国有企业的功能与机制特性及改革的思路，本文主要内容关键词为：国有企业论文,性及论文,思路论文,机制论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国有企业的改革中，指导思想上的一个误区，是没有认识到国有企业在功能和机制上的特殊性，因而以一般企业的模式要求国有企业，如要求它自主经营、自负盈亏，要求以经济效益作为评估企业好坏的标准，要求实现政企分开，使企业成为市场经济的独立主体，等等。循着这一思路，改革付出了很高的成本，而实践的反应却颇为困惑。本文以国有企业的功能和机制特性作为理论依据，提出改革的新思路。
一、国有企业的功能和机制特性
国有企业属国家所有制范畴，它是与国家职能相联系的所有制形态，或者说，是支撑国家、为国家职能的实现提供物质条件的所有制形态。这就决定了国有企业的功能是为国家控制社会、服务社会与发展社会提供基本的物质保障（国家职能的实现的物质保障有相当部分是由非国有企业的税金来补充的）。这种功能，有政治性的，有社会性的，也有经济性的。而非国有制企业的功能通常是单纯经济性的，即使有其它效应，也是由经济效应转化而来的。这是国有制企业与非国有制企业的重大差别。
国有企业这种特定的功能，使它对效益的追求也不同于非国有企业。如前所述，国有企业就总体而论追求着三种效益：政治效益、社会效益与经济效益。当然，不是每一个国有企业都能同时实现这三种效益，有的以承担其中一种效益为主，兼顾其他，有的则仅承担其中一种效益。这是国有企业效益的第一个特点。
由于国有企业为其他企业和部门提供正常运行的基础性条件，还为其他企业乃至整个社会提供良好的外部环境（如安全、通讯、环保等），使社会的生产和生活得以有序进行。因此，考察国有企业的效益不能仅局限于其自身的收益状况。由于它的效益输出（包括某些行业某些情况下产生亏损），促使了其他企业效益的增长，促使了整个社会的稳定和发展。由此可见，它的效益是部分地通过其他企业的盈利和社会各领域的变化和发展曲折地反映出来的。因此，对它的效益的评价，不能像一般企业那样，只孤立地单纯地考察其自身的经济效益。如果说，一般企业只追求自身的微观经济效益，那么国有企业所创造的是社会的宏观效益。这是国有企业效益的另一个特点。
国家经济与社会发展中的某些重大基础性产业（如三峡工程、核电站、京九铁路）、先导产业与新兴产业，由于耗资巨、风险大、周期长、见效慢等原因，民间企业无力承担，也不愿承担。这一任务，义不容辞地应由国家来承担。为了未来的发展，必须不惜资本兴办这些产业。从近期看，也许只有投入而没有相应的效益，但从长远看，它将有力地促进未来的发展，在以后的岁月中对于富国强邦产生巨大的效益。在这里，国有企业着眼的是未来的经济效益。这是国有企业效益的第三个特点。
由此可见，国有企业实现着多种效益，创造着宏观效益，着眼于未来效益，国有企业这种特殊的效益观进一步揭示了这类企业特殊的社会功能，这是一切非国有企业无法与之比拟的。
国有企业所承担的社会功能是神圣的，但在机制上，它显然是无法同非国有企业、特别是同私人企业相比的。私人企业自筹资金、自愿组合、自主经营、自负盈亏，因而具有天然的风险意识、激励意识、赢利意识和竞争意识。私人企业在机制上具有这种特性以及在意识上具有这种自然的内在倾向，是出于企业赢利所得的私有（除缴纳各种税金外），还出于企业亏损甚至破产等恶劣而可怕后果的自负。在国有企业那里，企业的资产属于国家所有，政府有关部门是这一资产的代理者，它们可以管理这一资产，但无权侵占这一资产。因此，国有企业的资产不可能像私人企业那样将企业资产的所有权明晰到个人，也不能归企业所有。因此，要求政企完全分开，要求企业全部承担亏损责任，都是不可能的。产权关系上的这一特点，使企业的决策者和经营者在风险意识、激励意识、赢利意识和竞争意识上都不如私人企业，这是国有企业缺乏压力和动力，效率低、效益差的深层原因。
二、国有企业改革中的困惑
由于对国有企业所承担的特殊的社会功能和机制特性缺乏明确的认识，使改革出现了难解的困惑。
困惑之一：能否以利润最大化作为企业的唯一追求？
提出“搞活国有企业”的口号，意味着实现利润最大化是企业改革的出发点。根据国有企业社会功能的理论，要求所有国有企业都获得理想的经济效益是不可能的。分布于以下一些产业与行业的国有企业就难以创造理想的经济效益：一是公共性、公益性部门。如公共安全、公共卫生、环保工程、市政建设等，一般投入巨大，却无利可赢。二是基础性部门。如供水、供电、供气、交通、通讯，作为整个社会得以正常运转的基础性条件，即使亏本，国家也必须保障供给。三是前导性部门。为了社会的未来发展，国家在某些领域（如基础科学研究、科技开发、大 型基础设施）投入巨大的人力物力，这些领域眼前并无效益，以后效益如何，有的也很难说。
