公用事业市场化政策潜在的公共风险及其控制，本文主要内容关键词为：公用事业论文,风险论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公用事业是属于市场机制不能发挥作用或作用发挥不好的“市场失灵”领域。因此，公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能损害公共利益的公共性风险。基于公用事业在社会经济生活中的重要性，这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。防范和控制这些公共风险，必须树立正确的政策理念，将公共利益放在改革目标的首位，确保消费者作为公民在新模式中的参与权，同时要推进公用事业改革的法治化与公开化，加强政府监管能力建设。
公用事业市场化政策潜在的公共风险
我们认为，根据理论的分析和国内外的实践，公用事业市场化政策将可能在经济效率、社会公平、公共安全、政府廉洁和政府合法性等层面产生损害公共利益的潜在风险。
（一）效率风险
公用事业改革的初始条件和基本动因是原有体制的低效率。目前各地公用事业市场化改革可以说是民营化的代名词。这就容易给人们一种假象，似乎民营化本身就能促进经济效率。对任何产业来说，真正促进效率提高的是市场竞争机制的引入而不是经营主体及所有制的改变。因此，如果没有（或不能）对公用事业原有的垄断性市场结构进行重组，如果不培育竞争机制，只是将国有企业的垄断经营转变为民营企业垄断经营或公私合作企业的垄断经营，实际上只是一种利益的再分配而不是激励机制的演进。市场化、民营化后的公用事业如果没有市场竞争的压力，可能仍是低效率的。另一方面，公用事业的一个显著特点表现为巨大的规模经济性，即由一家或极少数几家企业垄断性经营能使效率最大化。这客观要求政府制定限制进入的管制政策，以保证公用事业的规模经济性。在没有竞争或不完全竞争的情况下，这种管制必然使垄断企业没有加强内部管理和技术创新的动力，从而使实际达到的生产效率大大低于可能达到的最大生产效率，即导致生产低效率。
世界银行指出，“公用事业是天然垄断性的。因此，除非它们受到调控和管理，否则，私营公用事业经营者就会像垄断者一样，限制产量并提高价格。这会给整个经济的效率和收入分配带来恶果。”目前，在推进公用事业市场化改革的过程中，许多地方政府只注重自己权力的获得、财政包袱的卸载和外部资本的引入而不注重有效竞争机制的构建。如将某项公用事业的垄断环节与非垄断环节捆绑销售，“一揽子”转给商业投资者，由其全部运作。这必然只是将国有企业的低效率变为民营企业的低效率，最终的消极后果只能由整个社会来承担。
（二）公平风险
对消费者来说，许多公共事业属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”，价格再高也必须消费。从政府经济学的角度看，公用事业的市场化和民营化的实质是私营部门生产和提供公共产品。公用事业生产和提供主体的变化并不意味着其公益、公共属性的改变，因此， 它不能嫌贫爱富，应该继续坚持普遍服务的原则。普遍服务是指公用事业的经营者应对全体居民都能以普遍可承受的价格提供某种能够满足基本生活需求和发展需求的服务。它包括三层含义：可获得性、非歧视性和可承受性。显然，普遍服务作为“国民待遇”，对消费者来说，是享有各种生活必需品的权利；对政府来说，也是公共政策的基本价值目标。
在实行市场化、民营化后，政府将提供公共物品和服务的职能既然委托给了民营企业，普遍服务也就成为民营企业必须履行的一项义务和社会责任。但是，对追求利益最大化的民营企业来说，普遍服务可能意味着经济上的损失。如果它们的这种损失得不到相应的弥补， 它们必然违反普遍服务的可承受性和非歧视性原则，社会弱势群体的权益可能绝对或相对地受到损害。英国公用事业私有化的经验证明，私有化后的种种减价措施，往往只惠及工商业消费者，因为他们消费量大而且具有比较强的谈判议价能力；广大的个人消费者，由于用量小，组织化程度低，相对于公用事业的经营者而言始终处于弱势地位。
