始办理现有公务员登记，仅半年时间就有5362人经过审定。登记审查一直持续到抗战爆发，以平均每月审查三、四百人的速度推进。
甄别审查从全国范围看，没有达到预期结果：新疆、西康等省一员未审，四川、云南、广西等省拖延塞责，但从局部看，主要是中央及周围省份，取得了一定实效。它不仅使中央对政府工作人员现状有了初步了解和掌握，为公务员法规的制定和推行创造了有利条件，而且淘汰了一批庸劣分子，计11769人，[⑩]占甄审总额的21.04%，空出了大量员额，为公务员队伍的新陈代谢提供了可能。
2.颁布《公务员任用法》，统一用人标准。官吏任用缺少法度，“卖官鬻爵”、“任人唯亲”是旧时官吏任用过程中普遍存在的现象，直到南京国民党政权建立之初，依然没有多大改观。为结束此种混乱状态，1930年11月，国民党政府下令“嗣后任用官吏凡简任官由国民政府任命，荐任官应由主管机关荐请国民政府任命，委任官应由主管机关委任，均须依照正式程序办理，不得仍旧任意变通，以重铨叙”，[①①]将用人权作了明确划分。但任用人员应具备的资格没有涉及，各机关缺少统一操作标准，至使各地宽严不一，未能有效克服用人上的各种不正之风。
1933年3月，国民党政府公布了《公务员任用法》，对公务员的任用资格、程序作了详细的规定。关于任用资格规定了四种：革命功勋、考试及格、经历和学术著作。对特任官以外的各级事务官的任用资格作了更为具体的规定。如“经高等考试及格或与高等考试相当之特种考试及格者”有资格任荐任官，委任官亦作了类似的规定。在任用程序上该法规定，简任职和荐任职“由国民政府交铨叙部审查合格后，分别任命”，委任职“由该管长官委任之”。[①②]为落实《公务员任用法》，国民政府采取任用审查制度，即将今后各机关拟用人员的材料具结上报，由考试院任用审查委员会参照任用法的相关规定加以衡量，符合者拟予任用，不符者予以驳回，不予任用。
上述举措不仅统一了用人权，而且确定了公务员任用的具体标准，有利于建立良性的用人制度，对中央政府有利，但遭到地方割据势力的强烈反对。他们或置之不理，或拖延搪塞，阻挠《公务员任用法》的有效贯彻。国民党政府考试院和监察院针对这种情况，联合会商，决定用经济手段强行推行。从1934年4月1日起，考试院每月将审查合格的新任人员造表注册，送监察院审计部备案。规定“凡应送请任用审查之简、荐、委任职人员故不送审，或送审不合格仍予任用者，其所支薪俸或公费，审计部一概不予核销。”[①③]运用财政制约手段迫使地方政府不得不将拟用之公务员上报审查，从而极大地促进了《公务员任用法》的顺利实施。据统计，自1933年4月至1936年底，全国拟任人员16035人，合格者14001人，其中简任官613人，荐任官2547人，委任官12057人。[①④]这批新任人员学历较高，且大都受过西方教育，较少封建意识，对公务员队伍来说是一股新鲜的血液，客观上有利于从整体上提高公务员队伍的素质。
3.举行公开考试，选拔人才。早在考试院建立前，国民政府为吸引人才，参考西方各国考试法和南京临时政府以及袁世凯政府时期的考试制度而制定了《考试法》，对考试种类、时间、内容等作了规定。1930年1月6日考试院成立，国民政府的公务员考试便开始了正常运作。
（1）考试种类。根据文官职位高低，分别举行高等考试、普通考试和特种考试。高等考试由考试院直接举办，及格者分发中央和地方机关以荐任职任用。普通考试由各省举办（首都除外），及格者由举办单位以委任职分发到考地各机关任用。特种考试是中央和地方举行的临时考试，主要是为了选拔临时或特需的人才而举办。
（2）考试时间。《考试法》规定，高等考试和普通考试每年或每隔一年举办一次，特种考试视情形之需要而定。