时下有一些国有企业由于经营着与非国有企业相同的产业和行业，这些企业进入市场后，有的能获得良好的经济效益，有的则连遭亏损。那些具有较好经济效益的企业，分析其原因，不外乎具有资源、资金、规模、技术、设备、管理方面的优势（都是非机制方面的优势）。那些亏损企业，原因亦有种种，问题的症结是企业的机制。我国现阶段，企业间的竞争，很大程度上是机制上的竞争，国有企业目前机制上的缺陷使它在市场竞争中往往处于不利境地。只有通过全面、深入、配套改革，国有企业机制上的缺陷才能逐步得到解决。
总之，国有企业中的相当部分是难以创造出较好的经济效益的（当然，主观上应当努力提高企业的经济效益）。如果要求国有企业仅仅提供较好的经济效益，实际上是把国有企业的地位降低到一般企业，并且在机制上视同于一般企业。尽管国有企业在目前是我国财政收入的主要来源，可以认为这是我国暂时的特殊的情况。随着市场经济和多种经济的发展，国有经济和其他经济的功能将得到合理的发挥，那时，国家的财政收入可望大幅度增加，其增加部分将不仅主要来自国有企业，而且来自非国有企业。
困惑之二：国有企业能否实行政企分开？
“政企分开”的呼声与“搞活国有企业”同样强烈。这是使企业成为市场主体、自主经营、自负盈亏的前提，也是建立现代企业制度的基本目标。
为此，近几年出台了一些举措。如设立国有资产管理局。这不过是又增加了一级管理机构。因为国有资产管理局仍然是政府机构，它所行使的仍是政府的行政职能，由它来充当代表，仍不能把政企分开。此外，还设立国有资产投资公司、国有资产经营公司。认为这样一来，可以在政府与企业之间设立一个中间地带，隔断政府对企业的直接干预。实际上，这些公司不过是“政府权力的搬家”。不但给企业增加了婆婆，反而使政企不分变为政企一体了！有人不无忧虑地说，这样只会把企业的公司制改造引入误区。
既然是国有的企业又要使企业摆脱政府的控制，这本身是自相矛盾的，也不符合公司法的精神。作为国有资产代表者的政府，干预国有企业乃是情理之中的事。根据公司法改制后的企业，将产权分割为最终所有权和法人财产所有权。有人认为这样实现了所有权与经营权的分离，使企业获得了独立性。其实这种分离和独立是相对的、有限的，法人财产所有权不过是资产最终所有权所派生和委托的权力。如果国有资产在企业中属于全资和控资的情况，国家就绝对地控制着这些企业。作为出资者的国家（政府）就享有所有者的权益，即资产受益权、重大问题决策权和选择管理者等权益。那种含有少量国有资产的企业（混合资产企业），情当别论。总之，凡国有企业都要实现政企分开，是一个蕴含着无法克服其内在矛盾的命题。
完全实现政企分开是不可能的，但政企之间的关系通过改革使之合理化和规范化是完全应该的。如政府对企业如何行使必要的管理和监督的权力，如何保障企业及其法人财产所有者的权力等等。
困惑之三：国有企业是否应当全部市场化？
所谓市场化，笔者以为应包含两方面的内容：一是指全部国有企业进入市场；二是以市场决定企业的发展方向、经营内容和得失取舍。根据国有企业功能的理论，国有企业承担着控制社会、服务社会和发展社会的公共职能，这批国有企业是无需进入市场，也不能单纯以市场为导向和赢利的多少来决定企业的发展方向和经营内容的。也就是说，相当一部分承担着国家公共职能的国有企业是不能完全市场化的。
目前有相当部分的国有企业并不直接承担国家和社会的公共职能，它们同非国有企业一样以追求利润为目的，参与市场竞争。在市场经济的冲击下，这部分企业正在发生分化。其中一部分企业正在被淘汰，一部分企业在竞争中仍显示出相当的优势。然而，随着市场经济的发展和非国有经济的壮大，竞争日益加剧，这部分现在具有优势的企业也许今后会发生进一步的分化，其中一部分企业的优势将会丧失。
市场化之所以不应当成为国有企业所追求的目标，另一个重要原因是由国有企业的机制所固有的弱点决定的。这已为世界许多国家的经济发展所证实。在这些国家，市场将赢利的职能赋予非国有企业。在我国，数十年的计划经济中，国有制企业在国民经济结构中占着极大的比重，因而承担着一身二任的职能：它们既是国家公共职能的物质承担者，又是经济职能（国家的财政收入）的承担者，这种情况，在市场经济中必然要发生变化。