公用事业市场化后违反普遍服务原则的情形在我国会不会出现？答案是肯定的。最近一、二年，全国许多城市的管道煤气、天然气、工业以及居民用水的价格均伴随着公用事业市场化进程的脚步而提高，甚至有人说“公用事业市场化改革往往以提价为特征”。 这种情况的直接受害者无疑是当地贫困的弱势群体，这直接影响了社会的公平和正义。
（三）公共安全风险
供水、供气、供电、公共交通等公用事业本身具有较高的安全风险，一旦出现事故，社会影响巨大，有的甚至是灾难性的。但任何一个产业，只要是其按照市场的逻辑运行，其必然追求经营者自身的经济利益最大化而不是公共利益最大化。以英国铁路私有化为例，在私有化头两年， 经营正常，效果不错。但是私有化之后安全维护方面的投资减少，事故隐患不断增加，事故频繁发生，从而动摇了人们对铁路运输的信任，以至于大多数专家认为：“英国的铁路私有化毁掉了铁路系统统一的安全理念和相应的措施。”2003年8月28日傍晚， 英国首都伦敦和英国东南部地区发生大规模停电事故，由于时逢下班高峰，地铁和火车停运，使伦敦的交通出现大混乱。英国《卫报》认为，布莱尔政府推行的地铁电力系统私有化政策是此次伦敦“史无前例”的停电混乱的罪魁祸首。
无论从当前的国际环境还是国内的各种社会矛盾看，我国也面临着各种各样的非传统安全风险，如民族分裂主义的恐怖袭击、极端的反社会犯罪行为等。虽然国有企业经营不一定能保证自来水等公用事业的绝对安全，但它是以政府信誉作保证的，而民营企业经营一般只能负“有限责任”，再加上其经济利益最大化的驱动，公共安全的风险相对提高了。
从更广阔的角度看，供水、供气、供电、电信等不仅关系到“民生”，也关系到“国计”，是国家安全的战略性节点。目前，由于国内缺少可信任的、历史悠久的大型企业，所以，各地方政府非常热衷于吸引国际性的大公司参与投资公用事业市场化。可以预见，国外资本控制我国某些城市供水系统、供电系统的局面不久将出现。在这些领域民营化、甚至让国外企业经营后，如果没有相应的预案，在社会动乱、战争、金融危机等特定条件下将必然危及国家安全。
（四）腐败风险
城市公用事业产品和服务的需求相对稳定，受经济周期波动的影响很小，整个行业具有良好的流动性和回报稳定等特点。根据深圳证券信息有限公司的统计，深沪两市48家电力、煤气和供水上市公司的盈利能力远高于同期两市平均水平。在国内和海外上市的中国公司中，公用事业也是业绩最稳定的行业。因此，公用事业领域存在着潜在的巨大的利润（租金）空间，是许多利益集团渴望进入的领域。因此，无论是在市场化过程中，还是在市场化之后的运作中，都存在权钱交易的腐败风险。
1.市场化过程中的寻租风险。
“在完全的私人模式下，不存在寻租，而在完全的政府模式下，也不存在为特许权而进行的寻租。而在民营化的过程中，正是将原来完全由政府供给和生产的一部分公共产品的经营权逐步转移到私人手中，这种权力带来的收益自然成为寻租的目标。”因此，对民营企业、 国外投资者来说，公用事业市场化、民营化过程也就是出现新的寻租机会的过程。另一方面，无论是地方政府还是官员，他们都有自己相对独立的利益和目标。我国许多地方政府之所以在推进公用事业市场化进程中表现出了极大的热情，是因为其取得了包括特许经营权的审批、产品定价监督等方面前所未有的权力。地方政府及其官员为了自己的利益，可能主动地将公用事业领域的利益“出卖”给有关利益集团。
在这种有需求有供给的情况下，公用事业市场化的过程可能伴生权钱交易、国有资产流失等腐败风险。这种腐败造成的后果必然由社会公众承担。
2.市场化后监管者被“俘获”的风险。