（3）考试内容。兼取欧美之长，通才与专才兼重。考试分三步：一是基础知识的考察，包括国文、历史、地理等科目；二是称为专门考试，又叫专业考试，是为不同类别的考试人员设定的；三为面试，主要考察应考人员处理问题的能力。[①⑤]三关皆过者方为合格。
1931年7月，考试院依据《考试法》的规定，隆重举行了第一届高等考试，2177名来自全国各地的考生应考，实际录取100人。此后于1933年、1935年、1936年、1937年相继又举办了第二届、三届、四届、五届高等考试。
普通考试在首都和地方分别进行。首都于1931年、1934年、1935年举办3次。地方独立举办考试始于1932年12月山西省的普考，随后在各地陆续展开。
通过公开考试办法，延揽了社会上一大批知识分子和具有丰富实践经验的人才进入国家各级公务员队伍，对政府的稳定和提高其效率起了一定的积极促进作用。
4.规范公务员的职业行为，明确公务员的权利。为保证公务员忠实地服务于国民党政府，1931年6月2日颁布了《官吏服务规程》。在此前后，还公布了《公务员交代条例》、《限制官吏兼职令》、《政府职员给假条例》、《公务员不得参加各种民众运动令》、《公务员出差不得向地方需索旅费令》、《宣誓令》，共二十多条法令，形成了以《官吏服务规程》为核心的比较系统的公务员职业规范法规。主要规定了5个方面内容：（1）公务员必须忠于国家、政府；（2）公务员必须服从上级命令；（3）公务员不得任意兼职；（4）公务员应“恪守总理遗嘱，服从党义”，不得参加各种民众运动及“一切非法定团体之组织”；（5）公务员应当诚实、廉洁、勤勉，具有高尚的道德情操，“不得有骄纵贪惰损失名誉之行为”。[①⑥]
至1939年，经过近10年时间的完善，国民党政府颁布了完整的职业官规《公务员服务法》。
公务员的权利涉及到职位保障、享有统一规定的薪俸和抚恤等待遇。
在职业保障方面，因为担心在官吏队伍没有彻底整肃之前，过早出台保障法可能带来过多的副作用，所以，很长时间内没有制定这类公务员职业方面的保障法。不过，为了稳定公务员队伍，使广大公务员安心工作，增进效率，国民党政府曾零散地采取了一些限制性措施。1928年，国民党政府下令“嗣后事务官不应随政务官每到一地便人员大换班，影响机关正常运转”。1934年，国民党政府通令全国，甄别审查合格人员为国家合格公职人员，各机关不得无故免职。在《公务员惩戒法》中又规定，各级官吏随意处分和开除下属为非法行为。
在薪俸方面，国民党政府于1927年10月制定并颁布了《修正官俸给表》，想改变全国各机关薪俸标准不一的混乱状态，但没有成功。1929年8月，又出台了《文官俸给暂行条例》。在实际执行过程中，有的部门依前者为标准，有的部门以后者为标准，像实业部、教育部则两者兼用。薪俸不一、高低不齐的局面依然存在。为有效地解决这个问题，国民党政府采取如下办法，首先调整现任公务员的俸给，然后制定统一的新的俸给表，通令各机关执行。1933年9月，国民党政府正式发布了《暂行文官官等官俸表》，规定今后新任官吏一律以此表为依据，其它俸给规定一概不得使用，薪俸标准日渐统一。
在抚恤方面，国民党政府于1934年3月发布了《公务员恤金条例》，对公务员退休、病故方面的待遇作了明确规定。随后，又颁布了《公务员恤金条例施行细则》三十三条，使抚恤制度趋向完善。
5.实行考绩制度，奖优罚劣。考绩为公务员制度中重要一环，是公务员晋升、降职、任免等工作的客观依据，其重要性不言而喻。1929年11月，国民党政府公布了《考绩法》，由于仓促制定，漏洞太多而无法实施。1935年7月，新的《考绩法》颁布。该法将过去的一年两考改为一年一考，三年一总考。根据考绩结果实行奖惩。年考一等晋级、二等立功、三等不予奖惩、四等记过、五等降级、六等解职。总考结果为七等，分别是升等、晋级、记功、不予奖惩、记过、降级、解职。与此同时，还对晋级、升等和解职率作了硬性规定。