国有企业改革中的困惑说明改革还未完全进入自由王国——对改革客观规律的驾驭。笔者以为，国有企业的改革并不在于从根本上改变它的机制（因为这几乎是不可能的），以便如同非国有企业那样适应市场竞争，而是优化国有企业的产业结构，更好地发挥其社会公共职能，同时抑制机制上的弱点，推动社会整体经济效益的提高。
三、缩短战线、优化结构是国有企业改革的当务之急
根据国有企业功能的理论，以下领域是国有企业的势力范围：
第一，关系到国家安全、社会安全和国家经济命脉的金融、邮电、铁路、能源，重要原材料的开采与加工等产业部门。
第二，为社会各行各业乃至千家万户提供生产、工作和生活所必须的公共产品的产业部门，如供电、供水、供气、公共交通等市政建设、环保工程等。
第三，为了增强国力，增进经济发展的后劲，提高国民素质，国家必须在先导性产业与行业，主要是教育与科技部门投入大量的人力和物力。如有关学科的基础性研究，原子能的利用与开发，航天航空技术的开发，新材料、新产品的研制，生物技术、机器人的研制与应用等。这些产业的特点是投资巨，风险大，一定时期内无经济效益，但为了社会的未来发展，国家必须经营。
上述国有经济的三大部类，第一类具有垄断性，第二类具有基础性，第三类具有先导性，分别体现了国有企业在国家和社会发展中起着控制、服务与先导的三大功能。在国有企业的三大部类中，对于民间经济来说，第一部类是不宜经营的（因为必须由国家垄断经营），第二部类是无力经营的（因为耗资大而收益低），第三部类是不愿经营的（因为投资巨、风险大）。由此形成了国有企业与非国有企业自然的社会分工，确立了国有企业与非国有企业的定位。
用国有企业功能的理论考察我国目前国有企业的分布，仍存在着明显的“越位”与“错位”现象。国有企业体系庞大，无所不包。现有30.5万户（1994年）国有企业，几乎遍布所有产业部门。国有企业资产占行业资产的比重，最高达99%，最低占11%，平均占61%。另一方面，应由国家大量投入的基础产业、先导产业，如电力、煤气、通讯、供水、教育、科研、交通、运输及重要原材料却因资金不足，导致严重短缺，瓶颈现象严重，制约着国民经济的发展。如1994年煤炭供求平衡差额为-5339.5万吨，石油为-77.1万吨，铁路利用系数高达90-100%，日装车量仅为申请装车量的70%，主干线客车超载比例甚大，等等。为了更好地发挥国有制企业的功能，实现其全方位的效益，应当加快国有企业产业结构的调整，重组国有资产，加强垄断、基础与先导性行业，优化国有资产的产业分布，实现国民经济整体效益的提高。
需要说明，庞大的国有企业体系是历史形成的，改变这一状况也需要有一个历史过程。因此，对现行有些国有企业的产业调整不能作一刀切的处理。对于那种具有技术、规模、产品优势的企业，在市场竞争中颇有实力的企业，还应发挥其为国家创造较好经济效益的功能。在调整国有企业的产业结构中，政府对某些非垄断、非基础与非先导性的产业与行业但经济效益较好的国有企业，仍需要有一定的投入。它们是现阶段国家财政收入的重要来源。
缩短国有企业战线，优化资产的产业结构，不是削弱国有经济。事实上，调整后的国有企业在国民经济中角色合适，功能到位，发挥了一般企业所不能奉献的效益，这样只会加强国有经济。而且，国有经济退出某些领域，并不意味着资产总量的减少，所变化的只是资产分布与资产结构的调整。
实现上述工程，在操作上的困难是企业的存量资产如何流动重组。如果国有企业产业结构的调整都要凭借存量资产的投入，这不但会使大量资产闲置和流失，而且将会使这一目标的实现拖延很长的时间。因此，对存量资产如何重新合理配置，进行规范性流动，使之加快重组，减少流失，亟待加强研究，作出规划。
在国有企业资产重组过程中，除将大部分国有资产仍投入国有企业外，应将小部分投入非国有企业。这一方面扶植了非国有经济的发展，同时也可以使国有资产在不要投入经营成本和风险成本的情况下获得保值与增值。
对国有企业的产业结构进行调整的同时，也要抓紧企业的改革与建制。但是，产业结构的调整是企业改革与建制的前提。这是因为，只有通过产业结构的调整，才能使人们明确现今几万家国有企业的何去何从，即明确哪些企业需要加强，哪些企业暂予维持，哪些企业应停止发展，哪些企业的资产应当转移。以往的改革只注重企业的微观改革，宏观方面的产业调整是通过市场的竞争和选择自发进行的，这样的改革战略将会使国有企业的改革耗费很长的时间。
国有企业的微观改革，关键是改革机制上的弊病。笔者以为，要根本改变国有企业机制，使它与非国有企业的机制难分差别，这是不可能的。我们的任务是如何通过“三改一加强”，通过建立现代企业制度等途径，尽量抑制其机制上的弱点，并且用国有企业的优势来弥补其机制上的短缺。