在公用事业市场化后的运作中，则存在着监管者被经营者“俘获”的风险。这种可能性是因为，一方面，监管结果对经营者的利益影响巨大，另一方面，公用事业领域回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量标准的确定等具有很强的专业性，经营者与消费者之间、 经营者与监管者之间存在着信息不对称。由于交易费用和信息不对称问题的存在，被监管企业可以通过向监管机构提供有利于自己的虚假信息而使监管者制定有利于自己的政策。这就是曾获诺贝尔经济学奖的施蒂格勒所指出的“政府管制俘虏”：监管者被经营者“俘获”，两者形成利益共同体，经营者“能操纵国家以实现它的目的”。监管者被“俘获”的危险在于，这种安排既有让私人企业利用公共资源谋求私利的危险，也有政府基于自己利益把手伸到市场经济和民间社会的危险。这将损害国家利益及消费者利益，对社会弱势群体权益的影响则更大——世界银行就指出，对于那些没有钱和社会关系的穷人来说，公共卫生或者公共安全服务上轻微的“腐败可能具有毁灭性的结果”。
（五）政府合法性风险
如果改革扩大了公用事业的规模，老百姓获得了更多更优质的服务，并且获得了价格上的实惠，那么市场化改革将改善政府形象，减少社会冲突，促进社会长期稳定发展，客观上提高政府的合法性。但是，新的改革趋势也可能对政府合法性造成新的潜在风险：
1.基于责任模糊而产生的合法性风险。
政府在公共产品领域具有不可推卸的责任。在西方国家，公用事业的私有化后，政府在这一领域的责任变得模糊了，“因责任的模糊而出现的困难是，制定政策的人和公众在这种情况下便不清楚有关的事务到底由谁负责；这就可能导致公务人员每逢发生问题便把责任推给供货商”，因而“公众强烈要求由经他们选举产生的市政会议组织来控制当地的各项服务行业，而不是把这些行业交给受委派的单位或私营部门。受委派的单位、私营部门的供应商、乃至由服务行业用户直接经营管理（公用事业）——所有这些模型都被认为不合法”。
我国改革的初始条件是政府既提供私人产品又提供公共产品的计划经济体制。改革开放以来，政府逐渐从竞争性的私人产品领域退出，将自己的职责确定在提供公共产品和服务领域。公用事业的市场化，至少从形式上看是政府要从绝大多数“准”公共产品领域退出。 考虑到改革的初始条件和准公共物品的“公共”属性，考虑到私营部门参与提供公共物品的自利最大化的动机，这种将传统的福利性、公益性部门变为具有商业性的产业部门的改革趋势模糊了政府的责任，极容易被公民误解为政府放弃自己的天职，是一种责任的卸载，从而削弱人们对于政府存在价值的合理性认同，尤其是当这种改革对自己的福利造成损害（如提价）之时。
2.基于改革操作不当而衍生的政府合法性风险。
市场化改革必然伴生寻租等腐败，约瑟夫·纳伊深刻指出：“腐败浪费了一个国家拥有的最重要的资源，即政府的合法性。”王俊豪在总结英国煤气产业私有化的教训时就指出，英国政府为了在短期内实现私有化，不惜牺牲广大消费者的长期利益而满足少数对私有化进展有特殊影响的利益集团的利益，造成了比较严重的后果。梅内姆就任总统后，阿根廷的邮政、航空、铁路系统、社会保险、国家石油公司等公用事业都被卖光，而且售价常常低得惊人。国家垄断权和专卖权被转让给私人部门，结果使惊人的利润汇到了私人部门的国外总部。如果我国公用事业市场化改革的指导思想和操作模式不当，这些潜在风险同样存在。有学者指出，“以集团利益、少数私人资本利益为出发点，抛开市场经济原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，不仅会遭到基本价值观的质疑，同时还将有引向腐败的‘官僚垄断资本’市场经济的危险”。
另外，前述的效率风险和公平风险也会衍生政府的合法性风险。菲律宾首都马尼拉市将本来是地方政府管理的水公司变为外资和当地资本合作的企业经营。改革四年后，居民平均水费比民营化之前高出很多，后来两家世界著名水务公司以亚洲金融危机为借口，要求修改合同， 提高水价。提价努力失败后，它们于2002年12月提出终止合同。关注此事的国际人士指出：该国首都的大项目遇到如此尴尬的局面，“严重影响了政府的威望，民选总统都受到了不良影响”。同样，因为公用事业市场化失灵而导致政府合法性危机的事例在玻利维亚、加拿大都曾出现过。目前，我国许多城市公用事业改制后价格普遍上涨，已经引起市民的普遍不满，甚至引发了公民对政府价格主管部门和公用事业监管机构的诉讼。这是一个值得关注和警觉的信号。
公用事业市场化政策公共风险的控制