1935年12月，国民党政府举行了第一次年考，1936年12月又举行了第二届年考。总的看，中央各机关做的较好，而地方则参差不齐，如新疆等省根本就不举行年考，考核未达预期效果。抗战爆发后，这项工作不得不停止。
6.加强补习培训，提高人员素质。公务员的教育培训是公务员制度中不可缺少的一环，国民党政府对此极为重视。1933年3月国民党政府正式公布《公务员补习教育通则》，共19条。该通则规定了补习教育的主持机关、补习内容、考试办法、奖惩等相关内容。由于培训制度对地方触及不大，且对地方行政人员素质的提高有利，所以，各地方政府机关根据自身的实际状况纷纷举办补习教育培训班，其中尤以山西省最盛。一些边远省份如新疆、西康、四川、贵州、两广等地却未见行动，补习培训制度未能得到全面有效地贯彻。即使如此，其积极意义还是应当肯定的，它毕竟为公务员培训制度系统化、正规化奠定了基础。
这样，经过7年多的努力，国民党政府逐步在中国建立起现代文官制度，基本上完成了由封建恩赐制向现代文官制度的转变。
（三）在地方割据势力的阻力与干扰中艰难推进。
南京政府在战争中起家，表面上建立了全国统一的政权，但实际上并没有实现真正的统一，众多的地方实力派拥兵自重，维持着独立或半独立状态。与中央政权存在着尖锐的矛盾和斗争。南京政权推行的现代公务员制度被地方割据势力看作是蒋介石集团进行人事渗透，企图瓦解地方统治基础的一项阴谋，所以，千方百计加以抵制和阻挠。
1.抵制甄别审查。甄别审查是当时公务员制度推行的首要任务，最先触动地方实力派的利益，激起他们的反对。云南、贵州、广西、广东等省表面上积极推行，暗中却虚予应付。云南省未经考试院批准擅自举行考试，内容十分简单，目的是使本省官吏具备“考试及格”的资格，以便顺利通过甄审。以县长为例，全省不过50余县，竟有49名县长考试及格，其它省份纷起效仿。山东举办县长考试，山西举办县知事考试，四川举办行政人员考试，等等。这些省考前既不向中央政府考试院申请，又不遵循规定的考试课程，采取考试结束后予以上报的做法，企图用既成事实逼迫中央政府承认现状，以达维持割据状态之目的。国民党政府被迫对各省的考试进行复核，耗时两年半，导致甄审久拖不决，不得已，考试院只好将甄审的初审权交给各省，并给了西康、新疆以更大的自主权，即使这样，西康、新疆二省直到甄审结束，也无一表上报。
2.干扰公务员法的制定与实施。地方势力对公务员法中对地方官吏尤其是高级官吏任用权收归中央政府极为不满，围绕这个问题同中央政府进行了激烈的较量。1931年《县长任用办法》公布，规定各省县长的资格审查权和任命权全部收归中央政府。1932年又发布了《县长任用法》，规定县长为荐任职公务员，资格略低于简任官，但高于荐任官，大大提高了县长的任用资格条件，无形中将使地方大批县长遭到淘汰，触动了地方实力派统治的基础，招致其强烈反对。地方实力派提出各种借口，如标准太高，“人才缺乏”，“无以任用”，[①⑦]“剿匪”区县长不同于其它地区，应有特殊条件，要求修改这一规定。经过一番较量，中央政府不得不做出让步，于1933年6月公布了《修正县长任用法》，降低了县长任用资格，规定凡具备下列条件之一的即有资格充任县长之职：
（1）县长考试或高等考试及格；
（2）曾任简任官一年以上；
（3）曾任荐任官三年以上；
（4）曾在教育部认可的国内外大学学院、专门学校毕业，并曾任荐任官二年以上；
（5）曾任最高级委任官五年以上。
条件降的如此之低，仍不能使地方实力派满意，有的省干脆对此置之不理，自行任命县长，结果使县长任用陷于混乱。据统计，到1936年底，宁夏申请任用的县长只有3人，甘肃只有4人，贵州1人，四川5人，云南13人，少得可怜。
《公务员任用法》同《县长任用法》一样，亦遭类似恶运。1934年4月26日，国民党政府公布《各省公务员任用委托审查法》，将“市政府及省政府所在地以外之各厅局所属机关的委任人员”的审查任用权暂时委托给各省办理，这样，用人权又回归地方，使公务员制度在实施过程中大打折扣，陷入步履维艰的境地。
3.运用封建观念，编织关系网来对抗公务员制度的推行。公务员制度的强制执行，使本已没落的、建立在小农经济基础之上的封建观念、裙带关系重又复苏，地方割据势力祭起这面大旗，用以抵挡公务员制度的推行。
（1）大肆利用乡土观念。封建的乡土观念是地方割据势力排斥异己，维持统治的基本手段，公务员制度日益渐进，使地方军阀感到威胁，于是以“自治”为幌子，遍组“同乡会”，构筑封建统治堡垒。如韩复榘在河南任主席时，所用厅级官吏皆为河南人，韩调到山东后，仍用原班人马。[①⑧]对此种现象，蒋廷黻曾尖锐指出：“近年，乡土观念多为军阀所利用”，要求“政府封闭各地同乡会，尤应禁止大学学生组织同乡会，各机关的长官概不能用同省人”。[①⑨]
（2）利用同族观念。以血缘为纽带的宗族关系在封建时代成为封建专制统治的支柱之一，所谓“一人得道，鸡犬升天”，正是这种关系的真实写照。地方割据势力为维护自身的统治，极力在政府各机关中安插亲属、亲信，担任要职。如热河省主席汤玉麟就是这方面的典型代表，其长子为禁烟局长，次子为财政厅长，此外，在局长、县长里也遍布其亲属、亲信。
（3）利用封建的师徒关系，大办学校，培植利己力量。地方军阀效仿蒋介石，广办各种学校，如李宗仁在广西办起民团干部学校、熊克武办起四川陆军讲武学堂、刘湘办起军官传习所，韩复榘在山东举办“行政人员训练所”。这些军阀经常到校指导，向学生灌输封建的师生观念，确立师长的权威，培养学生唯命是从，感恩戴德的心理。
地方割据势力的上述做法，同公务员制度所要求的公开、平等、竞争、择优原则背道而驰，严重干扰了公务员制度的正常推行。
（四）染上浓厚的党治、军治的色彩。
为了维护专制统治，国民党政府在推行公务员制度过程中，将国民党员和退役军人大批塞入公务员队伍之中，使公务员制度蒙上浓厚的党治、军治色彩。
1.为国民党员进入政府创造有利条件。在考试院对旧有官吏队伍进行甄别审查结束之后，国民党中央执行委员会通过了《党务人员甄别审查条例》；该条例规定“曾在中央党部任秘书一年以上或中央党部任科主任，省党部、特别市党部、海外总支部任委员或秘书二年以上者”，可照“简任官办理”；“曾在中央党部任科主任总干事一年以上者，或省党部或特别市党部或海外总支部任秘书二年以上者，或海外直属支部任委员三年以上者”，可照“荐任官办理”；“曾任海外直属支部委员或秘书一年以上者”，可照“委任官办理”。甄审合格之人员发给证书，考试院予以承认。此后，国民党政府又公布了《党务甄审合格人员转任县长办法》以及转任公安局长、厅长等办法。这样，国民党员就有了随时进入政府的通行证，享有优厚待遇，这一点是正常考入公务员队伍的人所望尘莫及的。
2.确立了国民党员在任用、晋升方面的特殊地位。国民党政府对非党人士进入公务员队伍作了许多限制，如规定党义为必考之科目，凡此科不及格，即取消资格；考上以后，要接受党义教育；在用人方面，“如遇党员与非党员能力相当时，用人先优党员任用，裁员先优非党员裁”，[②⑩]确立了国民党员在公务员队伍中的优势地位。在晋升上，国民党员也可借党籍之便，绕开平等竞争，快速升迁。在《公务员任用法》中保留了“革命功勋”条款，国民党党员党龄五年以上一般都成了革命功勋，不仅可把持高官职位，也可较非党员人士更快地晋升。在“革命功勋”的幌子下，国民党员可以五年升委任，七年升荐任，十年升简任。如此一来，就吸引大批非党人士加入国民党籍，使国民党员在公务员队伍中所占比例日渐庞大，1934年已达22%。党员充斥政府，破坏了公务员平等竞争原则，导致公务员制度扭曲变形。