对公用事业市场化公共风险的分析，不是旨在反对这一改革趋势，而是旨在使之更为顺利，更有利于人民，有利于长远的公共利益。这也是积极推进这一改革的政府的政治责任。在新的发展观下，这一点更为重要。我们认为，公共性风险必须通过公共政策、政治参与等公共性途径加以防范。在推进中国公用事业市场化的进程中，以下几点对防范和控制公共性风险至为重要：
（一）树立正确的政策理念
1.树立公共意识，将消费者（人民群众）的利益放在首位。
政府是促进公共利益的公共组织，公共性是政府区别于其它社会组织的内在规定性。虽然从经济学的角度分析，城市公用事业是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品，具有自然垄断性、规模经济性、成本弱增性、公益性等多重属性。但对作为公共组织的政府来说， 首先要强调它的公共性与公益性，要认识到城市公用事业所提供的产品（服务）作为最终消费品，它与城市居民的收入水平、消费水平、生活质量直接相关；作为要素投入，不仅关系到其他生产者的成本状况，还关系到能否正常、稳定地组织生产活动。也就是说，城市公用事业与生产生活的费用和生产生活的连续性、便捷性直接紧密地联系在一起，具有极强的外溢效应。这就要求这一领域改革的首要目标不应该是减轻自己的财政包袱或为自己获取某种行政权力，也不应该是为民营资本或国外资本提供新的发展领域，而是公共利益，即为社会提供价格合理、质量优良、数量充足、供应稳定安全的公共产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。
树立公共意识在政策层面和操作层面的要旨在于，在公用事业市场化的过程中，政府必须将经济考虑和政治考虑结合起来，侧重于政治考虑；必须将政府自身、经营者（民营企业、跨国公司）和公民（消费者）三者的收益结合起来，侧重于民（公民）赢；必须将改革的短期收益和长远效应结合起来，侧重于长远利益；必须将公平和效率结合起来，侧重于公平。这些要求归结为一点就是，公用事业民营化必须将最广大人民群众的利益放在首位。
2.树立复杂意识，根据公共产品的不同情况采取不同的改革策略。
公用事业作为介于私人物品和纯公共物品之间的领域，几种性质混合、交织在一起，所以对它的管理和经营也具有复杂性。从历史上看，19世纪末、20世纪初，英国和美国的天然气、自来水、运河、电车、高速公路、电力主要由私人提供。例如，在1890年，美国私人公司拥有57 ％的自来水厂，市政当局常常与这些公司订立长期合同。这主要是由于财政原因：城市缺乏资金，国家补贴相当有限。这种模式与今天的民营化是何等相似。西方国家之所以在20世纪以来由政府负责提供公用事业，是认识到这一领域的“市场失灵”。20世纪70年代以来，这些国家又进行了大规模的公用事业私有化则是体会到这一领域的“政府失灵”。目前，英国政府又将私有化的铁路重新收归国有，或许又是认识到了这一领域的“市场失灵”。这说明，在公用事业领域，任何简单的政府化或市场化必然像钟摆一样，从一个极端走向另一个极端，来回反复。因此，在公用事业市场化过程中必须树立复杂意识。
（二）确保消费者作为公民在新模式中的参与权
在公用事业领域，存在着三方利益主体：经营者、政府和作为消费者的公民。分散的个体消费者在博弈三方中处于劣势地位，这是公用事业民营化过程中的许多公共风险产生的重要原因。为了维护公民作为消费者的经济权利， 必须要维护消费者特别是社会弱势群体消费者作为公民的政治权利。世界银行运用非洲、亚洲和拉丁美洲49个国家121个乡村供水项目的数据，研究了公民参与和项目业绩之间的关系。在49个参与程度较低的项目中，只有8％是成功的，在42个受益者高度参与的项目中，64％都是成功的。因此，应该“在可能的条件下，鼓励使用者和其他受益人直接参与当地公共物品和物品的设计、实施和监督”。
在公用事业领域必须保障消费者的“呼吁”权，这就要求必须构建一个制度化的监管者、经营者和公共服务的消费者之间的良好互动的结构。在这一结构中，政府作为监管者监督经营者，给经营者设定活动的基本规则，提供激励、奖励和惩罚；公民有权表达需求和监督经营者，即公民通过各种方式表达其利益诉求并借助一定的渠道监督公共服务的提供者；公民影响决策者，即当政府监管机构没有作为时，公民有必要对决策者施加压力和影响，迫使其对公民的偏好作出积极的回应。为了使消费者特别是弱势的个体消费者的“呼吁”权、参与权得到有效行使，应该营造有利于公共服务消费者采取积极行动和联合的政治气候；拆除法律上的藩篱，促进消费者联盟，并赋予他们技术上和其它方面的支持以便扩大其活动规模。这些改革基本上都是政治上的，并且必须通过涉及改变政治结构和权力平衡的政治程序来实现。
（三）重视公用事业改革的法治化与公开化
国外经验表明，公用事业民营化要取得预期成效，需要很多的条件，其中之一便是确立法律框架，包括中央法规和地方法规。英国国家电力公司民营化之前，政府准备的法律文书及配套规章制度装满整整一个办公室。只有将激励机制、竞争机制、风险机制、 责任机制等重要机制引入公用事业领域，并用法制化手段确定下来，才能使我国公用事业的改革走上健康发展的道路，才能使公用事业民营化朝向真正为民着想、为民服务、为民谋利的理想目标前进。因此，为了防范和控制公用事业市场化的公共风险，应该坚持法治化的原则，通过立法，对包括地方政府、监管机构、中介组织、经营者、消费者在内的所有参与主体的权利、义务和责任进行确定，并使这些法律具有至高无上的权威，得到普遍的服从。
阳光是最好的防腐剂。为了最大限度地防止公用事业市场化过程中的寻租风险，防止民营化后监管者被俘获的风险等，应该建立相关的信息公开披露制度。要使信息公开制度化、经常化，要使听证制度真正运转起来，防止不同的竞争主体在竞争过程中处于信息不对称的状态之中， 为公用事业民营化营造一个公平的信息环境。公用事业民营化的有关合约除了极个别涉及商业秘密的以外，都应该公开透明，因为这涉及到公众利益，公众和上级政府可以通过透明的合约进行监督。
（四）加强政府滥管能力建设
1.建立相对独立的监管机构，维持监管者的自主性。
公用事业改革中政府的自主性至关重要。自主性的高低，“表现在公共政策的制定过程，就是公共权力免受个别势力干预的程度，以及制定出的公共政策与政府所代表的公共利益相一致的程度”。
为了保持监管者的自主性，必须确保它的相对独立性。在我国地方政府与外商或国内资本合资的公用事业企业中，政府往往本身就是大股东。如果让政府成为监管者，它就面临着角色冲突：究竟是想做一个公正的监管者？还是做企业的一个股东？就涨价来说， 政府会坚定地拒绝另一方股东提出的涨价要求吗？有没有可能出现某种涨价的合谋？毕竟，涨价后增加的利润，作为股东的政府也可以分享。因此，让一般的行政机构充当监管者的角色，可能存在利益冲突。为了保持监管者的角色，美国的经验值得借鉴。美国各州都有一个针对公共事业的管制机构——公共事业管理委员会（PUC），这个委员会统一负责监管各州的公共事业领域。对于中国来讲，可以考虑在地方政府层面设立一个适宜中国特点、同时适合当地特点的独立性比较强的监管架构，包括对市场准入、价格和普遍服务义务进行监管。
2.突出监管价格，确保价格管制的透明性与科学性。
公用事业的定价一定要合适，既要让经营者赚钱，又不能让价格过高，否则会损害消费者的利益。所以定价既要反映全部成本，又要与经济发展程度相适应，并要能提供准确的价格信号。无论公用事业的价格采用哪种确定模式，一定要在透明性与科学性的基础上形成。 这有赖于发挥社会中介组织的作用。公用事业产品价格的形成和调整必须以其运营的成本为依据，因而要求有关企业的成本资料具有准确性。基于利益关系由经营者提供的有关资料难以完全准确。为了解决这一问题，应该考虑由资信良好的甚至国外的会计事务所或审计所等社会中介组织对公用事业项目的成本进行核算与审计，为合理定价提供科学的依据。这实质是借助第三部门的资源来相对地加强政府的监管能力。
标签：价格垄断论文; 价格改革论文; 公民权利论文; 社会风险论文; 经济风险论文; 市场垄断论文; 公用事业论文; 政策影响论文; 政府服务论文; 经济学论文;