3.军队是蒋介石政权赖以生存的基础，为使军人死力效忠于国民党政权，国民党政府对退役军人进入政府给了优厚的条件。对退役军官的任用考试始于考试院成立以后，如果军人同其它人员一道通过考试竞争，那么，没有多少军人可以进入政府，因为旧军人文化低，“军官中70%是文盲”。②①为避免这种情况出现，国民党政府于1930年6月发布命令，规定凡曾担任军职人员，无论军官军佐，也无论是否从军事学校毕业，都可以凭军职官等“比照文官简、荐、委，认定资格”。②②就是说，军人可不必参加考试，脱下军装即可当县长、警察局长等等。另一方面，各省最高长官多为军人执掌，军政合一，使政府成为军人随意支配的工具。
二
上述特点表明，为了维护自身的统治，国民党政府在现代文官制度的引进和推行方面做出了许多努力，在一定时间和范围内取得了初步成效。更重要的是，它不仅结束了长期以来文官管理混乱、无章可循的局面，而且在中国首开现代文官制度之先河，基本上完成了以恩赐制为特点的封建文官制度向现代文官制度的转变，其历史进步意义是极为明显的。另一方面，我们也看到，现代文官制度在推行过程中被融入了许多落后的封建性的东西，使这种源于欧美的人事管理制度发生严重的蜕变和扭曲。这不仅表现在国民党政府背离了现代文官制度“公开、平等、竞争、择优”的基本原则要求，而且也体现在现代文官制度的推行并没有从根本上解决国民党政府中“任人唯亲”、“裙带之风”盛行等恶习，更没有改变政府机关行政效率低下的现状。
如在人员的任用方面，“经考选录用的人员为数很少，而大多数高级官吏，都是通过个人影响和家庭关系任命的”。[②③]在铨叙方面也摆脱不了“非亲即故，以长官之好恶、亲疏为进退人员之标准”。[②④]不仅如此，官场实际上存在着私人荐引之风。[②⑤]“任人唯亲、唯私、唯财”成为通用的法则，选贤任能变成一句空话，效率低下自然是不治之症了。1936年，蒋介石本人悲叹“如果我们不清除当前机构的腐败、受贿、敷衍塞责和无知，而代之以廉洁、有效的行政，有朝一日革命会很快起来反对我们，像我们过去反对满清一样”，[②⑥]最好不过地印证了这一现实。
“在山泉水清，出山泉水浊”。诞生于西方资本主义国家的公务员制度，为什么一旦和国民党统治下的中国这一具体环境相结合，就会发生蜕变呢？究其根源，我们认为在于国民党政权的专制统治和现代公务员制度的本质要求相排斥，在于当时中国社会的具体环境不能适应现代公务员制度的顺利推行与成长的需要。
众所周知，公务员制度作为上层建筑的一部分，最早建立在西方资本主义生产方式基础之上，也是资本主义民主政治的衍生物。占主导地位的现代化大生产方式、民主制度、文化传统、法制环境……都是建立现代公务员制度不可缺少的条件。考察国民党政权则不难发现，它远未达到上述要求。政治上，以大地主大资产阶级联合统治的专制主义的政权性质，决定了它对民主政治的排斥性，决定了它在采用某些民主制度时，势必横加干扰，对于公务员制度，国民党政府既渴望利用它建立起维护其统治的强大文官队伍，又害怕它威胁和冲击专制统治，于是国民党政府采取了十分矛盾的态度，既利用又限制，在建立公务员制度的同时，又破坏它的权威性和科学性。经济上，虽然当时中国已逐步纳入世界发展的潮流，封建经济和在华外国资本主义经济势力在逐步消退，具有资本主义性质的中国民族资本经济在迂回曲折的道路上艰难地前进，并得到了发展。但中国民族资本主义经济尚未能代替封建经济和在华外国资本经济势力。这种特殊的经济状况决定了国民党政权既有推行公务员制度的进步因素的推动力，又有破坏、阻碍其发展的一面。思想文化上，国民党政府极力宣扬落后的封建的法西斯的文化思想观念，“一个主义，一个领袖，一个党”，束缚人民的进步思想。国民党推行公务员制度从某种意义上说不过是“中学为体、西学为用”的翻版：它既不想、也不可能改变专制统治，又想推行公务员制度，目的与手段之间存在着难以调和的矛盾。
总之，正是由于当时特定的历史条件的先天不足，公务员制度缺乏赖以顺利成长的环境，才造成了公务员制度在三十年代中国的畸形变质。而其中的核心问题是国民党的政治制度。因为公务员制度从来都不是孤立存在的，它只是政治制度的一部分，受政治制度的影响和制约，而代表大地主大资产阶级利益的国民党独裁统治，无疑是现代公务员制度难以顺利扎根、成熟的最主要障碍。这一点正如马克思所指出的那样：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、从过去承继下来的条件下创造。”[②⑦]
因此，创造一个适合现代公务员制度顺利成长的社会环境，就成为留给后继者的一个历史任务。所幸的是：半个多世纪以后的今天，在中国共产党的领导下，我们已经基本上实现了这个目标。经过40多年，特别是改革开放以来的不懈努力，我们国家实施公务员制度的基本条件已经具备。我们相信，只要持之以恒，稳妥积极地推进公务员制度，注意克服其中的消极因素，就会在人类历史上建成一种全新的、具有中国特色的、能保证政府廉洁、高效、精干、统一的现代公务员制度。
注释：
① 《大总统令各部局整饬官方慎重铨选文》，《辛亥革命资料》，中华书局1961年版，第353页。
② 《临时大总统关于慎重用人致内务总长令》，《中华民国档案资料汇编》，江苏人民出版社1979年版，第37页。
③ 缪全吉：《抗战前十年行政系统的变革》，《抗战前十年国家建设史讨论会》，“中央研究院近代史研究所”1984年版，第927页。
④⑤ 《考试院总报告书》，国民政府考试院编印1934年版，第526页，第528页。
⑥ ⑦ ⑧ ①① ①⑥ ①⑦ ②⑩ ②② 《中华民国二十一——二十二年铨叙年鉴》（以下简称《铨叙年鉴》），国民政府考试院编，南京大陆印书馆1934年版，第256页；第439页；第439页；第214页；第112页；第527页；第149页；第156页。
⑨ 《铨叙制度》，国民政府行政院新闻局1947年印行，第3页。
⑩ 《公务员甄别审查统计表》、《考试院施政成绩统计》，国民政府秘书处1937年编印。
①② 陈之迈：《中国的官》，《社会科学》第一卷，第四期，第38页。
①③ 《考试院公报》，国民政府考试院编印，1934年，第4期，第34页。
①④ 《考试院施政统计》，国民政府秘书处编印，1937年。
①⑤ 《增订考试院法规汇刊》，第109页。
①⑧ 何思源：《我与韩复榘共事八年的经历和见闻》，《一代枭雄》，中国文史出版社，1988年。
①⑨ 蒋廷黻：《我的行政经验与感想》，《行政研究》创刊号，1936年10月，第1页。
②① 汪沂荆：《由“分裂中的中国”看军阀政治的概况》，《中国现代史论集》，联经出版事业公司，第139页。
②③ 〔美〕包华德：《民国时期名人传记辞典·戴季陶传》，中国社会科学院近代史研究所译，中国社会科学出版社出版。
②④ 《国民参政会纪要》上卷，第472页，重庆出版社1987年版。
②⑤ 《抗战中的中国政治》，中国现代史资料编辑委员会翻印。第6页。
②⑥ 《何廉回忆录》，转引自费正清《剑桥中华民国史》1912—1949年下卷，第185页。
②⑦ 《路易·波拿巴的雾月十八日》，《马恩选集》第一卷，第603页。人民出版社1972年版。